关于过渡搬迁及逐年补偿安置在水电移民工作中的初步探讨

田永生

(四川大唐国际甘孜水电开发有限公司，四川康定626001)



关于过渡搬迁及逐年补偿安置在水电移民工作中的初步探讨

田永生

(四川大唐国际甘孜水电开发有限公司，四川康定626001)

水电建设移民多为因工程占地和水库淹没而失地的农民，如何科学规划、有序实施，逐步实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”，是我们必须高度重视的问题。过渡搬迁移民及逐年补偿移民分别是水电移民规划和实施阶段的产物，看似毫无关系但却有着内在的联系和共同的特点，并且也是水电移民安置方式的有益探索。为此，应对水电移民安置工作的不断探索与创新，不断健全和完善符合实际的科学的水电移民政策，争取最大程度地减少对移民原有生活结构的深度影响，最大限度地保证移民合法利益，切实把广大移民群众安置好，以更好更快地推进水电建设事业的良性健康发展。

过渡搬迁；逐年补偿；移民；水电工程

1 水电建设移民及移民问题的产生

移民是世界文明史上最为普遍的人类活动之一，是指较大数量、有组织的自愿或非自愿的人口迁移。水电建设移民则是因为水电的开发影响原住居民的生活设施或生产资料而不得不进行的有组织的非自愿的人口迁移。大中型水电站施工工期较长，在建设过程中电站用地时间与移民安置完成时间不协调，由此产生大量过渡搬迁移民。

一般而言，在电站建设的有限区域内，对移民进行生产安置但不能为移民配备足够的生产资料，通过采取逐年领取一定的费用的措施来实现生产安置的移民，称为逐年补偿移民。

过渡搬迁移民及逐年补偿移民虽然是移民的不同阶段，看似毫无关系，也因各地区的实际情况不同、政策不同、指导思想不同、操作方法不同，呈现着不同的状态。但归根结底，他们都是因电站建设永久或临时失去土地资源靠领取相关费用而维持或者保障其生活的移民，都是要改变原有生产生活观念和生产生活方式，摒弃传统大农业生产，靠精细农业、集约化经营或第二、三产业才能提高生活质量及生活水平的特殊群体。

水电移民的迁移虽然经过科学的规划、严密的设计、全面的统筹安排和科学有序的实施，并由政府积极引导，但这种社会活动仍然是被动的、甚至是强制的。这种迁移带有诸多不确定不稳定因素，尤其是当规划的成果与项目环境的相融度不足、与移民意愿切合度不够、补偿补助费用与移民期望费用相差甚远、规划设计方案与安置实施实际出现偏差、移民对新环境的不适应等情况出现时，这种不稳定的因素便被放大，对移民的管理也变得异常棘手，由此会产生诸多不稳定的社会问题。

2 移民现状分析与管理

过渡搬迁移民产生于电站建设过程中。一般而言，过渡搬迁移民基本为集中安置移民，并配备相应土地；也可能是逐年补偿移民，没有配备土地。这种差异一般因各地的实际情况不同、政策不同而存在。如云南金沙江中游西哨移民集中安置点(金安桥水电站与龙开口水电站共用，本文只探讨金安桥部分)与君山驿安置点(为阿海、梨园、金安桥三级电站共用)移民，基本没有出现移民长时间过渡情况，而在四川大渡河流域猴子岩、长河坝、黄金坪、泸定等水电站建设中，则存在一定数量的过渡安置移民，而且过渡安置期都相对较长。过渡搬迁移民只是移民搬迁的一种过程，不是最终形态；但由于一般大型电站建设周期较长，大规模移民过渡时间也相应较长，故对过渡搬迁的移民管理时间也较长。生产安置情况也是如此，逐年补偿这一生产安置方式，在云南省已经普遍地贯彻执行；在四川省，仍在小范围内试行，仍然优先选择大农业生产安置方式对移民进行安置。这种形式的不同并不影响我们分析移民现状，但对不同区域的管理提出了不同的要求。对于逐年补偿移民的管理，时间则要长得多，任务自然更重一些；因此，对逐年补偿移民管理的探讨尤为重要。

以大渡河中游梯级水电站移民过渡搬迁情况为例，移民在过渡期间可以不用参加劳动，靠领取房租费、生活补助费、青苗补偿费等过渡期费用来保障生活，这些费用足够用于日常生活基本开支。但是，随着经济的发展，移民生活水平的改善以及物价水平指数的升高，过渡期费用会渐显偏低，使得移民生活质量下降；而过渡期费用的调整又无固定期限和标准，这给维护移民群体的稳定工作带来隐患。也有一些电站过渡期费用偏高，导致过渡期移民满足于拿到较高补偿费用的安逸现状，而不再愿意通过自己的劳动增加收入以进一步改善和提高生活水平，因此产生了只愿过渡，不愿永久安置的依赖想法。

过渡搬迁移民往往是在距离原有生活场所较近、有较多熟人(或亲朋)的环境集中过渡，这对当地居民的生产生活造成一定冲击。比如康定县姑咱镇，过渡移民数量接近原住居民数量的一半，加上电站建设期间的外来经商人员和务工人员，各种人流错综复杂，在一定程度上促进当地经济商业繁荣的同时，使得姑咱镇交通环境、治安环境等管理压力增大，各种矛盾和问题互相交织、错综复杂。另外，大量闲置无业移民在同一个地方聚集，加上当地经济相对较为落后，这些移民群众的生产技能相对单一，长期过渡导致无所事事、安于现状，也使得他们不断要求提高过渡期费用，政府管理压力增大，只能采取安抚措施，但这样的措施不利于移民的管理和移民整体的稳定。

造成大量移民过渡搬迁的原因是多样的，最根本、最主要的原因是土地资源匮乏，导致无法就地及时安置；也与征用土地变更，缺少过渡规划，缺乏管理条例等方面有关。但是，对于逐年补偿方面的有益探索，仍然为水电移民安置工作开拓了全新的思路、提供了更好的借鉴。

(1)云南省金沙江金安桥水电站。逐年补偿的方式已在云南金沙江中游电站普遍开展。本文以西哨移民集中安置点为例。西哨安置点位于云南省丽江市古城区七河乡，地势较为平坦，安置金安桥水电站移民547人，采取逐年补偿与土地安置相结合的安置方式，是运行的较为成功的安置点。目前，该安置点移民“稳得住”，正在实现“能发展”的目标。从该安置点成功的经验，可以探寻出实施逐年补偿政策、管理逐年补偿移民的方式、方法。西哨安置点在享受逐年补偿的基础上，人均配置耕地0.033 hm2。这一复合的安置方式：首先，为移民配置土地，不改变移民对土地的依赖性，大部分保留了移民原有的生活习惯和节奏，减少了移民对新环境的抵触。第二，虽然只有0.033 hm2耕地，但是政府却对土地进行改良，施行土地改旱地，并配套相关扶持政策，提供技术支持，鼓励移民开展“精细农业”致富，保证粮食产量与搬迁前基本持平或下降不多。第三，依赖于云南丰富的旅游环境，旅游收入也成为其家庭收入的重要组成部分，同时大量剩余劳动力外出务工，补贴家庭收入，逐年补偿费用调整较为及时，基本保证移民生活水平不下降。第四，安置点地理位置较优，创造了以前没有的工作、教育条件，移民生活生产大为方便。第五，在政府主导下，安置点移民重新成立了村委会等基层组织，实施自主管理，这也对移民稳定和后续发展提供了有力支撑。

(2)四川省黑水河毛尔盖水电站。四川省率先在毛尔盖水电站试行了逐年补偿安置方式。该电站工程建设移民涉及阿坝州黑水县9个乡770多户2 300多人，库区移民大部分为藏族群众。在工程建设过程中，遭遇了“5.12”汶川特大地震，原规划中的移民耕地大量灭失，导致原“大农业”生产生活安置方式无法就地实现，移民的生产生活受到很大影响。毛尔盖水电站建设者积极为党和政府分忧，为移民群众解难，在结合四川省土地统一年产值标准和当地政府要求的基础上，开拓性地探索长效逐年补偿机制；对移民具体问题的处理，在政策允许的范围内确保移民的正常生产生活不受影响，共享资源开发的成果。按照国家有关政策，当地移民一次性土地补偿为每公顷最高19 500元的16倍。根据这一政策，充分考虑地方政府的要求和移民缺少耕地的实际困难，将一次性补偿变为长效补偿，按照电站设计运行年份进行补偿，解决移民长期稳定收入；同时，又把移民从土地上解放出来，从事旅游等其他特色产业的生产经营。这有力地促进了“搬得出、稳得住、逐年能致富”的移民政策的实施，减轻了地方政府的压力，老百姓得到了实惠。此举受到各方的高度评价，得到广大移民群众的大力支持，实现了和谐共赢。

(3)四川省青衣江槽渔滩水电站。槽渔滩水电站为坝后式水电站，位于青衣江干流中游，眉山市洪雅县槽渔滩镇境内，是青衣江流经眉山市境内的第1座水电站。槽渔滩的移民安居工程在业界产生了强烈的反响，广受人们称道。槽渔滩水电站征地73.33 hm2，移民345户1 600多人。工程建设之初，根据移民政策规定和实际情况，槽渔滩水电站移民安置没有走“农转非”的旧路，而是因地制宜地按照让移民“搬得走、稳得住、富得起来”的原则，走“以土为本，以农为主，农业安置”的新路。统一调整土地，保证移民人均4分的基本口粮田，免征农业税、免除粮食定购任务。将移民的土地补偿费和安置补助费投入到电站建设中，并以高于银行同期利率付给移民本息。发电后从水电站售电收入中提取库区开发基金，分配给移民，移民每人每年可领取到650元左右的补偿款，保证一笔长期的、稳定的收入。当地政府和水电建设者还帮助移民制定长计划、短安排的致富措施，在移民房屋搬迁建设中，实行统一规划设计、分户实施的办法，寓农、工、商、贸、旅游开发于一体。结合工程建设，建起了平羌、竹箐、董河3条总长2 100 m、建筑面积14万m2的移民新街。把移民和电站的利益紧密结合，不留任何隐患和后患，工程建设赢得了人民的拥护和支持，加快了工程进度。

(4)四川省大渡河黄金坪、长河坝水电站。逐年货币补偿安置方式是黄金坪、长河坝水电站在移民安置实施阶段，结合两级电站移民安置环境容量极其有限的情况下，新引入的一种生产安置方式，考虑其引入可能对可研审定的生产安置标准体系产生一定冲击。为避免逐年货币补偿生产安置方式与其他生产安置方式的标准、投入、效益产生严重不均衡，对已试点实施和即将采用此安置方式的工程造成较大负面影响，仍需要遵循恢复或补偿等质等量、对可研标准冲击小，以及不同安置方式利益均衡相当的原则。为此，明确了边界条件进行约束：①逐年货币补偿安置应以集体经济组织为基础，并结合农业等其他安置方式，以被征收耕地数量进行总量控制；②以户为单位进行选择；③由集体经济组织出具逐年货币补偿方案并经县人民政府批准；④对部分农户选择逐年货币补偿生产安置方式的，逐年货币补偿费领取标准为A按淹没涉及的集体经济组织人均耕(园)地计；B若按选择户实际被征收耕地领取，应按集体经济组织剩余耕地数量为基础重新计算该组织剩余生产安置人口的安置标准。在逐年货币补偿安置方式边界条件的指引下，为避免引起后期实施困难风险，宜对逐年货币补偿安置方式的相关标准进行分析，而不宜因引入该安置方式而调整包括农业安置在内的其他安置方式的可研审定标准。根据与地方政府协商结果，对涉及逐年补偿人口按规划配置土地面积逐年领取货币补偿。补偿标准随省政府批准公布的统一年产值标准动态调整执行，逐年货币补偿金发放年限为长期。根据县政府经过安置对接取得的成果，经与可研阶段实物指标调查的原始耕(园)地调查成果对照分析，经过认真复核，满足逐年补偿安置边界条件的移民，黄金坪水电站14户48人、长河坝水电站31户91人，两级电站共计44户139人。目前，该两级电站逐年补偿安置方式仍在规划设计阶段，安置效果如何，还有待进一步科学规划和实施后进行评估。

从以上几个项目实施逐年补偿安置方式的对比可以看出：各省和各水电项目在逐年补偿政策上总的思路基本上是一致的，但是几个项目具体实施办法上各有千秋、略有差异。逐年补偿安置方式的优点：首先是通过创新增加这样一种新的安置方式供移民选择；其二是能够有效地保障失地农民或者仅配置极少量土地移民的基本生活有较为明显的提高(如住房条件普遍得到明显的改善，原有土地收入通过逐年补偿方式予以保证)；其三是在保障移民的合法权益的基础上，可以让移民群众从原有土地上解放出来，通过再就业技能培训(这一点需要地方政府特别关注并切实持续做好)加入到其他产业大军中来，实现家庭收入的再提高和生活水平的再改善。不足之处在于，其一各省、各项目政策还不统一、不完善，这样容易引起不同项目、不同库区移民之间的攀比与不平衡；其二，需要积极总结实施过程中的经验与教训，深入研究，科学规范，让这一补偿方式更加科学、合理、稳定、连续。

3 移民问题解决思路

移民问题是水电行业发展最复杂的问题，并呈现出多元化的趋势。移民问题的多元化给水电建设和地方政府管理带来了巨大的压力，如何解决这些移民问题也成了参与水电建设者们迫在眉睫的任务和面临的巨大挑战。随着水电建设事业的发展，水电相关的法律法规、规程规范也在逐步健全，从中华人民共和国国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》到国家发展和改革委员会《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源【2012】293号)等一系列法规条例政策的提出，为我们解决移民问题提供了新的指导方向。从工程的实施经验教训中，我们也可以不断探寻出很多有效的管理方法和措施，以便于今后更好地开展移民工作。

本文分析的内容，只涉及移民问题中很小的部分，有存在的问题，也有成功的经验，从这些问题和经验中可以总结出以下几点，需要我们进一步思考并借鉴：

(1)要切实把高度重视水电移民工作落到具体的工作中来，不能只停留在纸面或者文件上。要从移民规划设计到移民安置实施，从实物指标调查、移民意愿征求、移民政策宣传、实物指标补偿、移民安置实施等各个环节都要求细、实、真、严，来不得半点马虎，既要切实保护好移民群众的合法权益，也要为当地的经济发展和社会稳定谋好篇、布好局，不留隐患、不出问题。

(2)参与水电开发建设的各方，都要致力于培养和打造一支专业的水电移民工作干部队伍。毛主席说过，“正确路线确定之后，干部就是决定因素”。水电移民工作涉及面广、政策性强、影响因素多，是一项复杂的系统工程。如果没有一支熟知政策、熟悉社情民情、熟悉项目环境、善于钻研业务、敢于奉献拼搏的优秀队伍，那这项工作是根本无法很好地完成的。所以说，不管是政府，还是开发业主与参建并参与水电移民工作的各方，都要有这样一支相对固定的高素质团队。这是保证水电移民工作能够顺利推进并圆满完成的重要保证。

(3)对于过渡搬迁移民，要从根本上认识其产生的原因。在项目设计阶段一定要实事求是、科学谋划，并严格贯彻执行“先移民后建设”政策，尽量减少移民大规模、长时间的过渡搬迁，进而减少移民稳定的压力，消除次生问题产生的根源。对于不得不进行的移民过渡搬迁，建议根据实际情况，进行科学的论证和规划，并严格按照规划实施，并尽量避免集中过渡搬迁。

(4)逐年补偿安置方式可以说是水电移民安置工作的有益探索，云南与四川部分水电项目的成功或探索经验就是最好的例证。因此，对于一切有利于水电移民安置的探索与创新，我们都应该给予最尊敬的支持与赞赏，只有不断的创新与发展，我们的工作才会充满勃勃生机，才能让更多的移民群众满意，得到他们的理解与支持，我们的事业才能可持续健康有序向前推进。

(5)对于过渡期的移民，政府务必要发挥作用，积极引导过渡搬迁移民进行再就业，配套相关政策促使移民努力提高生活水平而不是满足于现状。对于过渡期移民的管理，也应发挥积极强势的作用，严格按照法律法规、规程规范来实施管理。

(6)对于采取逐年补偿的移民，要从实际出发，让规划设计方案更科学、更符合实际；同时，更要充分发挥政府的引导、督促、管理作用，从根本上解决移民的生活生产问题。

(7)目前，我国水电行业的法律法规仍不完善。为此，应从规范移民行为、保证移民利益的角度切入，抓紧研究尽快完善符合实际的相关政策，尤其是后期扶持政策，在完善逐年补偿费用的机制上，要丰富后期扶持政策的多样性，或制定与后期扶持政策相配套的实施政策。

总之，无论是对过渡搬迁移民还是逐年补偿移民的管理，地方政府都是实施主体，建设单位必须牢牢依靠这个主体，并加大力度协调其发挥最大的作用；同时，建设单位也应让建设工程的移民规划大纲和规划报告更加科学、符合实际，并尽可能地按其严格实施，才会更好地减少移民问题，更好更快地推进水电建设事业的良性健康可持续发展。

(责任编辑 陈 萍)

Discussion on Transition Relocation and Year-by-Year Compensation in Hydropower Resettlement

TIAN Yongsheng

(Sichuan Datang International Ganzi Hydropower Development Co., Ltd., Kangding 626001, Sichuan, China)

Most of immigrants in the construction of hydropower project are peasants who lose their lands as project land occupation and reservoir inundation, so we must pay close attention to the issues of how to plan scientifically, implement in order and realize progressively the stability and affluence of immigrants after relocation. The transition relocation and year-by-year compensation are the results of the stages of hydropower resettlement planning and plan implementation respectively. The transition relocation and year-by-year compensation seem to have no relationship between them, but there are intrinsically linked and have common characteristic, and at the same time, they are also beneficial exploration on resettlement way. Through constant exploring and innovating in resettlement, improving and perfecting resettlement policies, the impacts on immigrants are reduced in a greatest extent, the legitimate interests of immigrants can be guaranteed in a maximum extent. Good resettlement will promote the positive and healthy development of hydropower in a better and faster way．

transition relocation; year-by-year compensation; resettlement; hydropower project

2016- 07- 21

田永生(1972—)，男，山西神池人，高级工程师，从事水电开发建设、移民管理工作．

D632.4；TV741

B

0559- 9342(2016)10- 0020- 04