试析我国慈善机构公信力的缺失

郭维江

[摘要]近年来，人们对“中国红十字会”“壹基金”“免费午餐”等慈善组织的关注度持续升温，公众对于慈善事业更加透明化、公开化的呼声也一浪高过一浪。伴随着我国经济的不断发展，社会文明不断进步，慈善组织也逐渐暴露出监管不到位、公信力下降等问题。这些问题的存在，严重阻碍了慈善事业的进一步发展。本文试从法律层面指出现行慈善组织在运营过程中所存在的立法缺陷、执行漏洞以及认识度不足等问题。

[关键词]慈善机构 透明性 政府

[中图分类号]D632.9 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）04-0044-02

2011年6月21日，“郭美美”事件浮出水面，该炫富女子与中国红十字会的特殊关系引来众多网友的非议。虽然当事人自己做了澄清，网络媒体也进行了曝光，公众对中国红十字会的质疑仍然未能平息。受这次事件的不良影响，社会各界的捐款捐物数额大幅下降。相关数据显示，全国7月份社会捐款数为5亿元，和6月相比降幅超过50%，慈善组织6月到8月接收的捐赠数额降幅更是达到86.6%，各级红十字会遭受到前所未有的信任危机。

无独有偶，2012年的新年刚过，曾被称为中国现代慈善立异模式之一的“免费午饭”项目遭受质疑。虽然随后就有“免费午餐”机构发起人称此事件纯属造谣，其代理律师胡益华亦表示，“免费午餐”将用法律手段追究这种不负责的行为，同时愿意接受公众监督。但一波未平一波又起的质疑之声仍旧将我国的慈善事业推向了风口浪尖的位置。自古以来，日行一善都被认为是神圣而美好的行为，然而现在，却在公众的道德谴责和法律的不断拷问下变得苍白无力，举步维艰。

一、慈善机构的相关概念

我国所称的慈善机构，一般是指具有独立民事行为能力，并且能够独立承担民事责任的一类法人组织。根据我国《民法通则》的有关规定，所谓法人，是具备相应的民事权利能力与民事行为能力，并能依法独立地享有民事权利，承担民事义务的组织。我国关于法人的分类有多种，若严格按照民法总则的定义，慈善机构属于财团法人。财团法人的实质是钱的集合，其具体形态表现为无成员，这一点是与公益法人相对立的。所以，财团法人的造就一定要通过捐赠才能实现，否则是不能成立的。然而，捐赠者又并非财团法人（即慈善机构）的法定成员。一经设立，财团法人与设立人便不再有任何法律上的关联，而是成为独立的民事主体。财团法人在法律上的性质属非营利，通常情况下仅为慈善目的而设，类似基金会、宗教教堂、寺庙，以及孤儿院、救济院等是为典型的财团法人，不以盈利为目的。由于财团法人是典型的钱的集合，不由成员构成，所以在变更或消灭时，一定需要有特定有权机关的命令方可实现，在由于设立目的已经实现、设立时所约定的期间届满以及在机构财产严重不足等情况出现时，特定有权机关可令其变更或消灭。

不同于世界其他各国，回顾我国慈善活动的相关历史，可以发现，其主要作用的有四类施善团体，按出现的不同历史时期划分，分别是家族集团、宗教组织、政府机构和现在最为常见的社会团体。虽然纵观历史，这四种慈善类型在出现时间及其历史地位上并非呈现出依次更替的单一形态，相反的，有时候更为常见的是在并存于同一时期，并且相互作用。但是通过深入的研究分析之后，还是可以发现，将其大致划分为宗族慈善、宗教慈善、国家慈善和社会慈善等四个阶段性的历史发展是不为过的。这种划分已经得到我国许多学者的认同，是比较公认的划分方式。据此，也可知道，我国现存的一些主要慈善机构都是以政府机构或民间团体的形式出现的。

二、近现代以来我国慈善组织所历经的改革道路

经过1978年十一届三中全会这一历史性转折，我国慈善事业也随着改革开放的不断深入有了质的飞跃。市场经济的自主性独立性与原有计划经济模式的冲突在改革冲突是无法避免而且呈现得较为明显的，为了顺应这种变化，民间组织开始扮演重要角色。他们为了促进政府与市场的沟通交流而从政府手中分流出一部分管理责任，一次化解两者之间直接交流所导致的硬伤。但需要注意的是，这种民间机构已经和中国历史上的社会公益有了质的不同。其一，这种慈善机构依靠社会大众对于底层穷苦大众的深切同情自愿捐助而获得善款，没有强制性和压迫性，公众并不会因为对慈善事业的缺位而承受法律制裁，也不会因为积极作为而获得额外的物质利益，因而更加突出了公益的性质，比起以往的慈善组织，我们能明确感受其较少的工具性。其二，正因为其自愿自发的特点，才会比以往任何时候都获得更加广泛的认可与支持，有良好的群众基础。1998年长江大水灾、2008年南方冰灾以及甘肃舟曲的泥石流等灾害得到国内许多慈善机构的援助，当然，更为重要的是，离不开党和政府的支持。早在十六届六中全会，我党就坚定了其立场，积极倡导慈善事业的发展壮大。其三，随着经济发展生产力提高，慈善团体的融资方式也更加多元化。各个参与者并非仅仅停留在捐款捐物的原始阶段，而是通过自己特有的社会地位来扩大慈善的影响力，鼓舞更多的人加入这一行列。通过企业、明星、社会高层等的共同协作，慈善事业的羽翼渐丰，形成了独具特色的非商业化产业模式。

三、从法律层面分析我国政府在慈善机构中的地位与作用

分析以上情况可以得知，现阶段我国政府在慈善组织中不仅仅充当着创办者的角色。

首先，不能否认的是，从总体上看，慈善机构与政府两者之间是密不可分、休戚相关的。大部分具有规模的慈善组织为了达到一定社会影响力，会选择聘请一些业已退休的政府公职人员作为其领导人，为了便于日常工作的开展，慈善组织的部分员工也通常来自于政府的相关部门。不仅如此，政府还通过相关法律政策的规定来充当慈善组织的监管者，直接影响慈善事业的发展。通过颁布各种规章条例，政府可以在登记阶段、运行阶段和事后监督来实现慈善组织的良性发展。

其次，更为重要的是，基于我国中国特色的社会主义制度，对于慈善机构的管理，一般情况下可由社团自有的管理机关和政府部门的业务主管共同负责，即所谓的双重分层管理体制。在这样一种模式下，只要慈善组织严格遵循条例的各项规定，那么它的方方面面都将被囊括在国家管理体制之内，受到全面均衡的保护。久而久之，不可避免地，慈善组织转化为从属者的地位，成为政府的管理对象。

再次，为了从根本上改善我国慈善事业的面貌，政府除了加大资金的投入力度之外，还采取了更加多元化的促进措施，为慈善组织的发展提供了更加广阔的前景。在各种措施办法中，最为首要的莫过于如何明确慈善组织的法律地位。为此，我国政府已经先后颁布并实施了《中华人民共和国公益事业捐赠法》《财政部、国家税务总局关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法》等相关法律法规，从不同角度不同社会阶层的利益出发，肯定了慈善事业的积极影响，起到了良好的社会效益。

随着行政权力不断渗透到社会生活的方方面面，慈善组织要想取得长足的繁荣定然离不开政府的扶持，因而在慈善事业遭受重创的今天，政府必须有所作为，本着服务社会的宗旨，针对慈善机构在运作过程中的不足和漏洞进行弥补，规范其行为，保障其长久稳定的发展。

四、现行法律制度下慈善组织设立运行中存在的缺陷

随着经济全球化的深入，个人越来越难以离开社会这个大的背景而独立存在。慈善作为经济高度发达的产物，也不再是偶然的个人行为，它的存在不仅仅需要更多人广泛参与进来，同时，也反过来影响到人们的日常生活。中国人长期以来的“中庸”意识使得大部分人认为做慈善是一种高调的炫富行为，因此许多人对捐助持保留态度。再加上我国慈善在近现代的发展过程中未能借鉴比较先进的管理手段，导致许多制度上的漏洞，严重挫伤了社会公众参与慈善的热情，未能体现出公众在慈善事业中所发挥的主体作用。这不仅仅导致了慈善组织的社会认可度大打折扣，同时，也从根本上遏制了慈善事业的繁荣发展。具体分析起来，导致慈善组织陷入信任危机的罪魁祸首，主要有以下几点：

（一）中国现行法律制度对慈善事业的阻碍

在西方国家，各种慈善组织慈善基金都在明确统一的法律体制下运行，这点，刚好是我国所欠缺的。由于没有具体的法律法规可以遵循，因而更容易导致权力的滥用，各种资金流失和贪污现象日益严重，使得慈善事业蒙受不白之冤。根据《中华人民共和国企业所得税法》之规定“企业所得税的纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度纳税所得3%以内的部分，准予免除；个人向慈善公益组织的捐赠，没有超过应纳税额的30%的部分，可以免除”，这项规定对捐赠者来说是非常不利的，从根本上挫伤了人们为捐赠行为的热情，不利于慈善事业进一步壮大。即便安排有退税程序可缓解这一条款带来的问题，但其程序过于繁琐复杂，不能从根本上清除其不利影响，更有甚者，一些企业个人利用捐款退税之名偷税漏税，以慈善掩人耳目，将非法所得漂白，违背了慈善事业“扶贫济困”的宗旨，让人难以再对他产生信任。为此，政府需要加强立法，弥补各种制度缺陷，具体规定慈善行为中当事人能够为何种行为，不能为何种行为，同时强化对慈善机构本身的监管力度，促使慈善组织内部信息最大限度地透明化，实现慈善事业的全民监督，全民参与。

（二）慈善机构在运作过程中缺乏透明度

这是导致慈善组织公信力下降的又一障碍。由于慈善机构未能积极主动地做到信息的公开，捐赠者无法通过具体渠道得知慈善组织对善款的使用情况，在没有公众监管的情况下，任何违反纪律的事情都有可能发生，不由得让人对慈善机构的运作产生各种质疑。在资金使用方面，慈善组织是为别人花别人的钱，这容易产生监管不力的情况。慈善机构也没有相应的年度账目和财务报告公布于众，甚至于在慈善捐赠对象选择上也存在问题。2007年下半年，中国红十字基金会资助了50名困难白血病孩子，每名孩子的资助额度为2—3万元不等，共计130万元。一直到2009年中国红十字基金会的小天使基金被截留事件的曝光，才知道这部分救命钱并没有全部落实到这些孩子身上。这种道德上法律上都应该受到处罚的行为，给慈善组织蒙上严重的阴影。

（三）公众对慈善组织在法律上所处地位认识有待进一步明确

毕竟慈善作为一项社会性的事业，更多的还是需要人们积极参与进来。然而，虽然现行法律有所规定，却仍然未能充分解释清楚慈善机构与相关法律概念之间的区分，使其处于相当尴尬的地位。在某些城市和地区，通过采取税收和具体行政措施来促进慈善组织在当地的发展，提升其影响力。通常较为常见的是制定所得税优惠政策和积极倡导私人的慈善捐助行为等。然而，从宏观的角度分析，现阶段依然没有一步系统而完善的法律来规制慈善组织的运行。同时，缺乏专门的公益组织监督部门，现存的一些法律法规仅仅是从程序上规定基本的机构运行问题，但却并没有起到真正的监督评价作用，难以形成系统而有效的监管模式。

【参考文献】

[1]栾群.私法中社团法人和财团法人的分类及社团管理[J].社团管理研究，2009（05）.

[2]吕旭峰.我国教育捐赠问题研究[D].河南大学，2011.

责任编辑：张丽