新广告法中儿童广告管理的问题与建议

毛晴 雷宇

内容摘要：从儿童广告的含义谈起，针对新《广告法》中关于儿童广告的相关规定，参考国外规制儿童广告的经验与做法，提出了几点对策建议：制定专门的《儿童广告法》，并修订完善相关法律;加强行业自律和监督审查及违法处置;学校及家长应该引入并重视媒介素养教育。

关键词：广告法 儿童广告 管理

一、儿童广告的含义

根据我国1993年7月15日由国家工商行政管理总局发布的《广告审查标准》（试行）第五章第三十七条的规定，儿童广告是指儿童使用的产品或有儿童参加演示内容的广告。其包含了两个方面的内容，“儿童使用的产品”是指以儿童为主要消费者或专用消费者的产品，如婴幼儿奶粉、纸尿裤、儿童玩具、儿童图书等，“有儿童参加演示”是指儿童作为主要角色参加演示、展现产品或服务特点的广告。

根据2013年第六次人口普查的结果，中国目前0-14岁儿童人数人口为222，459，737人，占总人口的16.60%。随着计划生育政策的实施，很多城市家庭只有一个孩子，农村家庭的孩子也比以前少了很多，儿童在家庭中的特殊地位得到了进一步的加强，很多商家也敏锐的觉察到了这一现象，因此儿童越来越受到商家的重视，渐渐成了广告的宠儿。儿童广告就像空气一样，无处不在，无时不在，它悄悄的潜入儿童及家长的生活，成为不可分割的一部分，也潜移默化的影响着他们的消费行为。

二、新《广告法》针对儿童广告的相关规定及解读

1995年版的《广告法》实施20年以来，发挥了积极的作用，但是很多内容已经不适应现实广告的需要，2015年4月，第十二届全国人大常务委员会第十四次会议修订并通过了《中华人民共和国广告法》，并于2015年9月1日起实施，新的《广告法》对儿童广告做出了严格的规定。

新法第二章第十条，“广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康。”这是从整体上对广告内容提出的要求，其具体的广告行为规范及其解读如下：第一“禁止大众传媒向未成人发送任何形式的烟草广告。”（第二十二条）;第二“不得利用不满十周岁的未成年人作为广告代言人。”（第三十八条）;第三“不得在中小学校、幼儿园内开展广告活动，不得利用中小学生和幼儿的教材、教辅材料、练习册、文具、教具、校服、校车等发布或者变相发布广告，但公益广告除外。”（第三十九条）;第四，“在针对未成年人的大众传播媒介上不得发布医疗、药品、保健食品、医疗器械、化妆品、酒类、美容广告，以及不利于未成年人身心健康的网络游戏广告。针对不满十四周岁的未成年人的商品或者服务的广告不得含有下列内容：劝诱其要求家长购买广告商品或者服务;可能引发其模仿不安全行为。”（第四十条）。

新修订的《广告法》不仅有了原则性的规定，而且增加了许多具体的行为规范，法律更加细化，使得执行起来更加有可操作性，能更好的保护儿童的广告权益，这是值得肯定的。但是笔者认为还存在一些问题，例如第三十八条“不得利用不满十周岁的未成年人作为广告代言人。”是为何以十周岁为年龄划界的？因为无论是我国对“未成年人”的界定，还是对“儿童”的界定，都远远超过十周岁的年龄。如果说十岁的儿童心智不够成熟，对自己代言的产品不具备分辨能力，那么十一至十四岁的儿童就具备吗？最高人民法院、最高人民检察院、公安部1984年3月31日《关于当前办理拐卖人口案件中具体应用法律的若干问题的解答》中，关于婴儿、幼儿、儿童的年龄划分，应以不满一岁的为婴儿，一岁以上不满六岁的为幼儿，六岁以上不满十四岁的为儿童。对于“未成年人”的界定，我国法律规定原则上是18岁，但如果以自己的劳动维持自己生活的，年满16周岁的自然人，也可视为完全民事行为能力人即成年人，所以“未成年人”最宽泛的理解是是16岁以下。查阅相关的国外法律文献，儿童广告也大都是以十四岁为界。因此笔者认为新《广告法》中关于儿童广告代言人的年龄划分值得商榷。

第四十条“在针对未成年人的大众传播媒介上不得发布——以及不利于未成年人身心健康的网络游戏广告。”这样的规定和之前全面禁止面向未成年人的网游广告相比，有了很大的进步，因为并不是所有的网游都是有害的。但是，新法律的规定“不利于未成年人身心健康的”，这个原则怎么把握，没有具体的更加清晰明确的判断标准及实施细则，不利于在现实生活中执法部门对此规范进行操作和落实。

三、国外儿童广告管理的经验

西方国家将儿童广告视为有别于成人广告，进行特殊管理的广告领域，因此对儿童广告的管理非常严格。经过多年的发展，逐步形成了政府管理与行业自律相结合的管理体系。

首先，西方国家专门针对儿童广告做出了非常具体、非常细化的管理规定。瑞典是第一个禁播儿童广告的国家，早在1991年就颁布法律，全面禁止针对12岁以下儿童的电视广告。2006年美国国会通过法案，对儿童广告做出了严格的规定，具体措施包括：每小时商业广告的时间不超过10%，即6分钟;禁止在儿童节目中插播垃圾食品广告;特殊药品广告只能在晚上10点以后播出等。意大利修订的《广电法案》规定14岁以下儿童禁止拍摄电视广告。英国制定了《广告法》、《儿童与青年法》、《独立广播电台法》等，这些法规对儿童广告的很多细节作了具体的规定。法国规定不得在针对儿童的广告中出现儿童模特。希腊严格禁止在7：00至22：00做有关玩具的电视广告。

其次，通过行业自律，来实现对儿童身心的保护。国际广告协会制定了《国际广告从业准则》，具体规定了儿童节目广告准则，一些国家的行业自律组织下专门设立儿童广告审查部门，更加严格的为儿童广告把关。

和西方的法律相比较，我国法律法规中关于儿童广告的规定的不足非常明显。首先，立法层次比较低，对儿童广告约束较多的《广告审查标准》为国家工商行政管理总局发布的法规，权威性的大法只有《广告法》一部;其次，内容多为笼统性概括性的语言表述，可操作性较差，定量的限制较少，即使是修订的《广告法》对儿童广告活动的规范有了很大的改进，但是仍然有很多现实中的儿童广告活动和现象未纳入法律管理范畴之内;再者，对虚假不良广告法律责任的承担等方面的规定尚需细化和完善。新修订的《广告法》在违法处置方面的力度加大了，但是儿童广告作为一个特殊的领域，笔者认为应该利用更加严格的法律惩处措施，让虚假广告、违法广告无处藏身。

四、关于儿童广告管理的几点建议

（一）制定专门的《儿童广告法》，并修订完善相关法律

儿童是一个特殊的群体，儿童广告也是一个特殊的领域，笔者认为中国应该吸取外国优秀的做法，制订专门的儿童广告管理法律法规，并且细化到各种媒体儿童广告的表现形式、时间、代言人等，例如针对儿童电视广告，可以对播放儿童电视广告的时间加以明确的限定;对儿童电视广告的表现内容和手法作出限制;明确广告审查标准，成立专门委员会等机构来定期审查、接受申诉等;对违规进行儿童电视广告制作或播放的，应规定具体的法律制裁措施。专门的儿童法律法规以及具体的限制措施能更好的保障儿童的合法权益。

儿童权益保护的问题，不仅仅是一部《广告法》能够统筹完善的，不仅应该继续对目前的《广告法》相关条例进行扩充完善，制定专门的《儿童广告法》，而且还应不断修订完善《未成年保护法》、《消费者权益法》等法律法规，建立健全儿童权益保护的法律体系。

（二）加强行业自律和监督审查及违法处置

首先，应该加强广告行业协会的自律管理，特别是商家和大众媒介，在制作和发布儿童广告时，应该遵守相应的法律要求及伦理道德规范，做到严于律己，当然，光靠自律是不太现实的，在利益诱惑面前，自律的力量也是有限的。其次，国家工商行政管理部门应该成立专门针对儿童广告的机构，认真履行儿童广告的审查与监督责任，对违反法律规定的应该严格执法，在法律允许的范围内加大处罚力度，做到执法必严，违法必究。再次，消费者协会和其他消费者组织、社会团体，也应该承担起社会监督职责，对于违反法律规定的儿童广告行为，及时进行投诉、举报。

（三）学校及家长应该引入并重视媒介素养教育

面对五花八门的媒体，庞杂的媒体资讯，什么是可以接受的，什么是应该抵制的，有选择性的观看媒体，接受媒体内容，培养良好的媒体选择及分辩意识，这就是媒体素养教育的含义。国外很多发达国家如美国、英国、德国等在20世纪80-90年代已经意识到媒介素养教育的重要性，并从幼儿园开始开设相关课程，我国台湾及香港地区也在20世纪末开始在幼儿园及中小学开设媒介素养课，但是内地幼儿园及中小学媒介素养教育的现状却不容乐观，很多教师及家长甚至不知道这个概念，这对于儿童是极为不利的。因此，学校应该积极应对当前的媒体环境，因地制宜的开设相关课程，并联合家长一起，加强儿童的媒介素养教育，提高儿童的媒体内容分辨能力，让儿童免受不良广告的侵害，从而保护儿童自身合法的广告权益。

[基金项目：安徽省专业综合改革试点项目（编号： 2013ZY056）;安徽省教育厅重大教研项目（2014ZDJY097）]

（作者单位：南京总医院幼儿园;安徽科技学院管理学院）