水利预算改革的实践与思考

张宇珍

（辽宁省本溪市水利电力勘测设计研究院，辽宁本溪117000）

水利预算改革的实践与思考

张宇珍

（辽宁省本溪市水利电力勘测设计研究院，辽宁本溪117000）

结合水利实际情况，以水利预算为研究对象，以预算改革为研究目标，首先阐述了水利预算改革的必要性，其次分析了我国水利预算管理机制、监管体系运行过程中存在的问题，最后针对这些问题对我国水利预算的改革提出了几点思考。研究发现，只有健全水利财务监管机制，增强各级部门之间的沟通和配合、不断建立健全水利财务预算支出项目体系、不断加强水利预算管理，坚持细化管理思想、建立健全考核机制才能够促进水利预算改革的顺利进行。

水利预算；市场化；科学管理

预算泛指在工程建设实施之前对基本建设项目所需资金作出估算，通过预算管理可以反映企业或者事业单位在某个时间段内财务、经营等方面收支或现金流的整体计划。随着我国建设工程预算管理改革的不断深入，对工程预算、专业编制人员的知识结构和能力有了更新更高的要求，原有的部门预算管理办法已经不能满足时代需求，对水利部门而言，预算问题尤为突出［1］。水利工程作为国民经济的基础设施和基础产业，水利部门传统的粗放式预算管理已经无法适应新形势的发展需求，因而加强水利预算管理，树立法制观念，调整原有的预算思路，引入市场化思维，运用科学方法深化水利预算改革，具有一定的参考价值及十分重要的现实意义。

1水利预算改革的必要性

水利财政资金的执行与实施，通过预算管理指标和评价办法来进行综合考核、评价，这一过程就是水利预算管理的主要内容。另外，通过预算管理指标和评价办法来对水利工程实现的经济、社会效益等进行综合评价，也是水利预算管理的重要任务。这些内容和任务都是为实现水利财政资金最大效益而服务的。

（1）深化水利改革就必须要改革水利预算管理。根据《加快水利改革试点方案》的规定和规划，全面深化水利改革，完成5项改革任务，即构建水利资源管理体制机制、制定水价和基层服务体系、建立水利投资融资体制、建立健全水利管理体制。全面深化水利改革，就要为社会提供优质的水利服务产品，更要严格履行其本身的职责，提供水利行政效能。而对于水利预算管理来说，要不断增强安全、规范、有效使用水利财政资金的能力，并以效率和效果为重点，积极为深化水利改革的大局服务。

（2）实现水利预算科学化、精细化管理必须要深化改革水利预算管理。基本建设投资占据了90%以上的水利财政资金，而对于资金的管理就关乎我国民生情况［2］。科学、精细化的水利预算管理要求具备丰富的管理经验和先进的管理技术，同时也需要严格规范管理程序。为了使其充分发挥效益，体现民意，水利预算管理的改革还要求其资金投向具有十分明确的目标。要实现水利预算科学化、精细化管理，就要使得水利财政资金达到收入与支出平衡，质量与数量平衡以及管理与分配平衡。

2水利预算管理机制、监管体系运行过程中的问题分析

水利收入预算的原则是应收尽收，而水利支出预算的原则是专款专用。如果出现任何矛盾或者问题，要及时发现并处理，以便保证水利资金的安全存放和使用［3］。

（1）水利主管部门资金监管不到位，其管理手段也受到了限制。我国省、市水利主管部门在国库集中支付制度之下，出现了水利财务资金监管不力的现象。很多省份的水利基本建设项目，根据国库集中支付程序，省发改委会对其直接下文。但在实际运作过程中，对于项目的下文并没有抄送或者会延迟抄送给该省财政厅以及水利厅。同时，在省财政厅将水利建设资金计划进行层层下达的过程中，也没有抄送给同级的水利部门，这就导致各个层级的水利资金管理链条断裂，且对于县级水利资金运作的具体信息，省、市级的水利主管部门也无从了解，也就无法实现同步监管［4］。

（2）预算编制缺乏科学性。预算管理缺乏前瞻性、制度化，对预算变化的预测不够。首先在编制前期的调查过程中，缺乏严格的审查方案、调研方案，业务部门各自为政，各部门为了获得经费，使自己部门受益，虚报经费需求，瞒报固定资产，引起经费分配不均，直接导致预算编制缺乏事实根据［5-6］。其次，太过笼统的预算编制不利于水利部门的成绩考核。从目前我国预算编制情况来看，其不够科学合理，且编制项目不够细致、认真，仅仅重视宏观思考，而缺乏微观思考，不仅不利于考核，而且也不能充分调动相关工作人员的积极性，最终降低水利部门工作效率。

（3）会计集中核算效应因水利部门预算不细化而逐渐削弱。作为水利部门财政支出管理的基础，水利预算中的综合预算目前并没有实现真正的改革，且水利财政资金运行体系，如预算编制、执行、监管等方面的制度并没有建立健全，这就导致水利财政支出管理不到位、相关信息不对称现象的出现。各个层级水利项目财务报表，在实施会计集中核算制度之后统统上交于财政核算部门来进行集中、统一管理。这种管理方式一方面削弱了水利预算的科学性和准确性；另一方面基层预算并不能实现国库集中支付，使得预算管理的难度加大。通过实际调查发现，县级财政预算中心因为水利行业的专业性，并不能达到详细了解水利建设项目资金各个细节的目的。这就导致县级财政预算中心无法科学、完整、规范地设置和编制水利科目，同时也不能按照水利单位的要求，设置更加专业的账目。因此，科学有效的财政支出绩效管理有待加强。

3水利预算改革的思考

在新形势下，要使水利建设顺利进行，我国水利财务管理工作必须通过制度创新，抓住国家对水利大力支持的机遇，不断建立健全水利财务体制和监督机制，实现我国水利经济更好、更快地发展。

（1）健全水利财务监管机制，增强各级部门之间的沟通和配合。当前有关我国财政方面的4项改革，即国库集中支付、部门预算、收支2条线以及政府采购正在逐步推开。其中部门预算改革是水利部门工作方式变革的一个重要组成部分。预算编制、执行与财务监督、会计核算等各环节共同组成一个有机整体，因此各部门必须加强沟通并协调一致［6］。对水利业务部门来说，工作计划和预算方案应该根据新的预算管理模式提出并执行，且在这一过程中要与其他部门密切合作，这样才能够保证水利资金的科学管理和合理使用，进而提高其管理的地位和作用。另外，水利部门也应与其他单位进行积极沟通、配合和协调，如与人事劳动部门、财政专业办事处以及代理银行等之间的沟通与合作。这样当出现相关问题时，能够得到这些外部部门的支持和帮助，从而形成监管合力，促进水利财务管理和监督的进一步完善。

（2）不断建立健全水利财务预算支出项目体系。以“大事优先，绩效优先”为水利预算编制理念，建立一套科学完善的预算支出项目体系，将水利预算资金分配作为工作重点，拓宽工作思路，并在分配工作过程中强调绩效考核要素［7］。为了增强水利预算单位自身的竞争意识，可以通过竞标水利财政资金、明确水利预算编制思路的方式，来构建水利预算资金分配规则和程序。在此过程中引入专家评审机制，并借助外部专家以及社会各界的力量，从而实现分配规则制定的科学化和专业化，实现分配的合理性。同时，还要根据客观分析数据，如因素分配数据等，将水利财政资金的导向作用充分发挥出来。另外，要坚持“公平、公正、公开”的水利预算分配原则，实现资金分配的公开化、透明化，使得水利财务预算支出项目体系建立在一个更加规范、科学的基础之上。

（3）不断加强水利预算管理，坚持细化管理思想。首先，根据水利单位发展计划，水利预算相关工作人员必须承担起相应职能，提前充分分析和研究项目支出预算，并对其进行论证。另外，还要不断完善项目评审机制，加强建设预算项目备选库的能力，对各项水利经费开支进行准确的记录并编制计划，坚持细化管理预算编制的原则，并在管理中严格执行预算；其次，有关预算科目的分类要从项目性质的角度来进行。构建多级水利预算体系，细化每一项水利财政资金支出，预算单位也要制定用款计划，并使预算执行与计划一致。实施集中统一的预算管理方式，实现定额制定的科学化和公平化，使得各级水利部门提供公共职能所需要的支出水平保持一致。另外，各级预算编审中心应当树立先预算后支出的预算意识，坚持科学化、精细化的管理原则，对水利财政资金使用精打细算、厉行节约。不断建立健全水利预算管理机制，从而提升水利资金的使用效率。

（4）建立健全考核机制。水利事业提供的是一种特殊的公共产品，具有一定的基础性、公益性和战略性。与我国地方政府招商引资有所不同，水利事业的发展不能增加地方的税收，其相关政府官员也不能以此来提高“政绩”，而且对于城市来说，也不能增强或制造“亮点”，因此从政府方面来说，缺乏一定的驱动力［8］。而为了充分激发和调动其积极性，要建立健全考核机制，建立与政策利益相关的激励机制，将各级政府自身利益与水利改革挂钩，以此带动政府驱动力。

4结语

综上所述，水利预算改革不仅关系到水利行业整体的变革情况，同时也关系着我国财政体制的改革。水利预算执行工作也随着政府对水利事业不断增大的财政支持而提高了要求，这就需要我国各级水利部门做好预算工作，坚持科学、细化的预算管理原则，提升预算项目质量，增强与其他部门的沟通和配合，为进一步做好水利项目管理工作打下良好基础。

［1］陈玲霞，温艳.预算公开原则之于预算法：思考与建议［J］.河北理工大学学报（社会科学版），2008（02）.

［2］刘彦博.中国部门预算改革研究［D］.财政部财政科学研究所，2010.

［3］崔莹莹.水利事业单位部门预算改革工作探讨［J］.河南水利与南水北调.2011（18）.

［4］李家祥.水利事业预算项目绩效问题分析［J］.中国水利，2005（10）：52-54.

［5］黄惠宁.水利预算单位如何推行国库集中支付改革［J］.引进与咨询，2005（12）：17-18.

［6］赵莹，孙康.绩效预算在水利财务管理中的应用—以海委预算绩效管理为例［J］.海河水利，2014（03）：65-68.

［7］武燕.水利工程设计阶段造价控制措施探讨［J］.水利规划与设计，2014（08）：64-65+85.

［8］刘建勇.进一步推动宁夏水利投融资改革的思考［J］.水利科技与经济，2010（11）：1227-1228+1233.

TV512

B

1008-1305（2016）03-0032-02

10.3969/j.issn.1008-1305.2016.03.014

2016-04-01

张宇珍（1975年—），女，工程师。