城市规划决策中不确定性的认知及应对方法

贺 关 平

(大宁县住房保障和城乡建设管理局，山西 大宁　042300)



·规划·建筑·

城市规划决策中不确定性的认知及应对方法

贺 关 平

(大宁县住房保障和城乡建设管理局，山西 大宁042300)

摘要：通过引入决策科学中有关不确定性的研究结果，探讨了城市规划决策中不确定性的根源、分类和特点，并分析了应对我国城市规划决策中不确定性的关键方法，使城市规划有效引导城市健康有序的发展。

关键词：城市规划，不确定性，决策方法

1研究背景

中国经济在近30年的发展中发生了飞跃式的变化，由原来的计划经济时代已经完全转变为市场经济。在经济发展的同时中国城市规划中的“未来导向”型的规划决策也在发生着改变，由原来的引领到现在实施都备受质疑，因此在规划界中规划失效问题已成为学科内的重点研究课题。在研究和实施过程中，规划师们逐渐意识到，当城市规划的理论面对一个城市时，是一个复杂而又繁琐的系统，在规划决策实施过程中必不可少的会存在诸多不确定性。如何正确认知城市规划在决策过程中的不确定性，并及时改变城市规划在城市主体中的决策方式，让城市规划能有效的引导城市健康有序的发展，将成为城市规划研究理论的重要方向之一。本文认为城市规划决策在其收集信息、判断情况、选择方案、制定政策、付诸实施等全过程中，存在着诸多不确定性，本文旨在简略分析城市规划决策中的不确定性，同时提出可供借鉴的决策方法。

2城市规划决策中不确定性研究的必然性

2.1城市规划本质上的未来导向性

城市规划决策中“未来导向”理念具有重要意义。其包含两方面的含义：一是任何规划方针都是针对未来时期的，是趋向于某一未来目标的；二是规划的内容和过程都是围绕实现未来目标而要采取的行动而展开的，引导未来的行动来实现规划所确定的目标。

2.2城市规划决策与不确定性的关联

由于城市规划具有未来导向性的特征，是一种未来研究，因此城市规划具有未来研究所固有的不确定性的特点。首先，未来本身就是不确定的；其次，在未来研究领域中，很成熟的科学理论几乎不存在，人类关于未来知识的认知是不完备的。因此，在城市规划决策的探索中，必然面临诸多不确定因素。

城市规划是在不确定的未来中意图建构规范的未来政策行为。规划师的职责在于通过自身的分析和研究工作，以“有目的的方式来界定未来不确定性的作用范围，从而缩小可选择的范围，使未来具有更强的确定性。

3城市规划决策中不确定性的认知

3.1城市规划决策中不确定性的分类

本文将基于不明确性的本体论与认识论两方面的根源，把城市规划决策中的不确定性分类为决策主体不确定性与决策对象不确定性。

1)决策主体。以市一级的城市规划决策过程为例，在具体实践中，市委、市政府、市人大、市政协、市法院和市检察院都在其中发挥着不同的作用，扮演着不同的角色。第一，市委在我国行政体系中是城市政治权利结构的核心，重要的行政决策需要通过市委常委会讨论决定，在城市规划决策事务中也是如此。城市规划的重大问题和重要项目通常要由市长提交市委常委会讨论决定，再由市政府进行政策实施管理。这些行政过程虽然并不全是依据法律规定，但是已成为城市政府行为的惯例。第二，市政府是《城乡规划法》明文授权的城市规划决策机构，大量城市规划决策由市政府完成。市政府是城市规划的编制主体，《城乡规划法》中明文规定“城市人民政府组织编制城市总体规划”，城市政府中的城乡规划部门根据总体规划的要求，组织编制控制性详细规划。第三，市人大是城市的最高国家权力机关，但其在现实的城市规划决策中，通常仅是对市政府提供的成形方案或事实政策进行确认。市政协在城市规划决策中主要是参与讨论并提供意见。第四，市检察院和市法院依法对城市规划活动进行规范与监督，对违法建设行为等进行判决和强制纠正等。

2)决策对象。一般的说，城市规划决策对象是城市建设各参与方与城市物质空间环境间的相互关系。包含城市政府与城市规划者之间、城市规划者相互之间、城市物质空间环境之间及城市规划者和城市物质空间环境之间的各方面关系。我国《城乡规划法》将城市规划的决策和管理对象定义为“制定和实施城乡规划”，以及“在规划区内进行建设活动”。

3)决策对象不确定性和决策主体不确定性。决策对象的不确定性包括三个方面：组分不确定性、结构不确定性和功能不确定性。决策主体的不确定性表现为认知不确定性、行动不确定性和价值不确定性。决策主体不确定性是城市规划决策中不确定性的核心。认知不确定性是植根于人类理性认知能力的局限性。行动不确定性是决策主体无法确知决策行动的效果，决策主体在面对复杂客体时行动能力是有限的，复杂客体对主体行动所产生的反馈也是不可完全预知的。价值不确定性是指没有单一不变的决策价值，决策本质上是一种价值选择。规划决策的目标制定事实上代表了规划决策的价值选择。价值不确定性是决策主体不确定的核心。

3.2城市规划决策中不确定性的特点

与现阶段的经济、社会、政治背景紧密相关，我国城市规划决策中的不确定性除了具有一般城市规划决策中不确定性的属性之外，还具有一些自身特点。这些特点突出表现为：我国城市规划决策中，决策对象城市系统正处于快速城市化阶段，对组织能力

文章编号：1009-6825(2016)14-0001-02

收稿日期：2016-03-07

作者简介：贺关平(1981- )，男，工程师

中图分类号：TU984

文献标识码：A