地方政府债务融资问题与建议

谢岚

摘 要：首先，简单地阐述地方政府债务融资的动因和方式方法;其次，阐述地方政府债务融资产生的积极影响以及负面影响;再次，分析和研究地方政府债务融资存在的主要问题;最后，着重对地方政府债务融资提出几点科学合理的建议。希望可以为地方政府防范债务融资的风险提供一些参考和建议，促进地方政府债务融资积极作用的充分发挥。

关键词：地方政府;债务融资;动因;问题;建议

中图分类号：F810        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2015）27-0053-02

近年来，伴随着社会主义经济体制和政治体制改革的不断深入和发展，人们对政府财政风险关注度日益提高，同时地方政府的债务融资问题也逐渐受到了人们的广泛关注和重视，而关于地方政府债务融资有关问题的研究也成为了一个新的课题。目前，我国所处的经济发展阶段，决定了我国各级地方政府对资金的需求量变大的趋势，各级政府对融资的需求异常强烈。地方政府债务融资不仅可以提高政府的服务水平，而且还为我国的经济发展提供了大量的资金，但同时地方政府盲目地进行融资活动也带来了很多问题，如债务规模过大、资金利用率低等。针对这种情况，研究地方政府债务融资存在的问题，并提出合理的建议具有非常重要的现实意义。

一、地方政府债务融资的动因和方法

（一）地方政府债务融资的动因

地方政府之所以开展债务融资的活动，是因为有其开展的必要性，即地方政府债务融资的动因，主要包括以下几个方面：一是地方政府的财政压力加大。政府财权和事权严重不对称的情况以及城市化进程中公共物品的供给情况都给地方政府带来了极大的财政压力。二是政府存在负债的内在冲动。在分权制度的前提下，政府实行发展型的财税政策，从而使政府产生了负债的内在冲动。三是利益公共物品供给的债务融资有利于实现融资的公平性，提高资金的利用效率。

（二）地方政府债务融资的方法

地方政府债务融资的方法主要包括以下四种：一是地方政府通过融资平台进行贷款;二是发行城市建设的投资债券;三是发行地方债券;四是向国外进行贷款。

二、地方政府债务融资的积极作用和负面影响

（一）地方政府债务融资的积极作用

地方政府债务融资的积极作用主要包括以下几点：一是地方政府债务融资可以为政府实施积极的财政政策提供大量的资金支持。二是可以提高政府的服务质量，促进生态环境保护和公共事业的发展。三是为改善基础设施提供了资金支持，使经济的发展安全度过瓶颈期，从而促进国民经济更快更好地发展。

（二）地方政府债务融资的负面影响

地方政府债务融资的负面影响主要包括以下几点：一是地方政府债务融资会使政府的债务违约风险进一步积聚，从而加大财政风险。二是地方政府债务融资一定程度上加重了官员腐败的现象。目前，地方政府债务融资还没有得到完全的合法化，这就会导致地方政府债务融资活动会利用到各种不良的方式，从而为官员腐败提供了温床。三是地方政府债务融资的资金利用率低。这主要包括两个方面：一方面，政府融资存在盲目性，使筹措的资金不能得到及时的利用，但政府财政却需要支付大量的利息。另一方面，在我国很多政府投资项目存在暗箱操作的情况，利用融资大搞形象工程的情况非常严重[1]。

三、地方政府债务融资存在的主要问题

（一）地方政府债务融资不够透明并且缺乏相应的约束

地方政府的债务包括两个部分，即显性债务和隐性债务。显性债务政府的直接债务，而隐性债务主要是指一些没有列入地方预算之中的债务。对于显性的债务比较容易管理和控制，透明度也比较高，但是对于隐性的债务就比较难以处理，政府也无法进行有效的监督，这种情况下，政府就容易盲目地扩大融资的规模，从而带来巨大的财政风险。

（二）负债过多加重地方政府的债务负担，使政府的财政风险和金融风险加大

有些地方政府盲目地进行债务融资活动，导致政府负债过多，远远超过了偿还的能力，而这一部分难以偿还的债务，或转为地方政府的直接债务，或转化为金融机构的不良资产，从而增加了地方政府的财政风险和金融机构的风险。

（三）相关融资平台的自身建设和运作不够规范，融资风险较大

不规范的融资平台大幅度地提高了融资的风险。融资平台的不规范性主要表现在以下几个方面：一是融资平台承担过多的无收益或低收益项目，使融资平台的效率低下;二是缺乏科学有效的监督和治理机制，政府承担风险;三是融资平台公司受政府的影响较大，风险监控力度不够;四是融资平台对政府还款的依赖性较强，自我平衡能力较差。

（四）融资模式单一，过度依赖土地财政

长期依赖，地方政府融资的模式都是高度依赖土地财政的融资模式，但是由于土地资源的稀缺性将必然会导致这种融资模式的不可持续性。政府存在提高土地价格的强烈动机，这也对我国居高不下的房产价格起到了推波助澜的作用。在这种模式下，如果土地价格受到外部冲击，将会给地方政府的财政造成巨大的压力，对土地财政的收取和使用是以透支未来利益为代价的[2]。

四、对地方政府债务融资的建议

（一）提高地方政府债务融资的显性化和透明度，强化预算约束

首先，地方政府债务融资要坚持公开化和显性化的基本原则，积极地推动地方债券和企业债券的发行，不断地畅通信托融资的渠道，并且要积极地利用基础设施建设项目进行融资。其次，提高地方政府债务融资的透明化程度，严格要求政府要定期地公开的财政状况，提高政府对债务控制的能力，提高资金的利用效率。再次，防止出现地方政府将债务负担转嫁给上级政府的情况。通过立法的形式对各级政府的风险责任进行划分，消除利益和风险严重不对称的情况。最后，严格控制负债的规模，使之与地方政府的财力相匹配，而负债的期限要和任期一致[3]。

（二）不断推进城市基础设施建设投融资的市场化改革，为地方政府减轻负担

首先，转变政府直接生产公共物品的模式，使公共物品的生产形式向多样化的方向发展。其次，推进城市基础设施的市场化改革，主要可以从以下两个方面入手：一是改变投融资的主体，将以政府有关部门为主转向政府和私人相结合，这样一来可以吸收大量的社会资金。二是在投融资中要注意利用市场化的投融资管理和运营机制，从而使地方政府债务融资活动顺利进行。总之，政府应该打破之前由政府主导的局面，将政府的指导和市场的运行规律相结合[4]。

（三）建立规范和完善的地方融资平台，加大对财政风险的内部控制力度，推动融资平台行为向市场化的方向发展

融资平台是地方政府债务融资的主体，因此要想将地方政府债务融资的风险在内部化解，就要不断规范和完善地方政府的融资平台。首先，政府对融资的平台要有明确的授权，并且还要承担一定的风险责任。其次，由于融资平台的建设是一项复杂的系统工程，所以有关部门要注意从融资平台的治理结构、管理和经营的能力以及资产负债等各个方面入手，在全面考虑各种因素的基础上推动投融资平台的建设。最后，增强融资平台的实力，不断注入优质的资产，并通过市场化的手段降低负债率，从而降低对地方政府还款的依赖。同时还要注意将融资平台融资方式向市场化的方向引导，并在此基础上加大城建投资类债券的发行力度[5]。

（四）不断创新地方政府债务融资的工具，积极探索地方债券的发行

首先，不断地完善分税制，加强基础设施的建设的水平。有关部门要积极推动地方政府负债的合法化，并要积极创造畅通的融资渠道。其次，不断地完善地方政府发行债券的相关配套措施，并通过有效的约束机制，保障政府的偿还地方债的主体地位，以免发生转嫁给上级政府的情况。最后，推动地方政府发行债券的模式和发行利率向市场化的方向发展，并完善相关的法律法规，以保障投资者的合法利益[6]。

五、结语

综上所述，当前我国地方政府债务融资存在很多问题，不仅影响了其积极作用的充分发挥，而且还会产生巨大的反作用。因此，解决地方政府债务融资存在的问题刻不容缓。国家和政府各部门要加强沟通和交流，积极采取一切有效的措施提高地方政府债务融资的透明度，并不断地强化风险防范意识和预算约束力度，建立健全相关的制度规范以及融资的平台，只有这样才能提高地方政府债务融资的科学性，充分发挥出其积极作用，使地方政府更好地为人民服务。

参考文献：

[1]  李娟娟.当前地方政府债务融资的问题与对策[J].开放导报，2011，（2）：81-84.

[2]  戴传利.我国地方政府债务融资监管立法模式选择问题研究[J].江淮论坛，2014，（3）：132-135.

[3]  王建军，周晓唯.中国地方政府债务融资行为研究[J].社会科学家，2013，（6）：71-74.

[4]  何杨，满燕云.地方政府债务融资的风险控制——基于土地财政视角的分析[J].财贸经济，2012，（5）：45-50.

[5]  郭玉清，姜磊，李永宁，等.中国城市化进程中的地方政府债务融资激励及其隐性风险控制[J].天津社会科学，2014，（2）：88-95.

[6]  林力.印度地方政府债务融资研究：规模、结构及监管实践[J].南亚研究季刊，2015，（1）：102-108.

[责任编辑   陈丹丹]