新常态下促进农民合作社健康发展研究报告（二）

■ 文 / 农业部农村合作经济经营管理总站课题组

新常态下促进农民合作社健康发展研究报告（二）

■ 文 / 农业部农村合作经济经营管理总站课题组

（上接2016年11期45页）

二、引导农民合作社发展的新举措

《农民专业合作社法》实施十年来，各地各部门依法履职，牢固树立发展新理念，坚持合作社规范运行、创新发展两手抓两促进，充分发挥职能作用，加强协同配合，在指导扶持服务农民合作社建设与发展方面进行了卓有成效的探索。

（一）坚持开放理念，引导合作社多元发展

开放是实现农业现代化的必由之路，农民合作社事业发展秉承开放理念，实现在组织类型、产业领域和要素内容上的多元化发展，提升内在活力。一是大力发展联合社。农业部与国家工商总局联合下发做好合作社登记管理工作意见，明确联合社登记管理事项。14个省（区、市）的地方性法规也对联合社作出具体规定。各地积极引导合作社在自愿互利基础上采取共同出资、共创品牌、共享利益等方式，组建合作社联合社。目前全国有联合社7200多家，涵盖合作社9.4万多家，带动农户超过560万户。安徽、甘肃等省份还成立了省级合作社联合社。二是稳妥开展合作社内部信用合作。农业部配合银监会下发专门通知，要求加强合作社信用合作监管、推动地方落实监管指导职责，引导合作社规范有序开展信用合作。14个省（区、市）的合作社地方性法规明确规定合作社可以开展信用合作业务，江苏、辽宁、安徽等地制定了开展信用合作的指导意见或管理办法。经国务院同意，山东省开展了合作社信用合作试点，截至2016年7月末，全省有86个县（市、区）的172家合作社获得信用互助业务试点资格，参与成员（包括法人成员）1.4万多户，65家试点合作社开展了信用互助业务，累计发生互助业务1085笔，互助金额3726.6万元。目前全国2000多家合作社开展信用合作。三是引导发展股份合作社。农业部从2015年起在黑龙江、江苏等7个省（市）各选择1个县（市、区）开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点，探索多元入股载体、合理运行机制和政策创设。江苏、浙江在合作社地方法规中赋予了土地股份合作社法律地位，黑龙江、四川、安徽、河北、湖北等地也积极开展了土地入股合作社、组建土地股份合作社等方面的探索。据农业部门统计，截至2015年底，全国已有8.52万家土地股份合作社，林地林木股份合作社超过4000家。四川、浙江等地以土地流转后富余劳动力组建劳务合作社，农民以房屋、厂房入股组建物业合作社。江苏省将农民从事与农业生产经营服务有关的物业经营、劳务合作、资金互助、消费合作等纳入合作社地方条例适用范围，为各类合作社参与市场活动提供法律保障。江苏、浙江等结合农村集体产权制度改革组建社区股份合作社，目前，江苏省经工商登记的农村社区股份合作社达到3620家，浙江省农村股份经济合作社29489家。

（二）强化督促监管，促进合作社规范有序发展

新常态下的农民合作社，健康发展是第一要务。农业部门以引导合作社依法依章办事为核心，把规范化建设贯穿指导合作社发展的全过程。一是创新推进合作社规范发展工作机制。2013年7月，国务院批准成立了全国农民合作社发展部际联席会议，农业部牵头，发展改革委、财政部等职能部门共同组成。全国联席会议的建立，通过统筹协调部署支持合作社的重点工作，创新了推进合作社发展的工作机制，形成了支持合作社发展的部门合力。二是出台规范化文件。2014年，全国联席会议九部门联合下发了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，明确了合作社规范发展的目标要求、重点任务和主要措施，成为合作社规范化建设的纲领性文件。农业部开展了重点督查，指导督促合作社规范建设举措真正落地。湖北、江苏、重庆等15个省份制定了推动合作社规范发展的具体意见，为合作社规范发展提供了制度遵循。三是开展示范社评定监测。全国联席会议九部门联合下发了国家示范社评定及监测暂行办法，实行国家示范社两年一评定、两年一监测，确保了国家示范社的整体素质和品牌形象。指导各地因地制宜开展示范社创建，山西、辽宁要求省市县级示范社监测不达标的绝不通过，江苏、浙江创建合作社规范化建设整体推进县，把进入规范化合作社名录作为合作社获得财政扶持的前提，引导合作社提高规范运行的主动性。目前，国家示范社达7000家，72名合作社理事长被评为2015年全国劳动模范和先进工作者，14名合作社理事长当选为十八大党代表，21名合作社理事长当选为十二届全国人大代表或政协委员，2013年以来已先后有9名合作社理事长荣获全国“五四青年”荣誉奖章，树立起了一批可学可看可比的先进典型。四是督促合作社年报公示。国家工商总局实行将合作社年报公示登记管理，促进信息公开透明，将未按时报送年度报告的合作社列入经营异常名录。农业部及时通报各地经营异常合作社情况，督促各地指导合作社按时报送年度报告，将年报公示列入国家示范社评定监测标准。江苏省按照“依法监管、规范有序、应报尽报”的原则，将每年4月份定为合作社年度报告公示服务月。五是加强排查整顿。各地加强对不规范和涉嫌违法合作社的清理整顿，安徽、浙江部分县（市、区）鼓励合作社主动注销，由政府承担合作社注销费用。河北排查长期不经营和涉嫌非法集资违规经营合作社，注销39家合作社。山西、山东、江西等地排查合作社非法集资风险情况，仅江西就派出1610人排查了103个县（市、区）的22726家合作社。六是规范财政项目实施。各地对承担财政项目的合作社加强指导，及时纠正项目实施中存在的问题。海南集中审核清理涉及合作社的财政扶持资金，整改涉及253家合作社，追缴违规合作社专项资金525万元，将不整改或整改不到位的合作社列入黑名单，5年内不得享受财政扶持。江苏省检察部门强化涉农项目检查和合作社规范运行，对个别合作社理事长因财政资金未量化到成员、涉嫌贪污侵占财政资金的，依法追究责任。

（三）健全指导服务，帮助合作社做大做强

各地各部门切实转变职能、改进作风，深入基层帮助合作社解决发展难题。指导财务管理，黑龙江五大连池市合作社会计代记账服务中心在经管部门指导下，为全市1/5的合作社代理会计业务工作，每年提供超过1500次的咨询服务。海南屯昌县成立合作社联合会，聘请专业财务人员为成员合作社统一做账，规范财务管理。建立合作社大数据。农业部建立了国家示范社管理与监测系统，实现国家示范社信息化管理。海南建立全省合作社信息管理系统，通过集中采集和电话采集录入6300多家合作社。面对面指导服务，河南、福建、甘肃、青海等地开展了“千人带万社”“专家一对一”“部门定点帮扶”等活动，组织机关干部、农业专家与合作社结对帮扶。福建利用省应急视频会商指挥系统和农村党员干部现代远程教育系统，邀请农业专家、农技人员为农民授课并答疑解惑。创新组织机构，北京、江苏、安徽、湖北、辽宁等地成立了合作社指导服务中心，为合作社提供全方位多层次服务。北京市成立了农联服务中心，宣传合作社建设成果，展示和销售合作社名特优农产品。

（四）创新财政支持，增强合作社发展实力

新常态下充分运用市场机制，创新财政支农机制和支持方式，从给项目给资金的“输血式”投入转化为搭平台建机制的“造血式”扶持，发挥财政资金杠杆作用，撬动金融和社会资本支持合作社发展。一是建立信贷担保体系。农业部2014年—2016年在8省（市）开展合作社贷款担保保费补助试点，鼓励担保公司为合作社提供贷款担保，创新财政支农机制，放大财政支农政策效应，有力撬动了金融资本支持合作社，为支持新型农业经营主体做大做强，探索建立政策性农业信贷担保体系的新路子奠定了扎实基础。2014年—2015年，试点为合作社提供贷款担保340笔，总担保金额6.83亿元，平均每笔贷款200万元，担保贷款放大比例高达1 : 38.2；试点地区合作社缴纳担保费率普遍下降约2个百分点，重庆等地参与试点项目的合作社综合融资成本降低25.9%。2016年，财政部、农业部、银监会联合印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》，以建立健全省级农业信贷担保体系为重点，为农业尤其是粮食适度规模经营的新型经营主体提供信贷担保服务。二是建立贷款风险补偿机制。开展政银合作，设立合作社贷款风险基金与投资基金，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用撬动金融资本。江苏设立总规模1.85亿元的融资风险补偿基金，与农行江苏分行、邮储银行江苏分行等5家银行合作，累计放贷13.07亿元。上海2015年对近400家具有一定生产经营能力和规模、运行规范的合作社给予贷款贴息和担保费扶持。广东创新“政银保”模式，2014年—2015年投入1.5亿元，为贷款合作社全额补贴保费、补贴50%的贷款利息及设立超赔资金，扶持示范社开展关键项目。湖北枝江开展“政银保”试点，通过组建联合社、风险补偿基金与合作银行构建“合作社+金融”服务体系，为316家合作社等新型经营主体提供贷款4.65亿元，有效贷款需求满足率达81.12%；通过实行基准利率、减免担保费、保险保费补贴等降低贷款成本，新型农业经营主体涉农贷款年均利率5.85%，累计节约融资成本1400多万元。三是开展信用体系建设。浙江省建立合作社信用评价指标体系，开展合作社评信用信工作，近三年分别评定6256家、6517家、8960家。

（五）强化人才培养，提供合作社发展的智力支持

合作社发展是第一要务，人才是第一资源。中央高度重视合作社人才队伍建设，各地各部门完善人才政策，加强农民合作社带头人培养，积极开展职业培训和学历教育，吸引中青年骨干参与合作社发展事业。一是鼓励返乡人员领办创办合作社。《国务院办公厅关于深入推行科技特派员制度的若干意见》支持科技特派员创办、领办、协办专业合作社，围绕农业全产业链开展服务。农业部会同有关部门先后实施了推进农民创业创新行动计划、农村青年创业富民行动、农民工开发农业农村资源返乡创业行动计划，共同支持返乡农民工、退伍军人、农村青年等以合作社为平台开展农业领域的创业创新。二是加大培训力度。2015年，中央财政投入职业农民培训经费11亿元，培育了包括合作社骨干人才在内的约100万新型职业农民。各地科学设置培训课程，拓展了电子商务、物联网、品牌创建等培训内容，2015年培训合作社理事长28.7万人次。天津市实施合作社负责人、财会人员和辅导员三年免费培训行动计划，自2015年起用3年时间对市、区县、乡镇三级共400名合作社辅导员进行系统综合培训，对工商登记成员户数50名以上的合作社负责人和财会人员轮训一遍。江苏、湖南等还把合作社培训课堂办到了台湾，拓宽了合作社视野，促进了两地合作社互动交流。三是加强学历教育。一些高校开设合作社学院或合作社管理方向，为合作社事业培养人才。青岛农业大学开设合作社学院，探索合作社本科专业办学和联合培养模式。福建省依托福建农林大学等14所农业院校，每年选送1.2万名青壮年农民免费参加大中专学历教育和农业职业技能培训，其中大部分是合作社带头人。四是支持高校毕业生进入合作社。自2006年起，人社部、中组部、财政部、农业部等八部门组织实施了高校毕业生“三支一扶”计划，截至2015年底，累积选拔27.6万名高校毕业生到基层从事支农、支教、支医和扶贫服务，其中支农服务9.3万名，第三轮（2016年—2020年）“三支一扶”计划提出积极拓展农村合作经济等领域服务岗位。北京、上海等地把合作社理事长助理纳入大学生村官、“三支一扶”人才计划，帮助合作社引进亟需人才。浙江省对在合作社工作的大学生给予专业技术资格评价、人事档案保管、集体户口办理、村官聘期满后就业等方面支持倾斜，每年安排500个示范社就业岗位用于高校招聘，招聘的大学生由省财政给予连续两年经费补助。山东潍坊对大学生领办合作社的，一次性奖励最低1.5万元的创业补贴，每提供一个就业岗位补贴2500元。

（六）引导培育新业态，集聚合作社发展新动能

以市场需求为导向，支持合作社发展新业态，帮助合作社在一二三产业融合发展格局下获得新空间。一是增强加工能力。农业部会同财政部支持合作社提高农产品初加工发展水平，2015年安排建设资金近4.5亿元，合作社增加初加工能力48万吨。浙江省落实设施农用地、加工项目扶持，不断引导拓展加工能力，全省近3万家合作社开展加工服务，其中713家创办加工实体。二是发展休闲农业与乡村旅游。四川省通过发展乡村旅游合作社解决单户经营规模小、实力弱、水平低等问题，藏区阿坝州理县丘地村成立旅游合作社，在五年内收入翻了两番。北京、安徽、广东等地依托合作社发展休闲农业和乡村旅游，合作社在观光采摘、科普教育、休闲娱乐等领域开拓了发展空间。三是促进产业结构调整。一些地方通过政策引导合作社调整产业结构，发展资源节约、绿色生态的农产品生产。北京通州区连续两年累计投入1140万元扶持合作社新业态，引导合作社退出低产能、高消耗的产品生产，发展节水农业。四是发展“互联网+”。陕西每年确定100家合作社开展农社对接与电子商务试点，推动合作社电子商务模式创新。上海推进农业物联网区域试验工程，构建农业物联网云平台，带动合作社在标准化种植、信息化管理和安全追溯等方面加快转型升级。

在肯定发展成效的同时，合作社面临的困难与挑战同样不能忽视。由于合作社已经深度融入经济社会发展之中，在经济发展新常态下，受农业生产结构失衡、农业资源偏紧、生态环境恶化、农村劳动力结构变化、农业比较效益低等影响，合作社生产经营中的困难依然较多。就自身而言，合作社仍处于发展的初期阶段，总体数量增长快但质量不高、单体分布地域广但规模偏小、有基本制度但规范不够。合作社发展正处在爬坡迈坎的关键时期，一方面要了解和把握全球合作社发展的变化和趋势，避免走弯路；一方面亟需政府“扶上马、送一程”，帮助其走出“成长的烦恼”。（待续）