太原市城市棚户区改造问题及对策★

张 威

(山西省城乡建设学校，山西 太原 030001)



·规划·建筑

太原市城市棚户区改造问题及对策★

张 威

(山西省城乡建设学校，山西 太原 030001)

通过分析太原市城市棚户区改造的整体情况，从资金、征收安置和社会公平等角度出发，总结归纳了太原市在城市棚户区改造过程中存在的问题，并提出多元融资、创新补偿安置方式、充分考虑居民实际需求和意愿等加快城市棚户区改造的建议，以期能够更好地推动城市棚户区改造工作的开展。

城市棚户区，房屋，安置房，居住条件

0 引言

城市棚户区是指在城市规划区范围内，房屋年限久、质量差、隐患多，配套设施不健全的区域，包含集中成片棚户区改造、非集中成片棚户区改造、城中村改造和旧住宅综合整治。城市棚户区改造作为棚户区改造工程的主要部分，对促进城市发展、改善困难家庭住房条件有着重要意义，也是以人为核心的新型城镇化建设的重要内容。

太原市作为山西省省会，在经济社会发展中一直发挥着重要的作用。自2006年山西省开展棚户区改造工作以来，太原市始终处在全省棚户区改造的前列，特别是在城市棚户区改造方面，取得了丰硕的成果。但也还存在一些问题，制约着棚户区改造工作的进一步实施。因而，通过研究太原市在城市棚户区改造工作中所存在的问题，对更好地解决城市棚改问题，加快全省改造进程具有重要的意义。

1 太原市城市棚户区改造的整体情况

2007年7月12日，太原市政府出台了《太原市城市居民棚户区改造的实施意见》，用以开展太原市城市棚户区改造工作，改善城市居民居住条件，当年即实现投资129 888万元，改造建成12 400套房屋，总面积93万m2，随后在2008年年初，为了响应《山西省关于实施城市居民棚户区改造的指导意见(试行)》，太原市又投资86 777万元，改造建成8 694套房屋，面积达66.98万m2。2009年—2014年，随着国家及山西省不断推出各种棚户区改造的指导意见，太原市城市棚户区改造工作步入了快速发展时期，投资金额从2009年的60 922万元逐年增加到了2014年的817 916.1万元，改造建成房屋累积达到了31 895套，改造面积313.66万m2。新时期下，为了更好地改善全市城市棚户区居民的居住条件，加快城市建设，太原市在2015年出台了《太原市棚户区改造专项规划方案(2015—2017)》，制定了分阶段进行棚户区改造的科学规划，将用3年时间完成市内六区54片棚户区改造。

2 太原市城市棚户区改造存在的问题

2.1 资金严重缺乏

近年来，太原市普遍开展了包括城市道路改造在内的诸多民生工程，资金支出项目很多，资金预算无法及时满足城市棚户区改造项目的支出。而城市棚户区改造又不同于政府所习惯的财政资金逐年逐笔拨付，需要在项目前期就投入大量的资金。在《太原市城市居民棚户区改造的实施意见》和随后开展的改造工作中，虽然提出过“银行贷一点、财政出一点、政策让一点、企业筹一点、市场开发补一点”的办法来筹集资金，但由于城市棚户区改造的商业开发价值低，实施改造很难实现资金就地平衡，加上国家金融政策的影响和棚改项目对信贷资金、民间资本的吸引力普遍不高等因素，使得城市棚户区改造面临着较大的资金缺口。同时，城市棚户区改造项目点多，覆盖面广，对资金的引导和调动以及管理能力提出了很高的要求，而太原市目前多以建设资金和直接补助的形式进行投入，缺乏对资金的有效管理，影响着资金的合理使用。

2.2 征收安置难

太原的城市棚户区最早形成于二十世纪五六十年代，经过长时间的累积和发展，城市棚户区问题错综复杂，很难在短时间内得到彻底的解决，特别是在征收安置方面，始终面临着程序复杂、时间长的问题。首先，在太原的城市棚户区改造项目中，少数被征收群众对补偿标准期望过高，使得改造工作实施难度加大。比如在2015年太原市亲贤社区改造过程中，就有3户居民对“商业用房安置+小户型公寓住宅安置+货币补偿”的补偿安置方式不满，造成征收拆迁工作不能及时收尾，影响了棚改项目的正常实施。其次，由于城市棚户区房屋年限久、质量差、隐患多，配套设施不健全的特点，且住在城市棚户区的家庭大多数为低收入住房困难家庭，基本都只有一套住房，房屋征收难度大，影响了城市棚户区改造的顺利实施。最后，城市棚户区改造项目运行程序繁杂，涉及包括立项、规划、勘察设计、招标、征收、建设在内的等多项手续，关联部门众多，很多手续需要上报山西省和国家的相关部门进行批复，延时滞后的问题突出，极大地影响着棚改项目的后续操作和施工进度。

2.3 社会矛盾突出

在城市棚户区的市政配套设施和公共服务设施相对滞后的情况下，城市棚户区居民的需求具有很大的差异性。在以往的棚户区改造政策当中，虽然做出了满足居民在就业、教育、医疗等方面需求的规定，但更多可以被认为是一种政策性指导，没有落实到具体的工作当中。实际常采用的多是统一的安置方式，不能做到使每个棚户区家庭受益。再加上城市棚户区居民数量较多，改造不能在短期内结束，使得居民在过渡期的生活水平下降，安置工作很难一步到位。从2015年太原市公布的棚户区改造补偿标准来看，政府虽然对不同生活状况的居民制定了不同的政策，比如对无力以房改价购买住房的，允许居民先购买部分产权，剩下的产权可向政府缴纳租金，但在如何保障不同安置方案之间的公平性以及后续该如何解决这部分人群的住房问题上仍没有做出明确规定。另外，在城市棚户区居住生活的还有不少外来无户籍人口，但改造方案中忽视了对这部分人群的关注，没有对他们做出妥善的安置。

3 推动太原市城市棚户区改造的建议措施

2016年太原市在继续加快上年度54个城中村改造建设安置任务的基础上，还将启动31个城中村拆迁，同时启动2万户棚户区改造任务。如何妥善解决城市棚户区改造出现的各项问题，推动棚改工作顺利有效实施，还需通过积极创新的方式来形成一套切实可行的改造机制。

3.1 分类介入，多元融资

1)改变城市棚改项目全面进行的做法，挑选出商业模式较为清晰的项目进行先行改造并回笼资金，如太原市亲贤村改造地段属于亲贤北街、长风街商圈核心地段，且周围教育资源充裕，投资发展潜力巨大，这类项目在改造完成后既可以在腾出土地后以“招、拍、挂”的方式回收资金，也可以通过销售安置房获取收益。这样就有足够的偿还贷款本息的能力去吸引以国家开发银行等政策性银行信贷支持，从而带动多方金融机构参与到城市棚户区改造项目中来。2)太原市可以成立一个专门的融资机构，负责城市棚户区改造资金的筹集、使用和管理。资金应包括银行信贷资金，省、市政府项目资金，土地出让金，出售房屋收益等全部涉及城市棚户区改造的资金，并设置具体的资金管理办法，保证资金的使用效果和效率。3)借鉴西安棚户区改造的成功经验，在保证资金安全性、流动性的前提下，引入社保基金。社保基金具有还款期限长，年利率低的特点，因而将其引入城市棚户区改造项目，可以适当扭转资金严重缺乏的局面。4)可以将太原市境内具有优质信用的大型企业纳入到棚改项目中来，凭借企业的信用优势向银行等金融机构贷款和为政府棚改项目做担保，从而获得更多的资金支持。作为回报，政府可以给予这些企业一定的优惠政策，形成一种良性互动的格局。

3.2 创新征收安置方式

1)改变过去在较短时间内对居民进行大量集中搬迁的做法，采取拆建结合的方式，首先选择那些迫切需要改造的房屋进行搬迁，并保证资金及时到位，待上一批安置房建好以后，再组织居民分阶段分批次地完成全部搬迁，这样既可以避免居民面临搬迁、临时安置、最终安置的多重窘境，降低其生活成本，还可以帮助政府降低对居民在过渡期的补助费用。

2)在对待少数“钉子户”时，不能采取包括司法强制执行在内的强硬措施，要耐心地开展思想动员工作，了解他们的真实需求，并努力帮助他们解决一些具体困难，使他们重新树立对搬迁改造工作的认识。

3)将提高搬迁补偿水平和降低安置房价格相结合，给居民的拆迁款要普遍高于周围住宅的价格，鼓励其更多地选择货币安置的方式；给居民的安置房要普遍低于周围住宅的价格，给予居民更多的优惠。

4)开通城市棚户区改造项目的绿色通道，简化棚改审核手续，缩短棚改项目流程，适当下放工作权限，赋予棚改工作部门更多的权力。同时努力提升工作效率，充分调动各方力量支持城市棚户区改造项目。

3.3 充分考虑居民的实际需求和意愿

1)在开展拆迁安置工作前，要进行充分的前期准备工作，详细进行居民信息的搜集和民意状况的调查，了解居民不同的权益诉求，比如教育、就业、医疗等，这样在进行搬迁安置时，就可以使居民更加积极地配合拆迁工作，减少社会矛盾，从而加快城市棚户区改造进程。

2)不做统一安置，增强安置补偿的灵活性，给予居民更多的选择空间，选择货币安置的，要一次性给予居民全部补偿，做到不干涉不拖欠；选择住房安置的，要结合居民的愿望要求进行有针对性安排，尽量把安置房选在原址附近，并及时完善安置房周围的基础设施和公共服务建设，以满足居民队教育、就业、医疗的要求，真正为居民提供舒适便捷的生活环境。

3)要进行多层次住房安置，在继续按照《太原市棚户区改造专项规划方案(2015—2017)》规定的对居民以经济适用房价格购买住房外，还要加大对公租房的建设力度，凭借公租房没有户籍限制，面向人群更广的特点，就能够更好地保障居住在棚户区的无户籍居民的利益，也能够解决本地户籍的中低收入人群的住房问题。

4)通过借鉴徐州棚户区改造创新贫困救济的做法，实施更加细化的安置政策，真正让利于民。对特殊困难居民因产权置换差价暂时买不起安置房的，不能仅仅是简单的先租后买，应该在后续进行产权转让时，考虑到房价波动的情况，若房价上涨，则应维持最初价格；若房价下跌，则应参照市场价格，做到充分保护居民利益。

太原市棚户区改造是一项长期而艰巨的任务，需要我们在不断的探索中寻求更为合理的融资、安置等方面的具体措施，才能使其得以顺利进行。

[1] 楚德江.我国城市棚户区改造的困境与出路——以徐州棚户区改造的经验为例[J].政治与社会，2011(3):43-46.

[2] 李 莉，张 辉.中国新型城镇化建设进程中棚户区改造理论与实践[M].北京:中国经济出版社，2014:52-55.

[3] 任稼祥.城市管理理念和实践的积极创新——西安市城中村和棚户区改造调查与思考[J].今日中国论坛，2011(3):64-67.

[4] 任晓莉.山西省棚户区改造问题研究[D].太原:山西财经大学，2015.

[5] 郑婷兰，范恩海.棚户区改造问题及解决对策分析——基于山西省城镇住房调查数据[J].建筑经济，2015(10):84-87.

On reconstruction of urban shanty towns in Taiyuan and its strategies★

Zhang Wei

(Shanxi Urban and Rural Construction School, Taiyuan 030001, China)

The paper analyzes the overall situation in reconstruction of the urban shanty town in Taiyuan, sums up the problems in the reconstruction of the town from the capital, resettlement, and social equality, and puts forward the reconstruction suggestions for accelerating the reconstruction from the multiple financing, innovation of reimbursement allocation approach, consideration of residents’ demands, so as to improve the reconstruction of the shanty towns.

urban shanty town, houses, resettlement house, residential condition

1009-6825(2016)34-0001-02

2016-09-23★：山西省软科学研究计划资助(项目编号：2014041025-3)

张 威(1980- )，男，工程师

TU984

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