国外草地保护措施对新疆草原保护建设的启示

李 捷，王 惠，王 琼，刘金定，薛晓波，合斯莱提，王田田

（新疆畜牧科学院畜牧业经济与信息研究所，新疆乌鲁木齐830000）

国外草地保护措施对新疆草原保护建设的启示

李 捷，王 惠，王 琼，刘金定，薛晓波，合斯莱提，王田田

（新疆畜牧科学院畜牧业经济与信息研究所，新疆乌鲁木齐830000）

草原的合理有效利用是畜牧业可持续发展的基础。通过开展对国外草地保护建设政策的研究，综合社会环境、草地类型和草地农业生态系统分析，得出国外草地保护措施对新疆草原保护建设的启示，提出新疆草原生态环境保护与畜牧业可持续发展的对策建议，为新疆畜牧业“转方式、调结构”减少资源环境压力和促进草食畜牧业持续健康发展提供参考。

草原保护；政策；启示

我国面积最大的陆地生态系统就是草原生态系统，也是我国最重要的绿色生态屏障。草原牧区经济和自然生态的发展是草原畜牧业健康发展的关键，也是农牧民赖以生存发展的基本生产资料[1]。但是目前草原建设的速度赶不上退化速度，特别是畜牧业主要生产基地的草场退化严重，这已经成为了牧区生态环境保护和社会经济发展的主要制约因素[2]。

1 研究草原生态环境意义重大

草原生态系统与畜牧业经济系统之间是相互作用、相互制约的辩证关系，有着一荣俱荣、一损俱损的紧密联系。草原生态环境的研究对畜牧业可持续发展具有十分重要的生态意义、经济意义和社会意义。

1.1 生态意义

新疆深居欧亚大陆腹地，是一个典型的内陆干旱区，干旱的气候条件不仅是新疆水资源总量匮乏、生态环境脆弱的根本原因，也是影响新疆经济、社会和畜牧业可持续发展的基本因素。新疆草场资源丰富，但生产力水平总体较低，突出问题是草原畜牧业发展与草原生产能力不协调，草原生态环境日趋恶化。全疆80%以上的草原出现不同程度退化，其中40%严重退化，产草量下降了3%～50%，理论载畜量下降了近20%[3]；草地沙化面积不断扩大，草原面积锐减。2014年新疆畜牧业总产值651.2亿元，仅占大农业产值的23.8%，位居全国第19位，相当于内蒙古的53.8%。从草原生态经济的角度开展新疆草地资源现状分析和保护性建设与利用研究，可为新疆草原生态环境的保护和保护性开发利用政策制定提供理论依据和决策参考[4]。

1.2 社会意义

草原畜牧业是新疆的优势产业，做大做强草原畜牧业，就需要充分发挥地区产业优势，加强草原保护，缓解资源压力，发展草食畜牧业。目前城乡居民对畜产品质量安全要求越来越高，生产绿色、有机、环保的高质量畜牧产品，这既符合供给侧结构调整的方向，又对促进新疆脱贫、巩固民族团结、维护边疆稳定、促进新疆经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的战略意义[5]。

1.3 经济意义

新疆作为全国五大牧区之一，拥有牧草地面积0.5亿hm2，仅次于内蒙古、西藏，居全国第3位。天然草地资源是新疆发展畜牧业最基本和主要的生产资料，担负着全疆70%的牲畜饲养量和畜产品产量[6]。从功能上来看，草原生态系统具有促进经济发展和保护生态的双重功能，草原不仅要促进草食畜牧业的发展，为新疆创造更大的经济效益，同时还要维护好草原自身生态系统的平衡，为人类生活创造良好的环境条件[7]。我国《草原法》立法宗旨说明草原法的价值追求不是单一的，是追求经济价值和生态价值的统一性[8]，但现实中草原生态环境保护意识与经济发展关系一直处于难以平衡的状态。在生态环境保护的基础上，开展保护性开发利用的政策研究，不仅有助于遏制过度开发、盲目、无序利用对草原的破坏，同时有助于引导农牧民保护性开发和利用草原，增强农牧民自觉开展草原生态环境保护建设的积极性。

2 国外草地保护措施对新疆草原保护建设的启示

笔者在对国外草地保护及建设文献资料收集、整理的基础上，采取实地走访、调研、专家座谈等方式，综合社会环境、草地类型和草地农业生态系统分析，对澳大利亚等10个国家的草原保护建设政策进行了研究，得出如下启示。

2.1 利益相关者之间的沟通协调与分工合作是政策措施制定和顺利实施的重要前提

草地生态经济系统不仅与陆地其他生态经济系统密切相关，而且草地生态经济系统内部各资源间、草地资源的不同用途间也有着相互合作和竞争的关系[9]。世界各国都根据本国经济、环境及社会等各方面的状况来决定其采取何种模式来治理草原。因此，任何草原生态治理政策的出台都不能只考虑某一方面，而忽略各领域间的相互影响[10]。从国际经验看，在分散管理前提下建立协调机构来实现综合管理的职能，只是暂时的替代手段，从资源分散管理向集中统一管理才是最终的发展趋势，集中统一管理才可以同时对多种资源进行管理和协调。明晰各级政府、部门、组织机构及个体间在草原畜牧业可持续发展方面共同承担的责任，与此同时不同层级政府和市场主体之间加深对草原畜牧业可持续发展方面的了解，并各自承担相应的责任和义务。美国有内政部、土地管理局和农业部[9]，澳大利亚有澳大利亚农业、渔业和林业部以及澳大利亚环境部，加拿大有大草原地区农牧场恢复管理局，俄罗斯有自然资源管理部。这些机构采用的是综合生态系统管理，因此，它们可以同时对多种资源进行管理和协调，很多草原生态保护和防止土地退化的法律也是通过这些机构来实施，无论从法律执行和政府监管的角度来看，这种方式有利于政令畅通[9]。

2.2 注重畜牧业生产和草地生态的平衡关系是畜牧业可持续发展的必要条件

草地管理是一个宏大的社会系统工程，而不单纯是一个草地生态治理的过程，它包含着对不同生态功能的草地和林地、农田之间关系的充分认识，也包括对草地生态经济价值、矿产资源经济价值和人类社会文化价值等内容的平衡考虑。目前，国内在草地管理研究方面没能很好的解决草原生态属性和经济属性之间的平衡关系，由此引起了生产和管理目标之间的冲突和矛盾。

从国外草地保护建设政策和项目的变化可以看出，保护计划的出台都是从国家高度来联合各部门的力量对生态和自然资源进行统一的管护，他们的共同点是在草地和放牧管理中重视草场健康状况的评估，有自己的健康评估方法和流程，而且草原生态补偿政策具有普遍适应性和法律强制性，并对维护和改善草原生态系统服务者给予经济和非经济形式的补偿，实施的每一个项目不仅有自身的明确目标，而且各项目之间也形成了较为完整的草原生态治理框架[9]，且所有这些计划和项目也都与种植、养殖生产者的经济利益相关。

各国的经验表明，草原生态治理不是一蹴而就的短期行为，政府不断积累经验，加强对有关问题的理解，对原有政策不断改进，才能推动草原生态治理，才能逐步提高认识水平。因此，草原保护政策目标的确定也要随着畜牧业发展任务和环境的变化而作出相应的调整。

2.3 强有力的科技支撑和完善的社会化服务体系是生态保护、经济发展和各项政策得以落实的关键所在

先进的科学技术和管理方法在草业发展、草地治理等方面的应用，完善、有效的社会化服务体系建设都是每个国家十分关注的内容。从这些国家的实践来看，他们对农场主的素质和资质都有着明确的规定和要求，因此，农场主们也十分注重自身水平和能力的提升。无论是协会、学会还是科研、教学单位都十分注重适用技术的培训和推广，而培训和推广的对象主要以农牧民和农场主为主。瑞士所有经营农场的农民必须经过专业教育。新西兰按经济区划来设置教学、科研、推广等服务机构，各机构间分工明确，并与牧场保持密切联系；加拿大用10 a时间制定了草原健康评价体系，按照草原状况确定时宜的载畜量标准，根据所在地资源条件合理确定科研重点、科学配置科研资源、统一规划研究重点，充分利用当地资源促进科研与生产的结合；澳大利亚鼓励农牧民采用先进技术并对所有用于农牧业生产的先进技术一律免税；美国建立了科研—培训—推广为一体的草原管理体系，用数据和成效对草原私有主进行技术培训和公众讨论，使其接受草原合理利用的科学方法，使试验研究成果得到推广应用；哈萨克斯坦利用植物学、土壤学及生态学原理，筛选出适宜于在荒漠恶劣条件下生存并取得稳产高产的植物群落，通过大面积种植，实现牧场改良和饲料增产的目的。阿根廷的家畜和牧草品种均实现了良种化，而这些优良品种基本是适应当地的气候、土壤条件，多年精心培育而成的本地品种。

2.4 法律制度与公众参与是畜牧业经济发展与草原生态保护的重要保障

根据农业部草原监理中心执法案件中破坏草场情况看，退牧还草远没有开垦、乱采滥挖等对草原造成的影响大[11]。但目前我国草原执法机构很难解决相关问题。从美国及其他国家的经验看，其草原资源管理是与矿产资源管理设置在一个机构之内，有利于对存在竞争关系的不同资源管理部门进行协调，而美国把人与环境和谐共处的关系法律化，为草原生态评价和预警技术的发展与应用打下了坚实基础，也为加强草原[12]保护建设提供了法律支撑。

从各国情况来看，在草地生态治理上都非常注重社会的广泛参与，特别是通过普通农牧民的参与，让他们理解草原保护政策的目的和意义，并主动接受生态治理的措施和方法。各级政府会检查草场是否退化，若草场破坏、退化则会受到重罚，因此，民众也都有很强的法律意识，认为草场保护建设、牲畜疾病防控等都是牧场主应该承担的责任，也是生产过程中应该自觉承担的义务[13]，所以，牧场主都会根据草场状况和饲养季节不同的需要自觉进行改良和保护。在制定、实施有关土地利用规划时，各国不仅非常重视依据法律手段来保障规划工作的顺利开展和规划内容的具体实施，而且也在不断完善土地利用的法律，并充分协调国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部门土地利用规划之间的关系，以保证规划的有效实施[14]。

3 完善新疆草原保护政策、措施的建议

参考国外畜牧业发展中草原保护与治理政策，结合新疆草原保护实际情况，提出以下建议。

3.1 依据《中华人民共和国草原法》建立健全草原监测系统和草场健康评估体系，为搭建资源、信息共享平台，实现各项机制协调运行，为宏观管理的科学决策提供依据

建议依据《中华人民共和国草原法》建立草原监测调查的长效机制，从资金和技术上充分保证草原监测工作的有序开展。建议利用现代信息技术，尽快开展全疆草地二调工作，摸清草原底数，完善新疆草原基础信息资源库；运用和完善现有的草原监测系统，从传统的单一门类资源管理转向系统资源管理，并加强与国土资源厅、发改委、财政厅、林业厅、环保厅等在土地管理、项目审批、资源管理和生态环境管理等方面的合作，建立共享机制和共享平台，实现监测信息和资源利用的最大化；科学制订草原分类及健康标准，建立草场健康评估体系，针对不同草原健康状况，建立科学有效的放牧管理标准、完善草原生态建设补偿机制，开展不同治理措施和管理方法的研究与应用，将草原生态评价和预警技术充分应用于生产实践中[15]。

3.2 建立草原保护建设利用的长效机制，科学、规范管理草原，同时注重全民参与，加大草原执法力度

建议在政策制定上，建立紧密的各部门联合机制，制定切实有效的草地建设保护利用规划，充分利用经济政策来协调草地资源保护和草产业发展之间的关系，形成长效机制。可以借鉴美国、加拿大、澳大利亚等国的经验，开展草地资源利用的经济约束政策、草地资源保护的经济支持政策以及草产业的协调发展政策等相关研究，结合新疆生态和经济发展实际，建立草地生态系统可持续发展管理体系，有效处理和协调社会发展中经济与生态问题间的关系[16]；在草地确权和基本草原划定的基础上，进一步明晰产权，落实责任人，健全责任划分及奖惩机制，监管与奖惩结合，提高执行效力，利用优惠政策引导草场承包人合理有效使用草场，加强对基本草原的保护与管理，加大草原保护执法力度，做好草原法律法规、方针政策、草原功能与作用等方面的宣传，加强草地保护与生态治理的培训，提高农牧民自觉遵守草原保护的法律意识和自觉性，切实把草原保护管理的[11]各项制度措施落到实处，形成常态化，促进草原可持续利用和生态、经济、社会协调发展；注重全民参与和农牧民生产、管理及经营水平的提升，提高农牧民自觉遵守草原保护的法律意识和自觉性。

3.3 加大科技支撑和投入力度，深入研究保护与利用的平衡关系，达到草原永续利用的目的

建议持续加大政府扶持和研究经费投入力度，以项目带投入，以投入带保护，以保护促发展，以科技为导向，完善草地管理体系的分类标准，开展针对不同草原生态经济类型区的治理措施和保护性开发利用的研究[17]；开展草畜平衡与畜牧业适度规模经营及草畜联营市场化、产业化发展的研究；采用现代技术手段和方法，引进先进适用的国内外品种改良、草地利用与建设管理配套技术，大力推广应用草业发展、草地治理、病虫害防治等方面的科技成果，提高新疆草地建设的科技含量与管理水平，以保障草地管理目标的实现并适应畜牧业发展的需要[12]。

3.4 完善社会化服务体系，促进草产品的市场化发展和草畜联营的产业化发展

草业是生态型产业，具有明显的公益性，必须要联合管理、科研、推广等相关机构，形成有效的社会化服务体系，探索多元化市场投入机制，鼓励社会资本和企业进入草业，实行市场化、企业化、产业化经营和运作[12]。建议针对不同类型草原健康情况，建立不同示范区，按经济区划定向定点开展对应服务，围绕提高草原生产能力，增强生态保护功能，重点推广现有有效科技成果的示范与应用，用数据和成效对草原承包人进行技术培训，使其接受草原合理利用的科学方法，发挥主动性，进而使试验研究成果得到有效推广应用。制定有效协作机制，规范服务范畴与具体内容，形成定期定点定量服务模式，跟踪服务结果，分析问题总结经验，不断提升服务效率。

我国，特别是新疆草原与欧美等发达国家的草原类型不同，则在这类草原的管理方面，世界上也无多少管理经验可循，更多的是国际草原草地研究界所提供的一些理论，其科学性和适用性既要取决于国内科学界的实证研究，还要取决于管理层对于相关理论的认识和吸收程度[1]。新疆地域辽阔，不仅垂直分布特征明显，而且南北疆草地类型也有很大差异，应该根据不同情况制定不同的管理制度[9]。

总之，需要有甄别地借鉴和引进国际先进经验，更多的是要结合新疆的实际和区情[9]，有选择的引进和采用适应于新疆不同经济发展水平和集约化程度的管理措施。

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Enlightenment of Grassland Protection Measures in Foreign Countries to Xinjiang Grassland Protection Construction

LI Jie，WANGHui，WANGQiong，LIUJinding，XUE Xiaobo，HESILAITI，WANGTiantian
（Institute ofLivestock Economyand Information，XinjiangAcademyofAnimal Science，Urumqi 830000，China）

Reasonable and effective utilization grassland is the basis of sustainable development of animal husbandry.By conducting research on construction of grassland protection policy at abroad,comprehensive the general social environment,the types of grassland and grassland agriculture ecological systemanalysis,the paper concluded the enlightenment ofgrassland protection measures at abroad to Xinjiang grassland protection construction,proposed the countermeasures of Xinjiang grassland ecological environment protection and sustainable development ofanimal husbandry,for animal husbandryin Xinjiang"transfer mode and structural adjustment" reducing the pressure of resources and environment and promoting the sustained and healthy development of plant-eating animal husbandrytoprovide theoretical basis and reference for the policy.

grassland protection;policy;enlightenment

F323.212

A

1002-2481（2016）06-0867-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.06.37

2016-02-24

新疆维吾尔自治区畜牧厅专项（xjxmt201507-2）

李 捷（1962-），女，天津人，研究员，主要从事畜牧业科技信息与畜牧业经济研究与管理工作。