法治视域中党的执政能力提升之思考

赵伟强　卢永凤

（1.山东广播电视大学　山东　济南　250014；2.山东女子学院　山东　济南　250002）

法治视域中党的执政能力提升之思考

赵伟强1卢永凤2

（1.山东广播电视大学山东济南250014；2.山东女子学院山东济南250002）

坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。当前，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，必须把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，更好地发挥法治的引领和规范作用，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，保障立法机关、行政机关、司法机关依法履行职能。在坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的进程中不断提升党的执政能力。

法治党的执政能力提升

党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。加强党的执政能力建设，是时代的要求、人民的要求，是关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略课题。我们党通过深刻总结我国社会主义现代化建设的经验和教训。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”由上可见，在依法治国的基本方略下，必须运用法治思维和法治方式，不断提升党的执政能力，保证中国共产党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，积极应对国内外各种风险和考验，在建设中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。

当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，党的依法执政能力不断增强，依法行政水平不断提高，法治国家、法治政府、法治社会一体建设正在稳步推进。同时，必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：立法的针对性、可操作性不强，科学性、民主性、统一性有待提高；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，不仅违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，而且妨碍党和国家事业发展，严重影响党的执政能力的提升。要解决这些问题，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。

一、完善以宪法为核心的，统一的、完备的社会主义法律规范体系

法律是治国之重器，良法是善治之前提。伴随社会主义建设事业的推进，新情况、新问题会不断涌现，需要紧跟实践的脚步，不断丰富和完善社会主义法律规范体系。在我国，国家的一切权力属于人民。在党领导人民制定宪法法律过程中，不仅要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，而且要恪守以民为本、立法为民理念，推进科学立法、民主立法，使法律法规有针对性，增强可操作性，真正反映人民意志、得到人民拥护和支持。

坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。在我国，宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。我国现行立法体制中，既有权力机关立法，也有行政机关立法；既有全国人大及常委会立法，也有地方人大及常委会的立法；既有中央政府立法，也有地方政府立法。从法律规范的存在形式来看，除宪法、法律外，还有行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件。在此种体制下，容易出现内容与宪法相抵触的法律文件。这不仅需要在立法过程中要认真审议，而且还需要健全和完善宪法监督制度，实施违宪审查，对违宪的法律文件进行改变或撤销，确保以宪法为核心的、统一的法律体系的发展和完善。十八届三中全会废除了实行五十余年，多年来颇受争议的劳动教养制度，体现了我们新一代党和国家领导人完善以宪法为核心的、完备的社会主义法律体系的决心。

二、规范行政执法，提高政府公信力，加快法治政府建设进程

“法贵在行”，实施法律是所有国家机关的任务，但最重要、最关键的还是国家行政机关。据统计，我国80%的法律、90%的地方性法规和所有的行政法规、规章都是由行政机关来执行的。行政执法涉及社会、经济、文化、生活等各个领域，与人民群众的生活休戚相关，在我国整个执法体系中居于重要地位。政府公信力体现的是政府的信用能力，反映了公民在何种程度上对政府行为持信任态度，也是党的执政能力的重要体现。因此，作为政府活动的重要内容——行政执法与政府公信力、党的执政能力有着密切关系。然而，综观我国现阶段行政执法状况，依然存在许多问题，例如腐败案件频发，人民群众反应比较强烈；执法机关职责不清、配合不力，执法权限冲突影响执法效果；粗暴执法，漠视人权；执法信息不透明，忽视公众权利；对行政执法行为的监督制约机制不够健全；一些行政执法工作人员依法行政的观念还比较淡薄，执法能力和水平有待进一步提高；执法热点事件和群体性事件时有发生等等。这些现象不仅损害人民群众的利益，也严重损害了党和政府的形象，影响了政府公信力的提高和党的执政效果。所以，各级党委和政府必须采取相应措施从各个方面规范行政执法行为，创建职能设置合理、执法严明、公开公正、权责统一、权威高效的行政执法体制，提高政府公信力，加强党的执政能力。

（一）转变执法理念，建设高素质的行政执法队伍

党的执政能力、政府公信力通过公务人员的具体行为来体现，所以，提高党的执政能力、政府公信力，要有一支高素质的执法队伍。首先，行政执法人员要抛弃“官本位”思想，树立“以人为本、执法为民”理念。明确自己的言行直接关系到政府公信力，体现党的执政能力。心怀全局，时刻按照相关法律规范和道德规范严格要求自己，在执法过程中自觉严格执法、公正执法、文明执法、热情执法。其次，要健全行政执法人员持证上岗制度，对拟上岗执法人员要进行相关法律知识和业务培训，并经考核合格，取得行政执法资格才能上岗执法。严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。最后，要健全纪律约束机制，加强廉洁执法教育。行政执法人员要认识到腐败对政府形象的强烈冲击，自觉抵制腐败，并积极同腐败行为作斗争。

（二）合理配置执法权，创新执法体制，明确执法责任

针对行政执法中存在的多层执法、多头执法、交叉执法、执法缺位等问题，必须明确行政执法主体，合理配置执法权，使各执法主体权责明确。从纵向上要改变不同层级部门之间的“职责同构”现象。根据属地和效率的原则，科学划分不同层级部门之间的执法权限，减少行政执法层次。在横向上，执法机关要权责明确，关系顺畅。根据法律、法规的规定，梳理执法依据，明确职权、职责。在执法权存在交叉的情况下，要注意衔接、配合。既要避免重复执法加重行政相对人的负担，也要避免出现执法缺位，放纵违法行为。在合理分配执法职权的基础上，确定不同执法部门及机构、执法人员的具体执法责任。根据行政执法部门和行政执法人员违反法定职责的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容。任何违反法定职责的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。

（三）规范执法行为，创新行政执法方式

行政执法机关要自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。平等对待行政相对人，同样情形同等处理。科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽量避免或者减少对当事人权益的损害。健全行政执法调查规则，规范取证活动。在实际行政执法活动中，要关爱弱势群体，充分了解实际情况，做到多沟通、多协调，坚持“刚柔并济、柔性优先、以柔克刚”的指导原则，在亲民行动中破解各种难题。注重执法艺术，坚持文明执法，严禁野蛮执法，粗暴执法。不断创新执法方式，丰富执法手段，坚持管理与服务并重、强制与合作结合，注重人权保障，增强现代服务意识，积极回应公众诉求。努力实现执法成本小、执法效果最大化、法律效果与社会效果的统一的行政执法目标。

（四）完善信息公开制度，严守执法程序，推行阳光执法

阳光是最好的防腐剂。坚持依法行使行政执法权力，应当积极推进行政执法权力运行程序化和公开透明，确保行政执法机关和执法人员严格依照法律规定的权限、程序履职尽责。行政执法机关要按照职权法定、程序合法的要求，根据法律、法规、规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员、责任、运行程序和监督措施等，并通过网站、公报或其他途径向社会公布。为使行政执法得到理解、配合，保证执法活动顺利进行，执法信息不仅要公开、透明，而且要全面、准确、及时、具体，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。对影响或可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假信息或者不完整信息，应当及时发布准确信息，以免不良信息混淆视听，危及社会稳定。严格规范行政执法自由裁量权的行使，细化、量化裁量基准，公开裁量范围、种类和幅度。积极探索执法投诉和执法结果公开制度。通过完善各种信息公开制度，使行政执法行为置于公众监督之下，不仅有利于提高行政执法质量，也有助于政府公信力的提高。

三、尊重司法规律，确保司法公正，提高司法公信力

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。尊重并运用司法规律，确保司法公正，维护司法权威是衡量执政党执政能力的最重要标志之一。1999年宪法修正案明确将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，这一治国方略作为执政党意志的体现，本应更能凝聚全党共识，坚定人民对法治发展的信心，但在其贯彻的过程中也出现了动摇和游移，甚至出现“人治回潮”的不正常现象。近些年来，“信访不信法”，“维稳”的成本巨大；党政领导干预司法；司法公信力水平不高等问题的出现，究其原因，还是政党与司法关系未能合理定位，司法公正、权威性受到质疑，导致司法功能未能充分发挥，司法没有成为维护社会公平正义的最后一道防线，影响了司法公信力，引发对党的执政能力的质疑。

（一）合理定位党与司法机关的关系，确保司法机关依法独立行使职权

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，司法机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但必须坚持党在政治上、思想上、组织上的领导，正确处理好党的领导与依法独立行使职权的关系，理顺司法机关与同级党委、人大、政府之间的关系，改变司法权弱化的状况。各级党政机关和领导干部要保障司法机关依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

（二）推进严格司法，保障司法公正，维护司法权威

明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。坚持以事实为根据、以法律为准绳，在准确客观地认定事实的基础上，不仅要达到裁判结果的实体公正，还要保证司法过程的程序公正。继续推进以审判为中心的诉讼制度改革，完善立案、侦查、起诉等阶段的制度规定，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，确保认定案件事实的证据要经得起法律和实践的检验，从各方面保证裁判的公正。反对某些人以所谓的“绝对服从党的领导”干涉司法机关独立办案，“以党代审”的做法容易导致办案不公，也使党在人民心目中的形象和威望大打折扣，严重损害党的执政能力。针对行政诉讼中出现的案件受理难、审理难、执行难等诸多问题，要扩大行政诉讼受理范围，支持法院依法受理行政案件、健全制度督促行政机关依法出庭应诉、尊重并执行法院生效裁判。完善对妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为进行惩戒的法律规定。

（三）推进司法体制改革，优化司法职权配置

司法体制改革是指国家司法机关和国家司法制度，在宪法规定的司法体制基本框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展，建设中国特色社会主义现代司法体系和司法制度。健全司法机关各司其职，相互配合、相互制约的体制机制。首先要改革司法机关相互关系以及其在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼中职权配置；其次要改革司法机关内部权力运行机制，继续优化内部工作机构设置和管理机构的分工，合理划分上下级审判、检察机关的工作职能，形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制；再次改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离，推动实行审判权和执行权的分离；最后要继续推进司法队伍建设，加快司法机关工作人员分类管理制度的改革，完善有利于各类工作人员各尽其能的管理体系。完善司法队伍管理和保障制度，不断提升司法人员独立行使职权抵御不当干预的能力。

（四）保障人民群众参与司法，加强人权司法保障

坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。在各种司法活动中保障人民群众参与，要构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，依法及时公开司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，消除暗箱操作，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。保障司法调解、司法听证、涉诉信访、诉讼过程中当事人和参与人的知情权、陈述权等各种权利的实现，落实相关法律制度，完善司法监督，及时纠正违法侵犯人权的行为，切实解决执行难，保障当事人合法权益的实现。通过人民群众参与司法，可以使其了解司法全过程，消除对司法过程和结果的种种猜忌和疑虑，而人权司法保障的加强，可以使其感受到司法的权威，从而提高司法公信力，使党的执政目标顺利实现。

四、完善法治监督，构建有力的法治保障体系

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。十八大以来的反腐成果表明，必须要把权力关在制度的笼子之内，强化权力运行制约和监督体系，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。在党的领导下，要确保各项国家权力正当行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。缺乏有效的监督制约，只会导致腐败行为的爆发，严重损害党和人民的利益。

（一）强化对行政权力的制约和监督

加强对政府内部权力的制约，是党对行政权力制约的重点。对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，防止权力滥用。完善政府内部上下级之间的层级监督，保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。完善纠错问责机制，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、罢免等制度。

（二）加强对司法活动的监督

人民检察院是我国的法律监督机关，要完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。要依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为，严禁私下接触、泄露案情、收受财物等违法违纪行为。坚决破除各种潜规则，坚持法律面前人人平等，绝不允许法外开恩，杜绝关系案、人情案、金钱案的发生。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决清除司法领域的害群之马。

（三）建立科学有效的权力制约监督机制

党的领导是我们各项事业成功的根本保证，要形成有效地法治监督体系，必须坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。我国的根本政治制度是中国共产党领导下的人民代表大会制度，人民代表大会和以其为基础而建立起来的国家机关共同构成我国国家机关体系。在各级人民代表大会代表人民掌握全权的前提下，按照法定分工、统一协调，共同实现国家权力。因此，在构建法治监督体系时，必须同时加强党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督等制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

（四）健全反腐倡廉法规制度，保持反腐工作常态化

腐败行为对党的执政能力造成严重冲击，加强党的执政能力建设，必须保持对腐败行为的高压态势和零容忍态度。但反对腐败行为必须有明确的法律依据，依据法定程序进行。因此，加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，需要强化反腐败体制机制创新和制度保障，健全反腐倡廉法规制度体系，不断完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，让反腐工作在良好的法治环境下保持常态化，使各级领导干部对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，自觉抵制形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。

五、健全、完善的党内法规体系，依法管党治党

依法治国、依法执政，既要求党要依据宪法法律治国理政，也要求党要依据党内法规管党治党。党内法规既是管党治党的重要依据，也是加强执政党建设，建设社会主义法治国家的有力保障。要建设好、管理好一个拥有八千多万党员的执政大党，必须完善党内法规体系。只有法规制度健全了，将党内法规体系纳入法治体系建设，依法治党，依法管党，才能深化和推动党的建设，才能使党领导的各项事业顺利推进，充分体现党的执政能力。

我们党执政60多年以来，制定了大量党内法规和规范性文件，为规范党组织工作和党员行为，增强党的创造力、凝聚力和战斗力提供了重要的制度保障。但是随着国际形势、国情、党情的深刻变化，对党内法规体系的完善提出了新的要求。一方面，旧的法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题日益突出，有损于党内法规制度的严肃性和权威性，直接影响到党内法规制度的贯彻执行。为此党中央于2012年6月部署了集中清理工作，2013年7月，中央发布了第一阶段清理决定，2014年11月，中央再次发布清理决定，标志中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成。另一方面，要根据新形势、新情况、新问题制定新的党内法规制度。为此要完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，从源头上消除党内法规的矛盾和冲突。通过这些工作的开展，使党内法规体系更加健全，形成以党章为核心的配套完备的党内法规制度体系，同时注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

在法治视域中提升党的执政能力，要坚持把立党为公、执政为民具体深入地落实到各项工作中去，实现科学立法、严格执法、公正司法，模范守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化。在坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的进程中不断加强党的执政能力，推动中国特色社会主义建设事业的蓬勃发展。

［1］国务院全面推进依法行政实施纲，2004年3月.

［2］中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议中共中央关于加强党的执政能力建设的决定.

［3］中国共产党第十八次全国代表大会报告.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗.

［4］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.

［5］中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.

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1007-9106（2016）10-0010-05

赵伟强（1973—），男，山东广播电视大学文法学院副教授；卢永凤（1974—），女，山东女子学院基础部副教授，博士。