大连市农业(灌区)水价综合改革研究

张晓磊

(1．辽宁江河水利水电新技术设计研究院，辽宁 沈阳 110003；2.辽宁省水利水电科学研究院，辽宁 沈阳 110003)



大连市农业(灌区)水价综合改革研究

张晓磊1,2

(1．辽宁江河水利水电新技术设计研究院，辽宁 沈阳 110003；2.辽宁省水利水电科学研究院，辽宁 沈阳 110003)

在分析大连市水资源紧缺、灌区工程老化失修、灌溉水利用效率低等问题基础之上，基于大连市英那河灌区典型研究，通过学习国内水价综合改革试点灌区的先进经验，并结合大连实际，探索并研究出符合大连市实际情况的农业(灌区)水价综合改革体系框架，最后就大连市农业(灌区)水价综合改革取得的研究成果提出几点建议及对策。

改革；产权；量水计量；水权

1　研究背景

近年来大连市水资源紧缺的压力日益剧增，为了缓解当前水资源紧张的局面，大连市英那河灌区自2001年以来，根据政府宏观调控，大量灌溉水资源调配供给大连市城市生活和工业用水，农业灌溉水资源量急剧下降，灌溉保证率降低。2015年，受大旱影响，大连市供水压力增大，英那河灌区通过减少灌溉面积缩减农业灌溉水量以保证大连市水资源供给。

2　英那河灌区运行中存在的突出问题

2.1政府宏观调控减少灌溉水资源的供给，将影响粮食安全生产

英那河灌区通过减少灌溉面积缩减农业灌溉水量以保证大连市水资源供给。给予农民经济补贴，这样做将会影响灌区的农业种植结构，制约地区农业生产，也会对国家粮食安全产生不利影响，另外，也不利于灌区的长效运行与发展。

2.2工程配套不完善，灌溉水利用率低

灌区灌溉方式落后、工程老化失修、配套设施不全，灌溉水利用率低，末级渠系未配套量水设施，大水漫灌现象较为严重，造成灌溉水资源严重浪费。

2.3末级渠系管护主体缺位，维修、管护经费投入不足

末级渠系田间工程所有者主体缺位、部分工程管护责任不明、经营管理不善，导致工程供水能力衰减，灌溉面积严重萎缩，从而无法保证末级渠系良性运行。同时，灌区末级渠系工程建设及管理资金投入不足，未形成长效资金投入机制。

2.4水价太低，难以维持灌区良性运行与发展

英那河灌区水价的定价标准为0.03元/m3，并且已经执行了多年,定价标准过低,不利于灌区水利工程的可持续利用；同时，该水价形成机制早已经不能满足灌区自身运营、发展的空间，更难以适应当前市场经济的需求。

3　大连市水价综合改革主要研究内容

基于大连市英那河灌区运行过程中存在的问题，并结合大连市水资源紧缺的局面、灌区农业发展实际及大连市政府贯彻建设节水型社会的要求，确定了大连市水价综合改革的主要研究内容。具体包括末级渠系田间工程产权制度及管理模式研究，灌区农民用水户协会规范化建设研究，灌区田间用水计量体系研究，农业灌溉水价测算方法与水费征收办法研究，水权及水权交易方法与途径探索研究等五个方面。

4　取得的研究成果

4.1推进末级渠系工程产权制度及管理模式改革，明晰产权归属，落实管护主体

提出了末级渠系产权实行“农民用水者协会”改革模式。农民用水者协会管理模式具有实行财务独立核算、独立法人地位，是真正属于农民自己的管水组织；有利于完善灌区治理结构，强化水资源管理中民主协商和市场机制的作用[1]；明晰末级渠系产权归属，能真正做到落实管护主体责任等优势。

改革的具体实施步骤：首先，由政府组织聘请评估机构对末级渠系(斗、农渠)田间工程产权进行资产评估。其次，成立农民用水者协会，落实管护主体。试点英那河灌区具体组建实施用水者协会时，是在“自愿互利、合理划分，因地制宜、分类指导，政府指导、依法建立”的原则及前提下，以行政边界为基础，成立乡镇单元的用水者协会，以支渠为组建单位，成立协会下属分会，按照村民组划分用水者小组。最后，由政府将末级渠系田间工程产权中的使用权通过签订正式合同的形式移交给农民用水者协会，并颁发工程产权证书，做到了明晰产权归属。

4.2建立灌区田间用水计量体系，实现量水计量

提出了英那河灌区量水体系的建设原则、目标、监测点布置和具体模式。在因地制宜、经济实用的原则下，以实现总量控制、定额管理和终端计量为目标，在干渠与支渠分界点设置量水设备，由英那河灌区管理局负责管理，末级渠系量水，斗渠直接进地情况下的量水精确到斗渠，农渠进地精确到农渠。根据量测方法的不同，渠系量水模式可分为干、支、斗、农渠，全部采用人工量测的人工计量模式；骨干渠道采用自动计量，末级渠系采用人工测量的半自动化计量模式；干、支、斗、农渠全部采用自动化量测的全自动计量模式。

4.3灌区推行“终端水价”，并建立“三公开、一到户”的透明水费征收管理办法

对于水利工程供水价格的测算，主要按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整[2]。根据灌区运行管理特点，且要保障末级渠系的良性运行，大连市农业灌区将推行终端水价，即灌区农户承担的水价包括国有水利工程供水价格和农业末级渠系水价。国有水利工程供水的水价测算以灌区斗渠引水口以上的部分为基准，末级渠系水价是利用群众管理的斗渠及其以下的供水渠道和设施，输水到农户发生的合理的单方水费用。其中，国有水利工程供水费用组成包括灌区供水人工成本、灌区供水公用费用、水利工程维修养护费、燃料动力费、水资源费、固定资产折旧费和大修费等费用。农业末级渠系供水费用原则上由末级渠系供水合作组织为供水发生的合理的末级渠系维修养护费用、配水人员劳务费用、管理费用等3部分组成。

实施水价改革后，用水者协会根据用水户—用水小组—用水协会—供水单位(或供水公司)的水费征收流程征收水费。水费收取后实行“水量公开、水价公开、水费公开、开票到户”的三公开一到户，做到公开透明。在只能实现计量到斗渠或者计量到农渠的地区，用总体按量、分户按面积的计费方式，平均分摊到每一户，然后按方收费。

4.4提出建立灌区水权制度及切实可行的水权分配与水权交易方法

英那河灌区农业灌溉用水的所有权仍为国家所有，使用权和经营权属于用水户。政府和灌区根据区域用水总量控制和水资源分配等给用水户配置初始水权，赋予水权并通过颁发相关证书等形式确认水权分配。在政府监管下成立水权交易中介，交易主体双方在经过申请登记-审批和信息发布-查询接洽-确定交易方式-签约成交-结算交割等程序实现水权的交易。水权价格通过供水成本及相关费用的测算-交易双方协商-价格听证-报上级价格主管部门审批等程序制定。具体水权交易时，可采用用水户交易模式、协会交易模式、灌区交易模式或混合交易模式。

4.5建立农业灌溉用水精准补贴机制和节水奖励机制

首先要落实补贴资金来源、明确补贴对象、确定补贴形式、制定补贴标准。

根据补贴来源可分为政府补贴和灌区补贴。各地要全面统筹财政安排的水管体制改革“两费”，农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维护修养补助、高扬程灌区扬提水电费补贴、有关农业奖补资金等。补贴的对象可以是灌区管理单位、用水者协会，也可以是农户。不管补贴对象是谁，最终均体现在执行水价上，即补贴受益者为农户。补贴形式分为明补和暗补。明补即收取水费后，现金形式返还给农户。暗补即直接降低水价，成本不足部分由国家直接拨付经费给灌区。根据现行水价和测算水价之间的差距，执行水价可以分设若干阶段，逐步提高，每一阶段执行水价与测算水价之差即为补贴水价。

其次要确定奖励经费来源，确定奖励方式、明确奖励对象及奖励标准。

根据奖励经费的授予人可分为政府奖励、灌区奖励和协会奖励，根据奖励经费来源可分为政府拨付、水费提取和水权交易获利等。明补可以算为一种奖励方式。在英那河灌区，水价改革奖励对象主要有灌区管理局、用水者协会和用水户个人。 奖励方式分为物质奖励、精神奖励、物质与精神奖励相结合三种形式。对于集体以精神奖励为主，物质奖励体现在增加工程项目投资，优先实行节水改造等；对于个人，以物质奖励为主。 奖励标准由奖励颁发单位自行制定。根据奖励颁发部门奖励基金状况而定，同时，根据奖励对象所取得的成绩而定。

5　建议对策

5.1加强顶层设计和部门沟通

农业水价综合改革涉及多个不同的职能部门和不同层次的部门。在实施水价综合改革之前，需要制定详细的实施方案，明确改革时间和技术路线，细化年度改革目标，改革任务，加强组织领导，建立健全工作机制，明确各个部门的职责分工，先建机制，后建工程。同时，加强发改、财政、物价、水利等部门之间的协作，形成合力，保障水价综合改革的顺利实施。

5.2国家应大力投入末级渠系工程及其配套工程建设

尽管在水价综合改革研究中，末级渠系工程及其配套工程的建设纳入水价核算成本，在实行改革后，灌区应实现自运行，无须国家再增加投入。但在水价改革初期，价格提高幅度不宜过大，国家投入经费建设可减少末级渠系核算成本，降低水价；另一方面，国家投入可作为一种补贴机制，完善水价综合改革的制度建设，使水价改革更为合理、可行。

5.3政府在水价综合改革中要发挥服务职能

末级渠系工程产权体制改革不能局限于明晰产权，还要遵循公共经济规律，根据水利工程的不同属性，确定管理制度[3]。政府要强化公共服务职能，提高农村水利工程的防洪保安能力和灌溉效率，推进农民增收、农业增效、农村发展，促进社会和谐。乡镇水利站和水利基层服务体系在改革的执行过程中应发挥专业特长。因此，在核定人员编制的基础上，政府要落实水利站人员及工作经费，稳定基层水利服务体系队伍。

5.4合理征收水资源费

现有《水价办法》中规定农业灌溉水资源不征收水资源费，因此，农业灌溉水资源费的概念更为模糊，但在水价改革中，可对此内容加以丰富，在赋予初始水权后，当用水量在定额范围内，不征收水资源费，超出时，水行政部门可征收水资源费，作为补贴和奖励来源。

5.5做好政策宣传普及工作

要从用水户受益的角度，加大宣传力度，让用水户意识到水价改革的目的并不是为了将价格提升，而是解决当前水资源紧缺，末级渠系工程难以为继等现状问题，最终受益的是用水户自己。

5.6协会不仅要重建设还要重参与

用水者协会在实际运行过程中，用水者协会的建立要促进政府与用户特别是农民的沟通，积极鼓励更多农户的民主参与，减少基层供水方腐败，保障农民权益，有利于政策的制订，管理的改进，工程的规划建设和维护，各项改革措施也更易于为用户和公众接受。 用水户协会运行过程中，应加大用水者协会信息透明程度，增强农户广泛参与。同时，还要加强对农民参与式灌溉管理理论和实践知识的培训，使农户获得必需的参与式管理知识和技能。

[1]王建平,王强.内蒙古自治区农业水价研究[M].北京：中国农业科学技术出版社,2013.

[2]郑通汉,王文生.水利工程供水价格核算研究[M].北京：中国水利水电出版社,2008.

[3]有维东, 李涛, 刘少芳. 推进泰安市农业水价综合改革的思考[J]. 山东水利, 2011(11):28-29.Research of agricultural irrigation water price reform in Dalian

ZHANG Xiaolei

(1.LiaoningJiangHedesigninstituteofwaterresourcesandhydropowernewtechnology,Shenyang110003;China;2.ResearchInstituteofWaterResourcesandHydropower,Liaoningprovince,Shenyang110003,China)

The paper came to a conclusion that is adapted for agricultural irrigation water price comprehensive reform system frame in Dalian. It was drawn by analyzing some disadvantages such as the shortage of water resource, irrigation engineering of aging without repair and the low-efficiency water use and based on learning the typical Yingna river irrigation area and the advanced experience of domestic pilot irrigation. Some suggestions and tactics were put forward to the comprehensive reform achievement of agricultural irrigation water price in Dalian.

reform; property right; measuring water quality; water right

张晓磊(1984-)，男，工程师，主要从事农田水利工程科研、设计、施工方面的工作。

F726.1

A

2096-0506(2016)09-0035-03