均等化视阈下中国区域间公共服务资源均衡配置研究

陈旭佳（广州市社会科学院经济研究所，广东广州510410）



均等化视阈下中国区域间公共服务资源均衡配置研究

陈旭佳
（广州市社会科学院经济研究所，广东广州510410）

［摘要］通过时间序列泰尔指数的空间分解，考察中国区域间公共服务资源的均衡配置状况，结果发现：华东、华南和东北地区公共服务资源配置较为均衡，但华北、华中、西南和西北地区却处于失衡状态，这是由于不同地区资源禀赋和社会经济发展条件各不相同，客观造成不同地区经济发展的巨大差距，直接导致公共服务资源在各区域的配置失衡。应该指出的是，中央政府要继续推进以均衡地方政府财力为目标的一般转移支付，增加对经济落后地区的财政投入力度，促进公共服务资源在不同区域间的均衡配置。

［关键词］公共服务资源；均衡配置；均等化；泰尔指数

一、引　言

推进基本公共服务均等化，促进公共服务资源均衡配置，是政府履行的基本社会职能之一。十六届五中全会提出要实现公共服务均等化的政策目标，但现实情况却是：公共服务供需矛盾比较突出，公共服务设施缺乏统筹规划，公共服务资源分布过于分散，公共服务在区域之间差距过大，农民工、残疾人等弱势群体享用公共服务的权利处于被忽视的境地（王玮，2012）。众所周知，公共服务不均等会带来种种弊端：其一，违背福利经济学公平原则，扭曲公共财政资源的合理配置（Barkely，1974）；其二，阻止落后地区反贫困的努力，导致收入失衡持久化（Hofman和Guerra，2007）；其三，有悖于社会公平正义的实现，影响不同区域间经济社会的协同发展（Hill，2000）。鉴于此，2013年以后连续两年的政府工作报告提出要推动更多公共服务资源向中西部落后贫困地区倾斜，而2014年中央经济工作会议也提出要建立跨区域公共服务供给的协调机制。

显而易见，实现公共服务资源在区域之间的均衡配置，不单是政府在经济建设中所面临的现实问题，同样也是理论研究需要解决的一个重大课题，这是由于公共服务资源均衡配置符合广大人民群众根本利益，使政府的执政基础在更大范围内得到合法性支持。近些年来，政府财政支出不断地倾向于公共服务领域：2014年全国公共财政支出为151 662亿元，比2009年增长98.77%，5年平均增长19.75%。可以预见的是：巨额的财政资金投入到公共服务领域，在一定程度上缓解各级政府公共服务供给资金压力，有利于提高广大人民群众生活水平，但同样值得关注的问题是：公共服务资源在区域之间的配置是否达到均衡？跨区域之间的公共服务资源最优供给方案应该如何设计？基于上述考虑，本文从研究公共服务资源均衡配置的理论综述出发，采用时间序列泰尔指数空间分解方法，考察中国区域间公共服务资源的均衡配置状况，提出促进公共服务资源均衡配置的政策建议。

二、文献评述

国内理论界对公共服务资源区域均衡配置的研究，始于学者们对区域发展的持续关注。迟福林（2008）认为，不同地区在公共服务资源配置上存在巨大差距，客观造成区域协同发展的巨大压力。一个普遍的观点是，相对于发达地区，落后地区公共服务资源配置显然不足，主要表现在义务教育、医疗卫生、基础设施和社会保障等方面（中国（海南）改革发展研究院课题组，2009）。归纳起来，主要原因可概括为3方面：①大部分学者（曾红颖，2012；吕炜、王伟同，2008）认为，各地区资源禀赋和社会经济发展条件客观上存在差异，导致不同地区在经济社会发展中差距越来越大，造成区域间公共服务资源配置的不均衡。②一些学者（祁毓，2010；丁菊红、邓可斌，2008）认为，公共服务供给成本在不同地区之间存在差异，而老少边穷地区的公共服务供给成本往往过高，导致政府主观意愿上减少对这些地区的公共服务资源配置，影响区域间公共服务资源均衡配置。③还有学者（汤学兵，2009；孙得超，2013）认为，落后地区的政府在自身财政压力的约束下，无法履行公共服务供给的基本职责，造成公共服务资源的配置不足。大量的研究表明，对公共服务资源均衡配置的研究，已成为近年区域发展理论的重要研究领域之一。

中共十六届五中全会以后，随着公共服务均等化理念的深入人心，理论界研究的重点开始转向如何解决区域公共服务资源的均衡配置上。王祖强等（2009）认为，转移支付保证不同地区的基层政府拥有提供大致相同公共服务的财政能力，促进区域间公共服务资源的均衡配置。胡祖铨等（2013）认为，地方政府对上级转移支付的依赖会降低其征税努力的程度，影响区域间公共服务资源的均衡配置。马国贤（2007）强调，要按照公共服务最低公平标准增强基层政府财力，提高公共服务资源的配置效率。余兴厚（2009）认为，完善公共财政制度有利于区域间公共服务资源优化配置。与之观点相类似的是，樊丽明等（2008）通过对山东省3市16镇实地考察的研究，认为实现不同地区公共服务资源均衡配置的关键在于完善财政体制。上述观点尽管表述各有不同，但有一点共性是：都强调政府在实现区域公共服务资源均衡配置的主导作用。

与中国的情况类似，许多国家也呈现区域间经济社会的发展失衡，因而国外学者对公共品在地区间均衡配置问题也给予了诸多关注：Van de Walle（2005）对公共品在地区间配置不均衡现象进行实证分析，指出公共物品供给不均衡的普遍性和后果的严重性。Michael（2001）对大都市区之间公共品供给水平的差异性进行分析，指出这种差异性产生的原因，是各地区之间财政能力与公共物品需求之间差距的不同。Bert和Susana （2005）对中国和东南亚几个国家国内地区的财力状况进行比较研究，指出这些国家目前地区间财力差异较大，导致各国地方政府公共物品供给的巨大差异。除了实证分析外，国外的学者也提出了公共品均衡配置的解决方案。Michael（2001）认为应该在地区之间实行财政均等化政策。Sanjay （2000）特别强调发展中国家在边远落后地区加强基础设施建设的重要作用。

综合来看，已有的国内研究大多侧重于对现状描述与解释，以及方向性的改革对策，缺乏建立一套科学的指标体系测算区域间公共服务资源的均衡配置程度，在很大程度上会降低其对现实情况的解释力度；而国外的相关研究则忽略中国区域发展存在巨大差距的客观事实，对区域间公共服务资源配置的解剖力度有待增强。应当看到，公共服务资源在区域间的配置失衡，是在经济社会区域发展不平衡的前提条件下产生的，理论界已有的对策研究大都停留在财政制度层面上，忽略了财政制度安排背后转轨体制背景和政府行为模式的影响。所有这些，恰恰为进一步的研究提供了理由和逻辑起点。

三、测量工具

从已有的研究来看，目前考察公共服务资源均衡配置的测量工具大致包括：泰尔指数法、综合评价法、变异系数法、因素分析法和基尼系数法。本文采用时间序列泰尔指数的空间分解方法，与现有同类研究的差异主要表现在：在时间序列的分析框架下对公共服务资源不均衡程度进行空间分解，重点分析区域之间和区域内部不均衡程度的动态变化。根据Conceicao和Galbraith （2000）研究成果，测算过程可表示为：

首先，将公共服务资源总体不均衡程度定义为E，如公式（1）所示：

公式（1）中，EB代表公共服务资源在区域之间的不均衡程度，Ej代表公共服务资源在区域内部的不均衡程度。E、EB和Ej三者取值范围在0与1之间，数值越小代表均衡程度越高，反之亦然。进一步而言，可将EB和Ej表示为：

在公式（2）和（3）中，PPj表示第j个区域人口占总人口比例，FRj表示第j个区域公共服务资源占总公共服务资源比例，nj表示第j个区域人口数量，frj表示第j个区域人均公共服务资源占总人均公共服务资源比例。接下来，对公共服务资源总体不均衡程度E在时间序列上进行全微分分解，得到公式（4）：

通过观察公式（4），除Ej和dEj不能通过观察测量外，公式其他部分均可测量得到。Conceicao和Galbraith（2000）指出可通过第t期到第t+1期区域内部不均衡程度的最大变化率加以解决，如公式（5）所示：

在公式（5）中，FEj（t）代表第t期每个区域的公共服务资源，FEj（t+1）代表第t+1期每个区域的公共服务资源。根据上述情况分析，的变化过程客观存在以下两种情况：

第一种情况，假设Ej由最均衡状态变化到最不均衡状态，如公式（6）所示：

第二种情况，假设Ej由最不均衡状态变化到最均衡状态，如公式（7）所示：

接下来，为测量区域间公共服务资源均衡配置程度，构造区域维度下公共服务资源均衡配置程度的指标体系，具体过程如下：

第一步，构建测算华北区域公共服务资源均衡配置的指标体系，如表1所示：

表1华北区域公共服务资源均衡配置的指标体系

第二步，构建测算华东区域公共服务资源均衡配置的指标体系，如表2所示：

表2华东区域公共服务资源均衡配置的指标体系

第三步，构建测算华中区域公共服务资源均衡配置的指标体系，如表3所示：

表3华中区域公共服务资源均衡配置的指标体系

第四步，构建测算华南区域公共服务资源均衡配置的指标体系，如表4所示：

表4华南区域公共服务资源均衡配置的指标体系

第五步，构建测算西南区域公共服务资源均衡配置的指标体系，如表5所示：

表5西南区域公共服务资源均衡配置的指标体系

第六步，构建测算西北区域公共服务资源均衡配置的指标体系，如表6所示。

表6西北区域公共服务资源均衡配置的指标体系

第七步，构建测算东北区域公共服务资源均衡配置的指标体系，如表7所示：

表7东北区域公共服务资源均衡配置的指标体系

第八步，构建测算公共服务资源均衡配置的指标体系，如表8所示：

表8公共服务资源均衡配置的指标体系

四、实证分析

（一）数据说明

从本章开始，转入对区域间公共服务资源配置均衡程度的具体测算，需要指明的是：

第一，从经济地理角度来说，中国通常分为华北区域、华东区域、华中区域、华南区域、西南区域、西北区域和东北区域。限于数据可得性，本文不考虑港、澳、台地区。

第二，从理性的角度分析，公共服务资源配置的均衡标准包括财政均衡标准、效果均衡标准和基本保障均衡标准。考虑到实际测量过程中的可操作性，本文采取财政均衡标准作为测算依据，数据来源于各年度省市自治区《政府工作报告》公布数据。

第三，考虑到人口变动抽样调查结果往往带有不稳定性，本文的测算采用的是公安部统计的户籍人口数，而非以抽样调查为基础统计得出的常住人口数，数据来源于历年《中国卫生和计划生育统计年鉴》各地区数据。

（二）测量结果

表9报告了1996～2013年中国公共服务资源配置均衡程度的测算结果。首先观察公共服务资源配置的总体均衡情况。INDEXT指标均值在2005年前维持-3.358%水平，在2005年后也维持在-3.283%水平，总体均值水平达到-3.321%水平，明显小于0的临界值，证明近年中国公共服务资源配置总体上较为理想，区域之间和区域内部总体配置效率相对较高，公共服务资源配置处于均衡状态。从区域维度分解情况看，INDEXTHB指标均值在2005年前达到0.430%，在2005年后迅速下降到-0.110%水平，降幅为125.55%，但总均值仍保持在0.160%，明显大于0临界值，证明华北地区近年公共服务资源配置均衡情况虽有所改善，但区域之间和区域内部的配置效率相对较低，公共服务资源配置处于失衡状态。INDEXTHD指标均值在2005年前达到0.532%水平，明显大于0临界值，但2005年后均值水平迅速下降到-0.792%，降幅高达248.87%，总均值相应下降到-0.130%，显然小于0临界值，证明华东地区近年公共服务资源配置均衡情况得到较大程度改善，区域之间和区域内部总体配置效率较高，公共服务资源配置由不均衡状态逐渐改善到均衡状态。INDEXTHZ指标均值在2005年前为-0.113%，显然小于0临界值，但在2005年后迅速上升到0.445%，升幅高达493.1%，总均值相应上升到0.166%，明显大于0临界值，证明华中地区近年公共服务资源配置均衡情况逐渐恶化，区域之间和区域内部的配置效率整体相对较低，公共服务资源配置由均衡状态过渡到不均衡状态。INDEXTHN指标均值在2005年前为-0.396%，在2005年后逐步下降到-0.492%，总体均值保持在-0.444%，明显小于0临界值，证明华南地区近年公共服务资源配置均衡情况较为稳定，区域之间和区域内部的整体配置效率较高，公共服务资源配置总体上保持均衡状态。INDEXTXN指标均值在2005年前为-0.326%，但在2005年后迅速上升到0.832%，升幅高达355.22%，总体均值相应上升为0.253%，明显大于0临界值，证明西南地区近年公共服务资源配置均衡情况逐渐恶化，区域之间和区域内部的整体配置效率较低，公共服务资源配置由均衡状态过渡到不均衡状态。INDEXTXB指标在2005年前的均值为0.246%，在2005年后均值小幅上升为0.487%，总体均值保持在0.366%，明显大于0临界值，证明西北地区近年公共服务资源配置均衡情况不太理想，区域之间和区域内部整体配置效率较低，公共服务资源配置处于不均衡状态。INDEXTDB指标在2005年前均值为-3.730%，在2005年后均值也保持在-3.656%，总体均值维持在-3.691%，明显小于0临界值，证明东北地区近年公共服务资源配置均衡情况较为理想，区域之间和区域内部整体配置效率较高，公共服务资源配置总体上处于均衡状态。

表9公共服务资源均衡配置程度测算（1996～2013年）　　单位：%

接下来观察区域之间公共服务资源配置的均衡情况。INDEXTB指标在2005年前均值维持在0.029%，在2005年后均值也维持在0.006%，总体均值水平达到0.017%，明显大于0临界值，证明近年来中国区域之间公共服务资源配置总体上不太理想，区域间公共服务资源配置处于失衡状态。从区域维度的分解情况看，INDEXTHBB指标在2005年前均值达到0.095%，在2005年后均值下降到-0.026%，但由于降幅仅达到127.14%，总均值仍保持在0.035%，明显大于0的临界水平，证明华北地区区域之间近年公共服务资源配置均衡情况虽有所改善，但整体而言区域之间公共服务资源配置仍处于失衡状态。INDEXTHDB指标在2005年前均值达到0.111%，明显大于0的临界水平，但在2005年后均值迅速下降到-0.118%，降幅高达206.78%，总均值相应下降到-0.004%，小于0的临界水平，证明华东地区区域之间近年公共服务资源配置均衡情况得到较大程度改善，区域之间公共服务资源配置总体上由不均衡状态逐渐改善到均衡状态。INDEXTHZB指标在2005年前均值为-0.013%，小于0临界值，但在2005年后均值迅速上升到0.055%，升幅高达533.33%，总均值相应上升到0.021%，大于0临界值，证明华中地区区域之间近年公共服务资源配置均衡情况逐渐恶化，区域之间公共服务资源配置总体上由均衡状态过渡到不均衡状态。INDEXTHNB指标在2005年前均值为-0.112%，在2005年后均值也维持在-0.106%，总体均值保持在-0.109%，明显小于0临界值，证明华南地区区域之间近年公共服务资源配置均衡情况较为稳定，区域之间公共服务资源配置总体上保持在均衡状态。INDEXTXNB指标在2005年前均值为-0.058%，但在2005年后均值迅速上升到0.131%，升幅高达326.38%，总体均值相应上升为0.037%，明显大于0临界值，证明西南地区区域之间近年公共服务资源配置均衡情况逐渐恶化，区域之间公共服务资源配置总体上由均衡状态过渡到不均衡状态。INDEXTXBB指标在2005年前均值为0.042%，在2005年后均值小幅上升为0.095%，总体均值保持在0.069%，明显大于0临界值，证明西北地区区域之间近年公共服务资源配置均衡情况不太理想，区域之间公共服务资源配置总体上处于不均衡状态。INDEXTDBB指标在2005年前均值为-0.031%，在2005年后均值也保持在-0.025%，总体均值维持在-0.031%，明显小于0临界值，证明东北地区区域之间近年公共服务资源配置均衡情况较为理想，区域之间公共服务资源配置总体上保持在均衡状态。

最后观察区域内部公共服务资源配置的均衡情况。INDEXTMAX指标在2005年前均值维持在-3.387%，在2005年后均值也维持在-3.289%，总体均值水平达到-3.338%，明显小于0临界值，证明近年来中国区域内部公共服务资源配置总体上较为理想，区域内部公共服务资源配置处于均衡状态。从区域维度的分解情况看，INDEXTHBMAX指标在2005年前均值达到0.336%，在2005年后均值下降到-0.084%，但由于降幅仅为125.1%，总均值仍保持在0.126%，明显大于0临界值，证明华北地区区域内部近年公共服务资源配置均衡情况虽有所改善，但整体上区域内部公共服务资源配置仍处于失衡状态。INDEXTHDMAX指标在2005年前均值达到0.421%，大于0临界值，但在2005年后均值迅速下降到-0.674%，降幅高达260%，总均值相应下降到-0.126%，小于0临界值，证明华东地区区域内部近年公共服务资源配置均衡情况得到较大程度改善，区域内部公共服务资源配置总体上由不均衡状态逐渐改善到均衡状态。INDEXTHZMAX指标在2005年前均值为-0.101%，小于0临界值，但在2005年后均值迅速上升到0.390%，升幅高达488.06%，总均值相应上升到0.145%，大于0临界值，证明华中地区区域内部近年公共服务资源配置均衡情况逐渐恶化，区域内部公共服务资源配置总体上由均衡状态过渡到不均衡状态。INDEXTHNMAX指标在2005年前均值为-0.285%，在2005年后均值也维持在-0.386%，总体均值保持在-0.335 %，明显小于0临界值，证明华南地区区域内部近年公共服务资源配置均衡情况较为稳定，整体而言区域内部公共服务资源配置保持在均衡状态。INDEXTXNMAX指标在2005年前均值为-0.268%，但在2005年后均值迅速上升到0.700%，升幅高达361.37%，总体均值相应上升为0.216%，明显大于0临界值，证明西南地区区域内部近年公共服务资源配置均衡情况逐渐恶化，区域内部公共服务资源配置总体上由均衡状态过渡到不均衡状态。INDEXTXBMAX指标在2005年前均值为0.203%，在2005年后均值小幅上升为0.392%，总体均值保持在0.298%，大于0临界值，证明西北地区区域内部近年公共服务资源配置均衡情况不太理想，区域内部公共服务资源配置总体上处于不均衡状态。INDEXTDBMAX指标在2005年前均值为-3.694%，在2005年后均值也保持在-3.628 %，总体均值维持在-3.661%，明显小于0临界值，证明东北地区区域内部近年公共服务资源配置均衡情况较为理想，区域内部公共服务资源配置总体保持在均衡状态。

五、结论及政策建议

通过以上研究得出结论如下：

第一，近些年来，中国公共服务资源配置的均衡状态较为理想，公共服务资源配置在区域之间和区域内部总体而言处于均衡状态，主要原因在于：近年来政府财政支出不断倾向于公共服务领域，而这种政策支持在一定程度上缓解了各级政府在公共服务供给的资金压力，在当前公共服务主要依靠本级政府实现自我供给的财政体制下，有利于增强各级政府公共服务的供给能力，促进公共服务资源在区域之间和区域内部的均衡配置。

第二，从区域维度看，华东、华南和东北地区公共服务资源配置较为均衡，但华北、华中、西南和西北地区却处在失衡状态。应该指出的是，不同区域公共服务投入要素成本对公共服务资源配置会产生重要的约束，诸如边远贫困地区公共服务的供给成本一般而言会大于经济发达地区，这应作为下一阶段公共政策选择所要关注的重点。

第三，从均衡构成来说，公共服务资源配置在区域内部相对均衡，但在区域之间却处于失衡状态，主要原因在于政府偏好的不同所致：政府偏好作为影响公共服务资源配置的主观因素之一，不仅影响到政府愿意将财政收入的多大比例投入到公共服务领域，更会影响投入到公共服务领域的财政资金在区域之间应如何分配。需要强调的是，当前各级政府偏好要实现从单纯的追求经济增长向经济社会可持续发展转变。

第四，从区域发展历程看，由于各地区资源禀赋和社会经济发展条件的不同，更由于中央政府对不同地区政策倾斜力度的不同，客观造成不同类型的地区经济发展差距越来越大，导致区域间公共服务资源配置的失衡。可以说，通过优化经济发展空间格局，促进区域间的协调发展和协同发展，是实现区域间公共服务资源均衡配置的根源所在。

根据上述结论，促进公共服务资源均衡配置的政策建议，应注意如下方面：

第一，在测算不同地区政府潜在财政能力的基础上，按照不同地区居民对公共服务实际需求，将不同区域地方政府财政努力程度作为转移支付资金配置的主要依据，继续推进以均衡地方政府财政能力为目标的一般转移支付，增加对经济落后地区尤其是中西部地区的财政投入力度，增强边远地区基层政府的公共服务供给能力。

第二，各地方政府应关注公共服务资源在本区域内部的配置情况，首先在本区域范围内实现公共服务资源的优化配置，建议在区域内部不同地方政府之间建立横向的财力补偿机制，解决跨地区政府的公共服务供给问题，推动公共服务资源在本区域内部的均衡配置。

第三，中央政府对地方政府官员的政绩考核标准要相应改变，不再单纯地强调GDP的增长，要将公共服务资源的配置情况纳入政绩考核体系，确保中央政府的决策能够得到贯彻实施，实现整个国家区域间公共服务资源的均衡配置。

第四，理顺各级政府间的权责范围，合理划分并调整政府事权和支出责任，清晰明确政府职权清理范围，推动权责清单编制工作，通过建立事权与支出责任相适应的财政体制，促进公共服务资源在各级政府间实现均衡配置。

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（责任编辑：李萌）

A Study on the Equilibrium Configuration of the Public Service Resources among the Different Regions of China——From the Equalization Visual Threshold Perspective

Chen Xujia
（Institute of Economy Studies，Guangzhou Academy of Social Sciences，Guangzhou 510410，China）

Abstract:This paper analyzed the equilibrium configuration of the public service resources among different regions of china，using the space decomposition of time series Theil index. The conclusion is: the public service resources configuration in the east，the south and the northeast of China are more balanced than that in the north，the middle the southwest and the northwest of China. The reason is that differentiated resource endowment and social and economic development in different areas of China objectively result in the huge gaps among the economics development of various regions and directly lead to the imbalanced configuration of public service resources among these regions. It should be pointed out that China central government should continue promoting the general transfer payment and increase the financial investment in economic backward areas，thus to achieve balanced configuration of public service resources among different regions in China.

Key words:public service resources；equilibrium configuration；equalization；Theil index

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.03.007

［中图分类号］F812.2；C916.2

［文献标识码］A

［文章编号］1673-0461（2016）03-0034-07

作者简介：陈旭佳（1983-），男，广东揭阳人，广州市社会科学院经济研究所副研究员，博士，研究方向：公共服务领域。

基金项目：国家社会科学基金青年项目《效果均等标准下基本公共文化服务均等化制度设计研究》（14CJY061）。

收稿日期：2015-06-12
网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.f.20160202.2125.012.html网络出版时间：2016-2-2 21:25:25