预包装食品多标准并存 执法人员需谨慎处理预包装蜂蜜执行标准实案分析

●谢红 谭欣 吕明刚/文

北京市昌平区食品药品监督管理局

新修订的《食品安全法》实施以来，以往不太受关注的隐性食品安全监管问题逐渐显现。其中，对于预包装食品的产品执行标准标注问题给食药监管执法人员带来了诸多难点和困惑。究其原因，预包装食品的国家、地方、行业标准并存，在具体的案件中，执法人员对执行标准的选择对案件的结果有着决定性的影响。因此，在日常执法过程中，理清各方标准显得尤为重要。

因标注“一级品”而被举报

2015 年4 月17 日，某市食品药品监督管理局（以下简称某局）接到群众投诉举报信称，举报人于2015 年4 月7 日在本市某超市购买的某品牌蜂蜜（预包装食品），产品的执行标准为GB14963，却标注有质量等级“一级品”字样。

举报受理之后，某局执法人员于2015 年4 月22 日对被举报超市进行了现场检查，现场没有发现被举报的相关蜂蜜在售。根据举报人的举报线索，某局决定对涉案超市立案调查。经查，该超市确实销售过被举报的蜂蜜，该产品标签标注的执行标准为GB14963-2011，却标注有质量等级“一级品”。该超市销售涉案蜂蜜的货值金额为9360 元，涉嫌违法所得为777 元。

某局进一步调查核实查明，2011 年4 月20 日，原卫生部发布的GB14963-2011《食品安全国家标准-蜂蜜》中并未载明蜂蜜产品等级的区分。涉案蜂蜜标签所标注的“一级品”，系依据2012年4 月18 日由中华全国供销合作总社发布的GH/T18796-2012《供销合作行业标准-蜂蜜》的“4.2 等级”和“4.3 理化要求”相关规定作出划分并在产品外包装上标注。

某局在调查过程中还提取了涉案蜂蜜生产者所在地食品药品监管部门《关于某品牌蜂蜜产品标签标注问题的答复》。答复书中称：“蜂蜜GB14963-2011 国家标准中，检验项目少，而蜂蜜GH/T18796-2012 行业标准中，检验项目相对全面及严格，可以更为完整地反映蜂蜜产品的质量。目前，本省在《食品生产许可证》发证检验和日常监督检验及委托检验，均采用GH/T18796-2012 行业标准进行检验并标注等级。” 该答复书最后还说明：“现已要求企业按实际使用标准规范标注。”经核实，目前生产企业已经在产品标签上去除“一级品”的标注，完全执行GB14963-2011。

如何定性处理生分歧

根据事实和已依法取得的证据，执法人员对该案的定性处理和法律适用产生了四种不同意见。

第一种意见认为，涉案蜂蜜实际执行了行业标准GH/T18796-2012，却未在标签上对该执行标准进行标注，因此超市的经营涉案蜂蜜的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（2009 年版）第四十二条第一款第五项的规定，构成了经营标签不符合规定的食品的行为，应当依据《食品安全法》第八十六条第二项的规定，没收违法所得和违法经营的食品，并处二千元以上5 万元以下罚款。

第二种意见认为，涉案蜂蜜标注的执行标准为GB14963-2011，该标准中并未规定蜂蜜产品等级的区分，因此涉案产品关于质量等级“一级品”的标注属于虚假内容。涉案超市的行为违反了《流通环节食品安全监督管理办法》第二十条第二款的规定，构成了经营标签含有虚假内容的食品的行为，应当依据《流通环节食品安全监督管理办法》第五十五条的规定，责令改正，给予警告。

第三种意见认为，由于涉案蜂蜜执行的标准GB14963-2011 中没有关于质量等级的规定，产品标签上却标注了质量等级“一级品”，说明产品实际执行了行业标准GH/T18796-2011，而据以判定质量等级的标准GH/T18796-2011 未在产品执行标准中予以标注，因此涉案产品执行标准的标注与实际不符，属于虚假内容，认定涉案超市构成了经营标签含有虚假内容的食品的行为，违反了《流通环节食品安全监督管理办法》第二十条第二款的规定，应当依据《流通环节食品安全监督管理办法》第五十五条的规定，责令改正，给予警告。

第四种意见认为，超市销售涉案蜂蜜的行为不构成违法。涉案产品执行并标注的产品标准为GB14963-2011，该标准中并没有关于产品质量等级的规定，但是根据《食品安全法》第十九条的规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。因此，也就是说除了GB14963-2011 这一食品安全标准以外，没有任何其他强制性标准了，而只有违反了强制性标准规定的才是违法行为，才能被行政处罚。GB14963-2011 中没有规定可以标注质量等级，但是也没有规定不可以标注质量等级。根据《食品安全法》第二十条的规定，食品安全标准应当包括与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书。也就是说，该质量等级标准根本就不是食品安全标准，质量等级一级还是二级都是符合食品安全标准的。因此根据“法无明文规定不为过，法无禁止皆可为”的原则，企业在已达到GB14963-2011 这一强制性食品安全标准的基础上，标注质量等级，并不违反GB14963-2011 强制性标准，不能对其进行处罚。

界定当事方是否违法成为关键

这四种观点各有道理。前三种观点均认为涉案超市存在违法行为，第一种观点认为涉案产品标签未按要求标明应当标明的事项；第二种和第三种观点均认为涉案产品标签含有虚假内容，不同之处在于一方认为涉案产品对于“一级品”的标注是虚假的，另一方认为对于产品执行标准的标注是虚假的。而第四种观点认为该超市的行为不违法。

对于第一种意见，《食品安全法》第四十二条是对食品标签应当标明的事项的列举，是对“应当标”的要求，对“如何标”并未作出规定。涉案产品标签已经标注了产品执行标准GB14963-2011，因此不宜认定涉案产品违反了该条款。

对第二种意见，由于涉案产品的相关指标经检验符合GH/T18796-2011 中一级品的要求，客观上涉案产品确实属于一级品，认定其标签关于质量等级的标注属于虚假内容也欠妥。

对于涉案产品是否违法的界定，首先要注意，标准的内部选择和标签的外部呈现是两个不同的问题。一方面，根据食品安全法的相关规定，生产企业适用严于国家标准的行业推荐性标准并无不当，适用何种执行标准是企业内部的自主选择，只要依法履行备案程序即可；另一方面，食品标签是食品安全的外部呈现，是消费者获取食品安全相关信息最直接的方式，法律要求食品标签没有瑕疵，且不会对消费者造成误导。

第四种观点认为，无论涉案产品是一级品还是二级品，其都是符合食品安全标准的，这仅是从产品内在品质的角度来说的。食品在内在品质符合要求的同时，也应当保证其标签符合食品安全标准。

《食品安全法》第四十二条第一款明确规定预包装食品标签应当标明产品标准代号，GB7718-2011《食品安全国家标准-预包装食品标签通则》第4.1.10条规定：“在国内生产并在国内销售的预包装食品（不包括进口预包装食品）应标示产品所执行的标准代号和顺序号。”由此说明，产品标准代号是反映食品安全特性的全方位产品标准，是食品安全标准强制要求标识的内容，产品标准代号标注不规范属于食品安全问题的范畴。

GB7718-2011 第4.1.11.4 条 规 定：“食品所执行的相应产品标准已明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级。”标签上仅标注执行标准为GB14963-2011，却同时标注了该标准并未作出任何规定的质量等级，势必会令消费者陷入费解。缺少对实际执行的GH/T18796-2012 的标注，同时损害了消费者的知情权。

第四种观点认为涉案产品标注质量等级不违反GB14963-2011 的强制性规定，因而不属于违法，但其忽略了重要的一点：涉案产品虽不违反GB14963-2011 的规定，但是其对产品执行标准标注的缺失违反了GB7718-2011 的规定，GB7718-2011 也是食品安全国家标准。食品药品监管人员在执法时应当全面考虑各类法律和标准，切忌顾此失彼。

其次，中国蜂产品协会于2012 年3 月20 日发布《关于蜂蜜标准相关工作提示》第1 项和第3 项指出，GH/T18796-2012 可由企业自愿采用，4 月20 日之后生产的蜂蜜产品的标签标注，应遵循《食品安全法》及《预包装食品标签通则》问答第54 条规定，标注产品执行的强制性标准代号及自愿采用的其他标准代号。中国蜂产品协会作为蜂蜜行业标准的起草单位之一，本身对蜂蜜行业的生产经营活动负有引导、自律和监督职责，其所发布的工作提示应当具有一定指导意义。

由于涉案产品标签标注的执行标准与实际不符，笔者认为涉案产品的标签存在瑕疵。对于食品标签，旧版《食品安全法》不区分“瑕疵”与一般性虚假内容，因而认定涉案超市构成了经营标签含有虚假内容的食品的行为。

本案若适用新修订的《食品安全法》第八十六条第三项，将对涉案超市处以2000 至5 万元的罚款等行政处罚。但由于涉案产品不存在损害公众健康和生命安全的风险，涉案超市违法情节较轻，危害不大，第三种观点将此作为自由裁量的考虑因素，本着有利于行政相对人的宗旨，在法律适用上选择了较食品安全法规定的处罚更轻的《流通环节食品安全监督管理办法》第五十五条，责令改正，给予警告。标签瑕疵也是违法行为，在新修订的《食品安全法》实施前，应当给予行政处罚；在实施处罚时适用流通环节的特别法，给予涉案超市警告这一程度最轻的行政处罚，符合“特别法优于一般法的原则”和行政比例原则。故而，第三种观点更为适宜。