以“供给侧”为重点推进粮食“两侧”结构改革的思考

摘要：推进“供给侧”结构性改革是一个重大的经济学理论和实践问题。在我国粮食领域存在着粮食品种产销结构、供需结构失衡问题。粮食“供给侧”是基础，“需求侧”是目标，二者存在相互依存、相互制约、相互促进的关系。根据对我国粮食宏观形势作出的客观评估，应以“五大发展新理念”为引领，坚守粮食总量安全、质量安全、农民增收、市场稳定“四条底线”，以粮食“供给侧”结构改革为主线，推动粮食“供给侧”与“需求侧”结构改革同步发力，促进粮食“两侧”结构相互协调与适应。

关键词：供给侧；需求侧；结构改革；协调适应

中图分类号：F325.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）03-0042-07

我国粮食生产“十二连增”，2015年总产量达到62143.5万吨，比上年增长2.4%；①粮食收购量“连年提升”，2015年各类粮食企业的收购总量超过42420万吨，比上年增长2.7%。②然而，粮食“总产量高、收购量高、进口量高”等“三高叠加”的怪象也随之而来。与此相关，我国粮食陷入了价格“天花板”、成本“地板”的“夹板”压力的困境。“怪象”和“困境”导致粮食市场价格扭曲、“粮食市场失灵”，并产生了诸多负面问题：宏观调控措施的作用越来越失去效力，单纯依靠敞开收购、提高托市收购价格来保护农民种粮积极性的空间越来越小；粮食生产和库存分布日益向核心产区集中，粮食主产区收储压力加剧；全国政策性粮食库存连年增加，财政负担加重。如何应对新挑战、克服新问题，成为绕不过去的“坎”。在此背景下，对粮食“供给侧”和“需求侧”（以下简称“两侧”）结构的内涵与辩证关系，以及以“供给侧”结构改革为主线，推动“两侧”结构改革同步发力问题进行探讨尤为重要和必要。

一、粮食“两侧”结构的内涵及辩证关系

“供给侧”结构和“需求侧”结构包含丰富的底蕴，具有深刻的内涵。它们都是社会再生产的有机组成部分，相互依存、相互制约、相互促进。其中，粮食“供给侧”是基础，“需求侧”是目标。实施粮食结构性改革，必须以粮食“供给侧”结构改革为重点，同时从“两侧”结构改革同步发力，最终实现二者相互适应和协调。通过实施这项重要改革，推动粮食更有质量、更有效益、更可持续发展。

1.粮食“供给侧”结构的内涵

经济学意义上的“供给侧”结构一般包括劳动力、土地与自然资源、资本、科技创新和管理制度五大要素，其中管理制度创新尤其关键。如果对粮食构成体系或构成结构进行具体分析，那么，粮食“供给侧”结构包含三个层面的内容：一是产业层面的供给。即向社会和市场供应门类多样、品种多彩、品质优良的原粮或成品粮，像大米、小麦、玉米、大豆、薯类，以及加工品面粉、米粉、油脂、各种方便食品及其服务等。这种供给直接与终端消费相连接，是广大居民最直接感受到的供给。二是要素层面的供给。指加强基础设施建设所必需的土地、劳动力、资本、技术，以及生态环境等。前4种是众所公认、没有异议的要素。这里特别强调，良好的生态环境也

收稿日期：2016-02-16

作者简介：丁声俊，男，中国粮食经济学会常务理事，研究员（北京100037）。

是极重要的要素，尤其对于提升粮食及大宗农产品的“健康产能”更是不可或缺。三是制度层面的供给。为实现粮食管理高效化、标准化和规范化，必须在粮食“供给侧”根据实际需要形成必要的制度体系，乃至实现全面的制度化，具体包括粮食流通管理条例、粮食仓储管理制度、粮食质量管理制度、粮食加工企业管理制度、粮食企业财务管理制度、粮食安全生产管理制度、粮情定期检测制度等。以上三个层面的供给都不可或缺、不可替代。其中，“供给侧”制度供给非但不可忽视，反而需要加强和完善。

2.粮食“需求侧”结构的内涵

与粮食“供给侧”结构相对应，粮食“需求侧”结构一般包括投资、消费和出口三方面内容，通常称作“三驾马车”。一是关于投资。农业粮食产业向来患“资金饥渴症”，投入必要的公共财政资金是“及时雨”，包括高标准基本粮田建设、水利灌溉设施建设、现代粮仓建设、粮食主产区的转移支付、粮食大县（市）的奖励等在内的资金投入，以及小额信贷优惠等，一般来说都是必要的有效投资。二是关于消费。粮食消费分为生活性消费与生产性消费：前者作为生活资料供应给各类消费群体；后者作为生产资料（即原料）供应给食品、饲料、医药、酿造等工业部门。粮食消费结构包括口粮、饲料用粮、工业用粮、种子用粮，以及自然消耗。随着民众食物结构和工业结构的转变，粮食消费结构和消费数量也不断相应改变，其中饲料粮消费的比重更快增长，我国目前就处于这个消费阶段。三是关于出口。我国粮食出口量向来有限，而且过去长期内粮食进出口只是为了品种调节。例如，在过去出口1吨大米，换回2吨小麦。但是，改革开放以来，我国实行“两个市场、两种资源”，是完全必要和正确的。近年来，我国粮食开放程度更大，粮食日益趋向国际化，进口量远大于出口量。不过，我国的多种杂粮在国际市场上独占鳌头，拥有广阔市场。

3.粮食“两侧”结构的辩证关系

从粮食再生产的过程看，生产位于前端，消费位于终端。显然，粮食“供给侧”是“源”，粮食“需求侧”是“流”。时下，媒体舆论多聚焦于“供给侧”结构这个“热词”，而相比较少关注“需求侧”结构。这对于强调粮食供求矛盾的主要方面，即以粮食“供给侧”结构改革为主线是必要的。然而必须客观认识到，“供给侧”和“需求侧”结构存在于千变万化的经济活动的统一体中，粮食“供给侧”是基础，“需求侧”是目标。它们都是社会再生产的有机组成部分，存在相互依存、相互制约、相互促进的辩证关系。实施粮食“两侧”结构改革，必须首先从源头着手和着力、同时从“源与流”的“两端”同步发力。《2016年政府工作报告》进一步强调，“加强供给侧结构性改革，增强创新发展动力”与“深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间”。两个重要观点相辅相成、相得益彰，充分体现了“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”的辩证关系。如是，既强调供求又不忽视需求，如两条腿走路，是经济宏观管理必须把握的平衡关系。endprint

与此同时，粮食“供给侧”结构改革应是主着力点，这既符合客观经济规律，又切合粮食供求关系的实际。在当前宏观经济“三期叠加”及新常态的大背景下，我国粮食呈现“三个三”的问题：一是粮食生产量高、库存量高、进口量高等“三高”的怪象；二是优良品种和低端品种矛盾、主产地和主销地矛盾、国内市场和国外市场深层次矛盾加剧的“三加剧”现象；三是加工粗放、物流粗放、仓储粗放等“三粗放”方式。造成以上问题的主要根源在于，粮食“供给侧”结构与粮食“需求侧”结构之间存在偏差和不相适应。从历史的原因分析，在粮食短缺时代，粮食“供给侧”和“需求侧”追求的政策目标都是粮食“有没有”“够不够”，千方百计让百姓“吃饱”。而如今我国已告别了粮食短缺时代，在民众温饱问题已得到解决的条件下，粮食“需求侧”结构已变为以“优不优”“好不好”为追求目标，即追求粮食等食物“优质、多样、营养、保健、安全、方便”的趋势日益加强。然而，粮食“供给侧”结构仍然以“有没有”“够不够”为政策追求目标，结果导致粮食生产与消费脱节，造成了低端品种相对过剩与优质品种短缺并存的现象，也造成了粮食“两侧”结构之间的偏差和不相适应。这种差异性最终导致了“两侧”结构负面的相互制约作用和上述“三个三”的症结。如果不紧紧抓住粮食“供给侧”结构改革的重点，则不仅无法解决现有的结构失衡问题，而且还有可能产生新的粮食产销、供求结构失衡。

二、我国粮食宏观形势判断

目前我国粮食面临的问题和挑战，引起广泛的思量和思谋，产生不同的策划和策略，其主要原因在于对粮食宏观形势的不同判断。有研究者认为，国内粮食已经“供过于求”，出现严重过剩，甚至冒出一种论调，国外进口粮食比国内生产粮食便宜得多，“种粮不如买粮”，利用国际粮食市场更合算，应“放弃国内粮食生产”，让耕地“休养生息”。这种貌似合算的判断，其实是一种片面的误判。从这种误判出发，有可能把粮食“两侧”结构改革引入歧途。当前我国粮食发展进入新的关键阶段，正确判断全国粮食宏观形势是促进供给和需求“两条腿”走路的出发点。

1.国产粮食供给总量仍有缺口

依据国家统计局公布的数据计算，在我国粮食生产量“连增”和收购量“连升”的喜人成就背后，却隐藏着令人“担忧”的困扰，国产粮食供给总量与需求相比仍存在缺口。也就是说，目前我国国内粮食供求基本面没有发生重大变化，国产粮食并不存在“严重过剩”。2012—2014年我国粮食产需缺口每年在1000亿斤左右。据有关测算，2014/2015年度我国粮食消费总量约在12500亿斤左右，而当年的粮食产量为12428亿斤，从粮食总量上看产需基本平衡，从品种结构上看，除玉米产大于需1000多亿斤外，稻谷、小麦产需亦基本平衡。③由这些数据计算可知，我国粮食产销相抵不是“盈余”，而是“产不足需”，存在572亿斤的缺口。既然粮食总量有缺口，为何会出现上述种种问题和挑战？这在很大程度上是由于粮食“过度进口”产生的“外部负面效应”所致。2015年我国各大宗农产品进口量及与2014年相比的增幅如下：玉米为473万吨，增长82%；小麦为297万吨，增长0.05%；大米为335万吨，增长31%；大豆为8169万吨，增长14.42%；大麦为创纪录的1070万吨，增长98%；高粱也创纪录达到1069万吨，增长85%。此外，2015年还进口DDGS饲料682万吨，较上年增长6%；进口木薯937万吨，同比增长8.4%。④如此过量的、超越国内市场需求的粮食“外部供给”，产生了“负外部效应”，造成国内粮食“供给侧”结构与“需求侧”结构脱节，形成了大量的无效供给，加大了粮食“供给侧”结构与“需求侧”结构的偏差和不平衡性。

2.个别粮食品种相对阶段性“过剩”

在看到我国国产粮食总量并不存在“严重过剩”的同时，必须清醒正视个别粮食品种的产能和库存量确实存在阶段性相对过剩。最突出的是玉米的产能和库存量过大，导致供求失衡。在前些年，玉米曾经供不应求需要大量进口，然而仅仅数年就形势大变，玉米储存过量、销售困难问题日益凸显。究其原因，在粮食短缺时代，粮食政策目标偏重于增加粮食产量，甚至不惜成本、不顾危害生态环境。近年来，在包括农业“奖补”政策和比较效益高等多种原因下，我国玉米种植面积不断扩大，而大豆等杂粮作物则连续趋减。2005—2014年，全国玉米种植面积累计扩大45%，小麦扩大12%，水稻扩大7%；同期豆类、小品种谷物等杂粮作物缩减25%。与此相应，全国玉米产量年均增长5.2%，同期累计增长65%。到2012年，我国玉米产量首次超过稻谷总产量，跃居全国第一大粮食作物的地位。目前，我国玉米正常年总产量达到2.15亿吨以上，而玉米年消费量在1.7亿吨—2.0亿吨之间。⑤与此同时，作为玉米替代品的高粱、大麦、木薯干，以及其他精饲料的进口量猛增。2014/2015年度，我国以上三种产品的进口量达到3758万吨，较上年度增加2117万吨以上，估算这些替代品减少国产玉米消费量1000多万吨。⑥与产量猛增相应，同期的“临储玉米”收购量也显著增加：销售不出去的玉米，都由国家兜底收购存进仓库里。截至2016年1月31日，我国临储玉米累计收购量已达到8155万吨，到2015/2016粮食年度结束时，玉米“临储”收购量有望突破9000万吨。⑦国储玉米库存量达到创纪录的1.5亿吨以上，库存量占总产量之比达60%—70%。国家为“临储玉米”的财政支出增至1800亿元，加重了公共财政负担。这表明，造成我国玉米产能和库存相对过剩，除了国内政策和生产结构的原因，玉米和替代玉米的各种小品种粮食及精饲料的“过度进口”，也是重要因素。我国玉米确实需要合理“去产能”和“去库存”。

综上所述，我国粮食形势有喜有忧，总体上“喜大于忧”；有盈有缺，个别品种“盈大于缺”，主要是玉米等品种存在阶段性、结构性过剩，供给结构与需求结构之间存在偏差。对粮食宏观形势的客观判断，为以粮食“供给侧”结构为重点、“两侧”结构改革同步发力的结构改革提供了基本依据。endprint

三、粮食“两侧”结构的“短板”

推进以粮食“供给侧”为主着力点、从“两侧”结构同步发力的重大改革，必须首先认清粮食“供给侧”和“需求侧”结构的“短板”，以精准发力，有效加强“两侧”结构的适应性。

1.粮食“供给侧”结构的短板

从粮食再生产的“前端”，即“供给侧”结构考察，目前存在“五短”，或者叫“五低”。

第一，“两个积极性”低。即粮食主产区和广大农民的生产积极性低。多年来，粮食生产成本快速上涨，进入高成本时代，致使种粮比较收益降低。20世纪90年代中期以来，我国农业投入产出环境发生了转折性变化，最突出的就是各类农产品投入量的增长普遍高于产出的增长，农业收益率出现了趋势性下降。种子、化肥、农药、农膜、机械作业、排灌、土地租金、劳动成本等直接生产成本是推动农业生产总成本上升的主要因素，已占总成本的80%以上，还呈上升势头。⑧此外，机会成本增加也是一个不可忽视的重要原因。农业粮食生产成本快速上扬的直接影响就是挤压农民种粮的收益日趋低微，农民靠种粮增收愈加困难。与此相关，农村青壮年劳动力“种粮意愿”明显减弱甚至“厌农”“弃粮”，土地撂荒、“空心村”现象在多处可见，造成农业粮食缺乏现代职业队伍。如何保护粮食主产区和农民种粮的“两个积极性”，是越来越值得重视的基本问题。

第二，要素资源人均数量和禀赋低。我国人均要素资源的一个显著特点是，人均数量少，特别是耕地和淡水资源稀缺，人均耕地不及世界平均水平的1/4。同时，由于化肥施用量过多及施用结构不合理，造成土壤板结和有机质降低，加之面源污染严重，致使耕地禀赋降低。据统计，目前我国有8类土地污染问题最为突出，分别是重污染企业用地及周边土壤、工业废弃地、工业园区、固废集中处理处置场地、采油区、采矿区、污水灌溉区、干线公路两侧等局部地区，其中重金属已成为最主要的污染物。目前，有5000多万亩耕地重金属污染严重，已不适于耕作。⑨另外，作为农业粮食生产命脉的水源短缺，地下水超采，在华北地区形成许多“地下漏斗”。耕地和水源短缺及其后备资源不足，导致资源约束压力愈益加重。

第三，生产布局与资源配置对称性低。随着经济结构的调整，我国粮食生产格局发生根本转变，重心北移，粮食生产日益向北方主产区集中，突出标志就是由“南粮北调”转变为“北粮南运”，这种转变导致生产布局与资源配置明显不对称。例如，需要日照充足、水源丰富、土壤肥沃的稻谷生产，由条件优越的南方尤其是长江流域，转移到气温低、日照短、水源缺等条件都比较差的北方特别是东北地区。一些适宜于种植杂粮作物的干旱、半干旱地区，却大面积种植玉米，致使玉米产能大幅度提高，而杂粮作物生产萎缩。这种“供给”明显违背经济发展规律，更与合理利用和保护农业生态环境格格不入。

第四，农民组织化程度低。随着农村改革的深化和农业结构的变化，一家一户的“小农生产方式”越来越不适应农业现代化、市场化、国际化的需要。一是生产规模小，难以使用现代农业技术装备，难以采用现代技术方法；二是组织化程度低，市场地位低下，在国内外市场上的竞争力弱小；三是农户身单力薄，面对自然灾害无能为力，损失严重。虽然近年来我国农民专业合作社组织取得长足发展，但数量依然较少。截至2015年10月底，全国农民专业合作社数量达到147.9万个，比2014年年底增长15.5%；入社农户9997万户，覆盖全国41.7%的农户。在合作社总数中，各级示范社约有13.5万多个。⑩农民组织化水平低，难以运用现代技术、现代装备、现代方法，难以与国内外大市场连接，已成为发展农业现代化的束缚。

第五，粮食竞争力低。我国粮食在国内外统一市场尤其是在国际市场上的竞争力很低，话语权微弱。总体看，我国农业粮食生产还处在粗放化状态，科技种田的水平低，而物质消耗高、成本高、污染重。所有这些，导致我国粮食的市场竞争力薄弱。近年来，我国粮食企业在与国际大粮商的竞争中多处于下风与被动地位。国外粮食大量涌入导致“过度进口”，给国内农业粮食产业和粮食市场带来沉重压力。这就是国内粮食企业竞争力薄弱的一个表现。粮食“过度进口”意味着“外部供给”过量，必然冲击国内市场。

2.粮食“需求侧”结构的短板

与粮食“供给侧”结构相对应，粮食“需求侧”结构也明显存在“五短”，或者叫“五弱”。

第一，市场机制作用势弱。2005年以来我国实行了粮食最低收购价政策，从2008年以后对玉米、大豆实施了临时收储措施。在当年的历史环境条件下，实施“托市”和“临储”的政策措施是必要的。但在它发挥重大历史作用的背后，“悄悄”形成了以政府定价为主的强势“政策市”，形成国内外粮食价格倒挂，原粮与成品粮倒挂，致使“稻强米弱”“麦强面弱”持续多年，愈演愈烈。由此产生的结果是，粮食价格扭曲，市场机制作用受抑，“市场市”渐渐式微。

第二，现代流通模式和业态发育幼弱。随着农业粮食的连续增产，全国粮食流通量迅猛扩大。2015年，全国各类粮食企业收购总量超过42420万吨，5年累计托市收购粮食42300万吨、油菜籽1573万吨，通过价格托底、优质优价、产后减损等措施，带动农民增收约2500亿元。与粮食流通量不断扩大相对应，传统的粮食流通模式和形式越来越不适应需要，而现代流通模式和业态发育幼弱。然而，适应社会与广大消费者需要的现代业态，像连锁制、代理制、配送制等形式还有待进一步推广普及。至于现代流通模式与形式的创新力仍很幼弱，像“互联网+”的新流通模式更是凤毛麟角，需要大力探索和发展。特别是广大农村现代购销网络薄弱落后，极不适应打造粮食流通升级版的需要。

第三，粮食消费升级版的创新力微弱。粮食消费升级版是指采取消除营养误区、符合我国居民需求、有利健康、延年益寿、促进粮食消费“转型升级”的“科学膳食”模式。这种模式既发扬我国膳食结构的优点，又取长补短、汲取了国外膳食结构的优点，构成独具特色的膳食结构。然而，目前我国创造粮食和食品新产业、新产品和新市场，尤其是开拓和创新广阔农村市场的动力不足，打造粮食消费升级版的创新力还薄弱，抑制了粮食消费潜力。endprint

第四，粮食现代物流设施薄弱。我国粮食大流通的规模快速扩大，流通结构和流向都发生了巨大变化。但是，迄今我国现代粮食物流设施，诸如仓储运输、批发市场、品质检测等，不管“硬件”还是“软件”，都还处于孤立、分散状态，远未形成粮食现代物流系统。作为现代物流重要组成部分的散装、散存、散运、散卸“四散”技术还处于初创阶段，尤其是农村的粮食储藏条件还十分落后，导致粮食仓储损失严重，同时降低了效率，增加了消耗和浪费。

第五，粮食加工技术装备老弱。粮食加工是粮食流通业的“半壁江山”，是增加粮食附加值的必由之路。然而，我国虽有少数技术装备先进的粮食加工企业，但更多企业特别是广大农村的粮食等农产品加工业的技术设备陈旧落后，有的甚至是原始状态，加工成品率、合格率都相当低，生命力弱小。此外，粮食企业竞争力孱弱。虽然粮食是特殊商品，但粮食企业总体上属于商业类范畴，分布在“购销调存加”乃至粮食产业化组织经营等领域。此外，企业规模小，绝大多数粮食企业都属于中小型企业。由于规模小、分布散、设备旧，加之经营理念落后、管理方式粗放，致使粮食企业市场竞争力弱，尤其是在国际市场上的话语权微弱。

四、以新理念精准推动粮食“两侧”结构相适应

实施粮食“两侧”结构性改革，重点在“供给侧”，同时不可忽视“需求侧”。以“供给侧”为重点推进粮食“两侧”同步发力的结构改革需要高屋建瓴进行顶层设计，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念为引领，始终坚守粮食总量安全、质量安全、农民增收、市场稳定“四条底线”，精准推动粮食“两侧”结构相适应。

1.着力推进粮食“供给侧”结构改革

粮食“供给侧”结构改革是推动粮食“两侧”结构改革的着重点，要坚持一切从我国实际出发，精准运用“加减法”，该“消减”的就“消减”，该“稳增”的就“稳增”，着力推动粮食供给结构调整。

第一，以“调整结构”为动力，把粮食产能“有增有减”视为必要的调整措施。目前玉米、粳稻等品种库存量巨大、压力沉重的问题，主要表现在粮食流通部门，但根源在“供给侧”，所以必须合理调整农业粮食生产结构，促使粮食“供给侧”与“需求侧”结构相适应。实施这一调整措施，决不意味着缩减粮食产能，而是在调减“低端、带病”产能的同时，稳定持续增加“优质、健康”产能。一是在国家划定的“月亮湾”地区，缩减玉米种植面积，因地制宜扩大种植杂粮作物的面积，包括增加大豆、小品种谷物，以及豆类种植。二是在黄淮海粮食主产区，可根据养殖业需要适量扩大玉米青储饲料种植。三是在稻谷、小麦主产区划定优势产区，发展绿色种植，积极扩大优质品种产能。

第二，以“合理库存”为原则，把过量库存品种的“去库存”视为当务之急。实行“去库存”措施，必须采取多种形式尽快消减过量库存品种的粮食：一是对“临储玉米”提供适当补贴，作为工业原料出售给符合资质条件的加工企业，包括玉米淀粉、配合饲料、食品等加工企业。二是对库存过量的优质稻米，以适当优惠价格销售给军粮供应单位，养老院等慈善机构，生态脆弱和生态保护区域，以及重金属污染严重、进行修复的地区。三是采取“釜底抽薪”办法，严格控制玉米及饲料替代品进口，即“消减外部供给量”，包括严格控制转基因玉米、高粱、木薯干等进口量。

第三，以“优胜劣汰”为准绳，让市场淘汰没有生命力的“蜂群企业”。粮食系统加工企业“多、低、乱、散”现象存在已久。所谓多，就是产能超过实际需要量50%以上；所谓低，就是技术低水平重复；所谓乱，就是乱建、烂建；所谓散，就是像一盘散沙分散在各地。这些粮食加工企业就像“蜂群”一样，蜂拥而上，蜂拥而下，它们原料消耗高、能源消耗高，但加工成品率低、质量低，属于无生命力企业。在推进粮食“两侧”结构改革中，要充分发挥市场无情的竞争作用，通过兼并、联合等组成混合所有制企业，让优者胜、劣者亡，使没有生命力的企业消亡。同时，经市场洗礼、竞争，脱颖而出一批具有采用现代企业制度、新体制新机制、规模较大、技术先进、采用现代自主创新力强的现代高端生态型粮食加工企业。

2.加快补上粮食“需求侧”结构的短板

与粮食“供给侧”结构改革相适应，粮食“需求侧”结构改革必须同步发力“提质增效”，加快补上“短板”。

第一，强化核心市场机制，调整和健全粮食价格体系。价格机制是市场机制中最敏感、最有效的核心机制，要依据不同粮食品种、不同用途采取不同的价格调整完善措施。一是在继续实行稻谷、小麦最低收购价政策的同时，要改变“托市价格”只升不降、导致“政策市”过强的价格形成机制，即及时合理确定“托市价格”。二是对东北大豆、新疆棉花继续进行目标价格改革试点，特别是总结目标价格水平的确定及实施的经验。三是对国家确定的玉米优势产区，必要情况下采取“临储”措施，实行“国家定价，价补分离”；对于其他地区种植的玉米，其购销价格完全由市场决定，由此可能产生的市场风险由生产者自负。四是对优质粮及特色品种粮食实行“优质优价”，包括对具有地方特色的优质稻谷、小麦、玉米，以及豆类、小品种谷物等杂粮实行“优质优价”政策。五是对特色小杂粮出口继续实行出口退税政策。我国许多杂粮作物产品在世界市场具有很高的市场份额。为鼓励我国干旱、半干旱地区发展旱作农业、扩大杂粮作物种植，要对豆类和小品种谷物的出口继续实行出口退税政策，大力巩固传统市场，积极开拓新市场，促进农民增收。

第二，强化现代粮食仓储体系，完善粮食储备结构。粮食仓储是我国粮食“需求侧”结构的重要组成部分，又是降低粮食运作成本的重要环节。当下必须采取三大改革措施：一是坚持和完善具有中国特色的国家粮食垂直储备制度，包括中央粮食储备制度和地方粮食储备制度。后者要求粮食产区和销区都必须按照规定数量建立粮食储备。二是确立“合理储备”的数量和结构。国家粮食储备既不是“韩信点兵”越多越好，也不是“锱铢必较”越少越好，而是以合理储备为最佳选择。从我国人口众多、粮食需求量大、人均耕地量小、物流运输落后、严重灾害频发等因素决定，我国的粮食安全系数应高于联合国粮农组织提出的17%—18%的安全线，需要提升至25%，即粮食储备量相对于粮食消费总量25%的比率。粮食储备以小麦、稻谷、玉米为主，另外适量储存豆类等。三是完善和充实地方粮食储备，尤其是粮食主销区必须建立相当于6个月消费量的粮食储备，减小粮食丰产后主产区库存的压力。四是实行“优粮优存”方式。与实行粮食优质优价政策相适应，粮食储备必须改变多年来把优质粮与普通粮混存的普遍现象，把优质品种的粮食存入专库，进行专管、专运。endprint

第三，强化粮食现代物流系统，大幅降低粮食物流成本。建立和发展现代粮食物流系统，是粮食行业提质增效的必由之路。一是推广“四散化”。大力推广粮食散储、散运、散装、散卸等“四散化”储运方式，是现代物流系统的重要组成部分，也是现代流通的第四利润来源。以“四散化”替代“包粮”储运方式是重大的革新措施，可显著提高粮食流通效率、大幅降低粮食流通成本、减少粮食及材料损耗。二是建立“无缝连接”系统，即着力建设和健全粮食现代物流系统。迄今，我国的现代粮食物流还处在初创阶段，仓库、码头、工具等各种储运设施，一般互无关联、各自分散地存在，造成效率低、损失大的结果。提高粮食储运设施功效的有效途径是建立和健全粮食现代物流系统，即把粮食产品从供应地向接收地的实体流动过程，包括把运输、储存、装卸、搬运、包装、流通、加工、配送、信息处理等基本功能有机结合为一个“无缝连接”的系统，有效降低成本、提高效率和服务水平。三是发展“冷链物流”。随着民众生活方式向现代化转变，以及粮食等食物消费日益趋向“优质、多样、保健、方便、安全”，我国主食冷冻食品，像速冻水饺、包子、汤圆、烧麦等生产量快速提高，销售量不断扩大，市场前景广阔。适应这种趋势，需要相应建设和发展冷链物流体系，包括气调冷库、冷藏运输车及相应服务网络，以保障主食冷冻食品的品质和民众的生活质量。

第四，强化全系统“大众创业、万众创新”活动，有力增强新动能。一是加深认识。大力推动“双创”，是具有深刻意义的重大改革部署。推动“双创”的主旨在于激发亿万民众的积极性和主动性去创造中国经济的奇迹，粮食行业也是如此。各级行政职能部门和领导机构要为大众创业、万众创新“操心”，从制度构建入手，为创新创业者打通道路、减轻负担，充分释放活力和创造力。二是“清障搭台”。广大民众、企业、科研机构和院校等都是当然的“双创”主力军，但政府绝不是旁观者，而是有力的推动者和促进者。政府通过制定法规、条例，以及采取不同形式的支持措施推动“双创”，包括创造宽松环境、体制机制创新、科技创新、优惠融资、完善服务，激励和激奋“大众创业、万众创新”。最重要的是要“清障搭台”，为“双创”排除障碍。其具体措施有：“简便入场”，即进一步放宽市场准入，实行证照合一，便利市场主体注册；“架桥搭台”，包括建立创业创新平台，包括提供租金低廉的“众创空间”；“资金支持”，包括优惠信贷，提供政府引导资金；“税费优惠”，进一步减税免费，减轻创业者负担。三是创新基地。要在粮食系统积极建设一批创新平台和创新基地，这是一项基础性工程。借助创新平台形式通过龙头企业、“中小微”企业、科研院所、高校等多方协同，打造“产学研用”共享的创新平台。建设“双创”平台和基地，要用好已有的设施条件，最大限度地盘活利用现有资源。例如，通过加大政策扶持，鼓励将闲置厂房、仓库、实验室等改造为“双创”基地和“众创空间”，并完善现代服务，为广大创业、创新者提供低成本、便利化、全要素、开放式的服务平台。四是建立创新团队。粮食系统实施创新驱动战略，迫切需要建立以科技创新为主体的创新团队。政府要以多种形式积极支持各类企业、科研机构、粮食院校以及广大创客，从实际出发建立自己的创新团队。粮食创新团队以创新平台和创新基地为依托，创新产业、创新产品、创新品牌，促进消费转型升级，开拓新市场，有力拉动粮食新供给，加强粮食供给与需求的相互适应。

注释

①《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2016-03/01/c_128763405.htm，2016年2月26日。②《粮价托底等政策带动农民增收2500亿元》，《光明日报》2016年1月10日。③赵阳、张征：《当前的粮食形势与政策选择》，《中国发展观察》2016年第4期。④《中国2015年粮食进口数据揭底多个品种刷新纪录》，中国粮油网，http：//www.grainnews.com.cn/a/news/2016/02/01-38089.html，2016年2月1日。⑤⑥参见国家粮食局发布的《2015中国粮食发展报告》。⑦《临储玉米收购量有望突破9000万吨》，农产品期货网，http：//www.ncpqh.com/detail.jsp？id=349185，2016年2月14日。⑧马晓河：《高成本时代农业的路该怎么走》，《求是》2014年第11期。⑨《国土部：中重度污染耕地5000万亩》，《新京报》2013年12月31日。⑩《2015全国农民合作社数量达147.9万家》，第一农经网，http：//news.1nongjing.com/a/201512/123803.html，2015年12月9日。

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