新时期跨流域调水工程的和谐建设与管理

毕重薪，李　卿

(辽宁观音阁供水有限责任公司，辽宁 本溪 117100)



新时期跨流域调水工程的和谐建设与管理

毕重薪，李卿

(辽宁观音阁供水有限责任公司，辽宁 本溪 117100)

跨流域调水工程是解决水资源空间分布不均衡的重要手段，对实现水资源的优化配置，为当地提供稳定可靠的水源具有重要作用。跨流域调水工程一般涉及地域范围广、投资巨大，在和谐建设与管理上存在一系列问题。文章针对这些问题，积极借鉴国外相关经验，提出了以可持续发展及多中心自主治理思想为指导的跨流域调水工程和谐建设与管理的新理念。

跨流域调水；水利工程；和谐建设与管理

水是生命之源，是包括人类在内的一切生物赖以生存的物质条件；水还是文明之源，是经济发展和人类社会进步的重要战略性资源。地球上的水资源时空分布极不均匀，特别是与人口、土地乃至矿产资源分布的匹配性较差。水资源的上述特征是造成人类社会水资源短缺的根本原因，要解决上述问题，建设跨流域调水工程是唯一有效的工程手段。但是，由于跨流域调水工程规模的扩大，造成了工程建设与管理过程中的一系列矛盾和问题，进而影响到了工程效益的发挥[1]。采取有效措施，建立切合工程实际的管理机构、实施和谐建设与管理是跨流域调水工程必须要面对的重要问题。

1　跨流域调水工程的和谐建设与管理面临的问题

跨流域调水工程对解决水资源时空不均造成的水资源短缺起到了巨大作用，其产生的经济、社会、生态效益有目共睹。但是跨流域调水工程也因为投资大、工期长、涉及范围广，在立项、建设与运行过程中出现了如下一些问题。

1.1行政协调效果不理想

任何一项跨流域调水工程的顺利建设和运行，都必须以区域水资源的重新配置为必要前提[2]。这种水资源的重新配置势必会对工程区域内的社会、经济和环境造成重要影响。各个自然与行政区域必然会基于自身利益的考量而产生不同的，甚至是相反的利益诉求，并由此产生工程建设与管理中的各种人为的政策性障碍。为了保证工程建设与管理工作的顺利实施，必须要进行长期的、高难度的行政协调工作。

1.2跨流域调水工程在调度和运行上仍存在诸多问题

许多跨流域调水工程不仅涉及到水资源的二次分配，还涉及防洪、排涝以及水质保护等诸多问题。尤其是位于平原河网以及人口和工业密集区的引水工程，引水量主要依靠天然径流，引水具有明显的不可预知性；输水工程沿线往往河道纵横，输水方向有时与排涝方向不一致；行政区之间存在众多的控制闸阀，河渠控制水位也不尽相同；输水线路沿线人口稠密、工业众多，水质控制难度较大。例如，大伙房输水工程上游虽然采用全封闭输水管涵，但大伙房水库水系的污染问题也给输水工程的水质造成了不可预知的影响。

1.3配套工程建设滞后

跨流域调水工程是一个复杂的系统性工程，其中的主要工程设施多为一次性建成。但是，要想使调来的水充分发挥出经济和生态效益，必须要有完善的配套工程。由于部分跨流域调水工程不重视配套工程建设，相关资金落实不到位，使配套工程建设滞后，严重影响到调水工程的整体效益发挥。

1.4复杂的供求关系加大了工程的良性运行难度

跨流域调水工程一般规模浩大，调水水价往往会高于调入区的供水价格。受当前管理体制和机构设置等多种因素的影响，部分水资源调入区出现了弃用外调水的现象，导致调水工程的供水量远小于设计规模，工程能力被严重浪费，并进一步影响到工程本身的运营管理。

2　跨流域调水工程和谐建设与管理的国外经验借鉴

2.1充分发挥政府的作用

国外的跨流域调水工程在建设与管理上具有很强的政府行为，由政府在建设与管理中实行垄断性经营。例如澳大利亚政府为了建设著名的雪山工程，以国防力量为基础建立了雪山工程管理局，负责具体实施调水工程建设的设计与施工，并参与工程的后期运营管理[3]。美国允许社会资金参与跨流域调水工程集资，但不允许私人直接参与工程建设与管理。

跨流域调水工程往往具有显著的社会、经济和环境效益，但其本身的财务效益往往不理想。因此，世界各国政府不仅重视建设与运营管理，一般还会在投资、税收、经营方面的给予优惠和扶持，建立以工程项目为核心的区域经济发展良性循环系统。

2.2注重调水工程的论证与协商

美国的调水规划重视多目标开发利用，以充分发挥工程的综合效益。在调水工程的前期论证阶段，不惜投入巨大的人力和财力，对调水工程本身的环境影响进行广泛而深入的分析研究，并制定各种行之有效的应对方案，减少工程的不利影响，以实现工程本身的最佳环境效益。决策者注意搜集各种资料并广泛听取各方意见，通过权衡利弊后作出切实可行的调水决策[4]。

2.3工程建设与管理的强有力法律保障

跨流域调水工程不仅需要政治与经济方面的措施，更需要强有力的法律保障。世界各国普遍重视跨流域调水领域的法律建设，从工程建设、运行调度、水资源分配乃至水事纠纷等方面均形成了比较完善的法律或具有同等效力的文件，为跨流域调水工程的和谐建设与管理提供了重要的法律保障。例如，澳大利亚政府就在雪山工程实施前通过了一部专门的《雪山水电法》。

2.4积极实施现代化管理

先进、科学的管理是一项水利工程充分发挥效益的必要条件[5]。水利工程管理发达的国家均十分重视跨流域调水工程管理中现代化技术和管理设备的运用，再辅以高素质的管理人员，通过建立现代化的控制管理系统，随时掌握工程运行情况，提高工程管理水平，实现工程效益的最大化。

3　流域调水工程的和谐建设与管理的实施方略

3.1秉承多中心治理思想

多中心治理思想最早由美国学者奥斯特罗姆夫妇提出，其八项治理原则对工程管理具有重要的借鉴和指导价值：一是对分享资源单位的边界进行清晰界定；二是确定与当地实际情况相适应的占用和供应原则；三是集体公共选择原则；四是积极构建有效的监督机制；五是建立完善、公平的制裁机制；六是构建低成本冲突协调机制；七是构建普遍认可的组织权威；八是建立有效的治理组织结构。国内外大量的工程实践证明，多中心治理是解决跨流域调水工程中矛盾和利益冲突，实施和谐建设与管理的较好机制[6]。

3.2加快制定相关法律法规建设

基于传统管理体制的自然延伸和影响，目前我国在水利监管领域实行的是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。跨流域调水管理显然已经超出了这种管理体制范畴，因此急须修改和制定与之相适应的法律文件，使跨流域调水的工程建设和运行管理做到有法可依。特别是应该积极借鉴国外经验，从法律层面明确跨流域调水管理机构的地位和权责范围，以利于协调和管理流域和区域行政部门之间的利益关系，保障跨流域调水工程建设与管理的顺利实施。此外，要从法律和制度层面进行创新探索，不断建立和完善水资源保护、开发和利用的领域的新机制。例如，全面征收水资源费、 实施阶梯式水价等。

3.3建立政府主导的建设管理模式

由于跨流域调水工程的建设与管理涵盖了社会、经济、环境等诸多领域的大量问题，相关利益主体众多，而工程本身和水资源均具有明显的公共属性，工程建设与管理一般应由政府出面统一组织实施。只有如此，才能有效协调调水区与受水区之间的利益关系，保证工程的合理性；才能对工程建设所需要的资源和资金进行协调和统筹安排；才能保证保证工程建成后的资源配置，实现工程的社会效益和经济效益[7]。

3.4加强调水工程的控制

对跨流域调水工程建设进行控制是世界各国相关法律的重要内容。我国要防止跨流域调水工程领域的盲目建设，必须要借鉴国外先进经验，通过法律和制度措施规范跨流域调水工程规划和建设。鉴于我国管理体制与国外有显著不同，相关经验并不能直接采用，但仍然可以为我们提供参考和借鉴。首先，跨流域调水项目工程浩大、影响深远，不同于普通的取用水项目。因此，要进一步加强跨流域调水工程的取水审批，建议进一步扩大国家层面的审批权限。其次，要加强工程前期的控制工作，特别是在规划、立项以及审批等阶段必须要实施严格的水资源控制措施。再次，鉴于跨流域调水工程水资源论证缺乏规范的问题，建议要以水利部为主积极谋划和制定针对跨流域调水的论证导则。最后，要积极开展跨流域调水水源区河流的累积影响评价工作。我国近年来对水资源开发利用的累积影响十分重视，但主要着眼点在于水利工程的叠加累积影响，而对跨流域调水的累积影响评价经验仍显不足，须要加强这方面的研究工作，并在实践中逐步积累经验[8]。

3.5重视运用现代管理技术

随着现代科技的进步，信息技术已经在工程建设与管理领域体现出明显的优势，发达国家均十分重视现代化技术和先进管理设施与设备的应用。跨流域调水工程涉及面广、内容繁杂，无论是建设阶段还是运行阶段都需要信息化管理技术作为支撑。实践证明，成熟的信息化系统能够有效降低跨流域调水工程的投资和运行费用。因此，建议构建基于信息技术的现代工程管理系统，对工程建设实施全方位、全过程管理；构建基于信息技术的工程运行调度管理系统和自动化控制系统，实现对用水控制和运行调度的有效管理。

4　结　语

跨流域调水工程是重要的公益性工程，对解决我国由于水资源时空分配严重不均造成的水资源不足具有重要意义。跨流域调水工程均属于大型或特大型水利工程项目，一般投资巨大、涉及范围极广，其工程建设和后期管理也包含技术、经济、社会、环境等诸多领域的复杂问题。要保证工程的顺利实施并发挥出最佳效益，必须开展与之相关的建设与管理体制研究，通过构建适合工程实际的多中心和谐建设与管理体制，逐步推进区域水资源优化配置，实现工程的良好运行。

[1]杨云彦，凌日平.跨流域调水工程管理体制的变迁及其启示——兼议南水北调工程管理体制[J].水利经济，2008，26(1):19-21.

[2]王海潮，蒋云钟，鲁帆，等.国外跨流域调水工程对南水北调中线运行调度的启示[J].水利水电科技进展，2008，28(2):79-83.

[3]李学森，于程一，李果峰.澳大利亚雪山调水工程管理综述[J].人民长江，2008，39(6):109-110.

[4]沈滢，毛春梅.国外跨流域调水工程的运营管理对我国的启示[J].南水北调与水利科技，2015(2):391-394.

[5]谢成玉，王国志.对跨流域调水工程运行管理体制的思考[J].中国水利，2013(20):11-12，46.

[6]王吉勇.和谐建设和管理跨流域调水工程[J].水利发展研究，2007(12):12-13.

[7]朱记伟，蒋雅丽.国内外跨流域调水工程建设管理经验及启示[J].陕西水利，2016(1):55-56.

[8]刘强，殷大聪.国外跨流域调水管理对我国水资源配置的启示[J].人民长江，2011，42(18):111-116，121.Harmonious construction and management of the cross-basin diversion project in the new period

BI Chongxin，LI Qing

(LiaoningGuanyingeWaterSupplyCo.,LTD.,Benxi117100,China)

Cross-basin diversion project is an important means to balance the spatial distribution of the water resource.It plays an important role in the optimal allocation of water resources and providing reliable and stable water resource for the local. Cross-basin diversion project generally involves a wide range of areas and huge investment so that there is a series of problems in the harmonious construction and management. Aiming at these problems and actively learning from foreign experience, this paper puts forward a new concept of cross-basin water diversion project harmonious construction and management guided by sustainable development and multi-center independent governance.

cross-basin diversion; hydraulic engineering; harmonious construction and management

毕重薪(1982-)，男，工程师， 主要从事水利工程管理方面的工作。

李卿(1982-)，女，工程师， 主要从事水利工程管理方面的工作。

TV68

A

2096-0506(2016)09-0042-03