张家界“旅游警务”改革实践与创新价值

文/胡志文 耿兴徐

张家界“旅游警务”改革实践与创新价值

文/胡志文 耿兴徐

随着经济社会发展，人民生活水平不断提高，旅游已经成为人们生活的重要组成部分。“大众旅游”“全域旅游”时代的到来，给旅游安全管理与服务提出了新挑战、新要求。

张家界作为国内外知名旅游城市、国家“全域旅游”示范区，在创新旅游安全文化和改革传统警务机制模式上作了大量探索实践,初步形成了“实战高效、安全有序、服务优质”的“旅游警务”特色品牌。2013年以来，全市没有发生重大旅游安全事故、恶性案件和热点治安问题，110接处警刑事案件压控在每天10起左右低发案层面，群众安全感满意度调查稳居全省前列，连续两届捧回国家“长安杯”，“旅游警务”荣获2015年全省警务改革“创新奖”。

“旅游警务”的改革背景

全域旅游迅猛发展。张家界于1988年因旅游建市，拥有中国第一个国家森林公园——张家界国家森林公园，第二批国家重点风景名胜区——武陵源风景名胜区，被列为中国首批世界地质公园、中国首批5A级景区，被联合国教科文组织列入《世界自然遗产名录》。张家界以秀美的景色享誉世界，素有“扩大的盆景、缩小的仙境”“湖南迎客大厅”等美誉。张家界靠旅游兴市，旅游业是支柱产业，在全市国民经济中占据龙头地位、起到引擎作用。“十二五”期间，张家界市旅游接待人次、旅游总收入分别由2010年的2405万人次、125.3亿元，增加到2015年的5075万人次、340.7亿元，年均分别增长18.1%、21.3%，2015年全市旅游接待人次和总收入分别增长30.6%、37%，为近10年来最高增幅，旅游接待人次在全国同类景区和旅游目的地城市(除直辖市、副省级城市和省会城市外)中位居第一。

近年来，张家界市顺应旅游发展态势，注重发挥良好的生态、绝版的资源、系统的产品、科学的管理、优质的服务、国际化的品牌影响力等优势，确定了“一城一区、错位发展，三星拱月、全域旅游”发展路径，致力做好大链条、大融合、大交通、大城镇、大格局“五篇文章”，力争“十三五”末全市接待游客达到8000万人次以上，其中境外游客达到600万人次以上、旅游过夜人数达到3500万人次以上，旅游总收入年均增长15%，确保旅游消费供给、服务能力显著增强，旅游消费水平显著提高，旅游产品和市场开发、旅游交通和接待设施建设、旅游管理和服务等方面国际化水平显著提升，基本建成国内外知名旅游胜地。良好的发展态势、美好的蓝图远景，呼唤优质高效的服务环境、安全有序的旅游环境。

旅游安全压力巨大。张家界以自然景观闻名，森林植被茂密，山峰奇秀险峻，景区面积大、线路长、落差高；旅游接待人次大幅增长，自驾游车辆达到年均20多万辆，来张家界的境外游客数量也呈现高速增长态势，各种服务性行业兴旺发达，各种旅馆、客栈、酒吧等如雨后春笋般“井喷”发展；加之旅游具有游客流动快，人车流量呈现季节性、集中性等特点，使传统的旅游景区治安管理、宾馆旅店及餐饮业、休闲娱乐业治安管理、旅游线路交通管理、景区消防安全管理、大型活动安全保卫、外国人管理服务等面临前所未有的新考验。

旅游勤务模式不适应。随着全市旅游业蓬勃发展，大量游客、自驾游车辆涌入，新的治安问题不断显现，“吃、住、行、游、购、娱”等各个环节的纠纷时有发生，针对游客的扒窃、“两抢”案件有所增加，新型涉游违法犯罪凸显，2012年发案达200起左右，呈现高峰值，车站、机场、高速公路出口、道路交通沿线的追客赶客手段不断翻新，涉游纠纷、案件大量增加。张家界警力一直沿用过去按实有总人口比例配置，现有警力比仅占总人口万分之8.6，景区景点警力捉襟见肘，严重不适应形势任务发展需要。如果按传统模式简单把涉游纠纷案件作为一般性纠纷案件处理，势必给即来即走的游客带来诸多不便，旅游警力调配、勤务模式改革等势在必行。

“旅游警务”的特色亮点

勤务模式“四高”。一是成立高素质旅游警察队伍。按照市级设旅游警察支队、区县级设旅游警察大队、景区景点和游客服务中心设旅游警察中队模式，选配懂业务、懂英语、会韩语且形象好、善沟通的民警，组建全市旅游警察队伍，实行“条块结合、以块为主、条块联动”管理体制，专司旅游秩序维护、旅游安全管理、旅游案件查办等职能。2016年5月6日，湖南省第一个旅游警察支队在张家界正式挂牌成立。全市正在组建4个区县局旅游警察大队、24个景区景点中队，全市200余名旅游专职警力已陆续“亮剑”全域旅游发展，成为张家界一道新的亮丽风景线。二是推行高标准旅游安全风险评估。成立旅游安全风险评估专业小组，建立旅游安全风险常态评估机制，针对重大节日、重要节点、重要活动、重点部位、核心景点接待量等要素，定期定点开展安全风险评估，分等级制定应急处突预案，并经常组织实战演练，有效防范化解了游客流、自驾车流骤增等带来的安全风险，牢牢掌控了旅游安全主动权。三是搭建高效能勤务指挥体系。按照市、区县、派出所“三级一体”模式，整合资源，盘活机制，建设集指挥调度、视频监控、智能交通、反恐处突、合成作战“五位一体”应急联动指挥中心或视频监控调度平台。依托“天网工程”提质扩容和城乡一体“网格化”管理，在城区景区增设高清视频监控探头，按照“一村双控”标准，将全市所有乡村进出口部位纳入视频监控，年内公共视频探头将达1万个，全市即将全面实现全覆盖、全高清、高共享。为方便游客报警求助，对城区电线杆全部实行数字化编号，在景区推行二维码报警，并建成350兆无线集群通信系统、警用地理信息图，狠抓“110处警再快一分钟”，实现了市局指挥中心到所队的扁平化、可视化、点对点调度指挥，大幅提升了快速反应能力。四是建立高共享旅游信息机制。借力“智慧城市”建设，搭建“大数据”“云警务”平台，狠抓游客信息采集应用，与旅游单位建立信息联网共享机制，严格落实旅客实名购票、网吧实名上网、住宿实名登记，及时将游客相关信息归集到警务情报信息系统，建立“日研判、周会商、月通报”情报信息研判预警制度，对关注群体、重点人员信息和轨迹及时研判、动态掌控，大大提升了警务效能。

安全保障“四化”。一是街面安保专业化。建立巡防、清查、打击一体化的街面安保机制。从2012年起，在全省率先建立公安武警街面联合武装巡逻、高峰期公安武警前移主要景区景点执勤守护机制，常态实行特警小分队24小时值班备勤、派出所巡防队网格巡防、社区“红袖章”义务巡逻制度，并在区县局各组建一支50人左右的巡特警队伍，在城区景区新建15个警务站，开展“警灯闪烁工程”，把警力最大限度摆在社会面，提高见警率、管事率。突出敏感节点、旅游高峰期，组织开展“短、平、快”集中清查行动，常态打击追客赶客、欺客宰客和黄赌违法行为，涉游案事件和举报投诉大幅减少。二是景区安保社会化。落实企业法人安全工作主体责任，采取“专群结合、公安管理、企业出资”办法，除公安机关按实有民警1∶1配备协辅警外，在景区、剧场等场所，分别组织一支30人左右的辅警队伍，专职负责景区内重点部位安保工作。将景区各类旅游从业人员发展成为治安信息员、调解员、巡防员、消防员。严格落实进站安检、重点值守、游道巡查措施，实现了核心景区刑事案件、安全事故“零发生”。三是行业安保制度化。将行业场所纳入旅游安保体系，创新推行“宾馆酒店安全星级管理”机制，对宾馆酒店黄赌问题实行严格的“一次休克、二次死亡”制度，全市黄赌案件从2013年前每年上百起下降到目前10起以内。严格实行每月常态检查、旅游旺季每周检查的消防安全检查制度；推行城区道路交通分色等级管理、拥堵路段“微循环”、景区高峰期“大循环”、景区环保车辆运行即时“全监控”措施，确保城区景区交通安全畅通。2013年以来，全市实现重大交通事故、火灾事故“零发生”。四是活动安保标准化。针对重大警卫任务多、大型活动多、具有国际影响力旅游事件多等情况，立足于不惊扰少惊扰游客，建立“大警卫”“大安保”机制，创新公密结合、有序分流、分段管控、前疏后导的景区警保卫模式，对车站、机场、核心景区逐个制定安保模板，有针对性开展实战演练，有效提升了安保实战能力，圆满完成了各项重大警保卫任务，被授予“全国警卫工作先进单位”。

旅游服务“四零”。一是咨询服务“零距离”。设立景区警务室、景点执勤室等，将警务工作延伸到景区景点和游客身边，直接与游客“面对面”；在荷花国际机场设立口岸大队，开通台胞落地签注、外国人口岸签证业务，将落地签、护照签证补办等前移至航空口岸，实行全天候服务。2015年，登记住宿境外人员达32.4万人，同比增长16.8%，居全省第一、全国120个重点城市前列。强化“民警就是导游”“做游客贴心人”理念，要求景区、窗口民警懂英语、会韩语，做到景区特色亮点“一口清”，树立了张家界派出所、金鞭溪女子巡警队等一批深受国内外游客喜爱的“旅游警务示范窗口”。二是救助服务“零误差”。针对张家界景区山高路险谷深特点，分景区制定救助救援预案，联合志愿者组建“蓝天救援队”，在景区警务室、执勤点配备担架、日常药品、氧气袋等，景区民警协警随身配备急救药箱、救生绳，及时为生病、受伤、被困游客提供安全可靠优质的救助救援服务。三是提醒服务“零懈怠”。借助“智慧旅游”平台，创新“互联网+警务”模式，搭建“一室双微一网”（即网安警务室、公安微信微博、张家界警网）网络警务平台，与媒体合作设立“景区安全哨”栏目，在指挥中心设立“平安直播室”；在城区、景区道路沿线和游客集散场所设立中英文交通导向提示牌、旅游安全宣传牌；在游客集中的景区景点设立公安执勤点，在景区黄金游览线上设置警民联系牌，免费为游客发放旅游咨询指南、景区安全知识和提供安全服务，让游客踏入张家界就能时时刻刻享受公安机关的温馨服务。四是诚信服务“零投诉”。针对游客流动快特点，在指挥中心设立警察公共关系中心和警务回访中心，与旅游、外事、司法、法院、工商、保险等涉游部门建立旅游综合执法机制，建立涉游纠纷投诉快接、快处、快查、快调、快结工作机制和移动调处机制、简易交通事故快处快赔机制，有效维护了游客切身利益和景区和谐稳定。

“旅游警务”的创新价值

体现了“与时俱进、顺势而为”的进取精神。过去几十年，张家界旅游主要集中在武陵源核心景区，旅游警务亦主要局限于游客集中的景点景区，加之受制于山高路远、交通不便，游客量远远不及当前，旅游旺季淡季鲜明，基本上是夏秋季“热火朝天”、冬春季“冷火秋烟”。随着“大众旅游”“全域旅游”时代的到来，张家界旅游格局发生很大变化，除了武陵源核心景区方兴未艾，新开发的天门山、大峡谷、八大公山景区蜚声全球，一批文化旅游、生态旅游、民俗风情旅游、户外拓展旅游等蓬勃兴起，来张家界的旅游人数、旅游车辆成数倍增长，夏秋旅游持续“火爆”，冬春旅游不再“冷清”，已经形成全域旅游、四季兴旺的良好态势。顺大势者方能成事。张家界公安机关相势而动、不等不靠、主动作为、改革创新，积极适应新形势、创造新经验，全面推动“旅游文化”由部门到社会、“旅游警务”由点到面、“旅游警察”由分散到专业、“旅游信息”由孤岛到共享，“旅游安防”由静态到动态、“旅游事件”由单打到联动，公安工作由“传统警务”向“现代警务”转型升级，牢牢掌握了公安工作主动权，体现了公安工作先进性。

体现了“围绕中心、服务大局”的责任担当。张家界建市28年，起步晚、底子薄、基础弱，以旅游立市、靠旅游兴市，根本问题是发展，解决根本问题靠发展，最大的市情是旅游，不变的发展主题在旅游。作为旅游城市的公安机关，服务旅游发展就是服务中心、服务大局。面对市委市政府“全域旅游”发展战略，张家界公安机关牢固树立“旅游发展我有责，旅游发展我发展”和“旅游警务也是生产力”理念，强化“为旅游发展创造良好治安环境，就是直接为全市经济社会发展服务”意识，凸显服务旅游发展在公安工作中的重要地位，自觉把公安工作融入旅游发展，主动护航发展龙头、服务支柱产业，强力推进“旅游警务”创新改革，推动形成了社会联动、齐抓共管、综合治理的旅游安全工作新格局。正是由于多年咬定中心不变、高举旗帜不变，张家界公安机关秉持“敢想苦干、奋发赶超”精神，才创出了一条“旅游警务”特色发展之路，赢得自身发展，获得广泛赞誉。

体现了“以人为本、游客至上”的根本宗旨。旅游作为一个朝阳产业，发展潜力巨大。从旅游产业角度，游客是旅游的主体，游客就是上帝，服务游客就是服务发展。游客作为自然人或是旅游团队，“吃、住、行、游、娱、购”是旅游的基本要素，也是游客的基本活动。公安机关既有刑事司法职能，也有行政管理职能，执法是公安机关的基本活动，也是履职的主要形式。在“旅游警务”改革创新中，张家界公安机关围绕“执法执勤活动以游客为中心”，始终把“游客平安满意”作为“旅游警务”的第一追求，紧紧围绕旅游活动“六要素”，一切从游客需求出发，警力跟着警情走，哪里有游客、哪里可能有旅游安全风险，哪里就有警力、执勤点、警务室、巡警队，哪里就有涉游案事件快处快调机制，哪里就有应急救援救助措施，形成了以“四零”服务为重要标志的旅游警务服务机制，受到国内外游客广泛赞誉。

体现了“突出主业、协调共赢”的工作路线。出行旅游，安全是最基本的保障。一个没有安全保障的地方，除了极少数探险家，普通游客不会连生命财产都不顾及而去冒险一游。安全是发展的托底，没有安全就没有旅游发展。保稳定保平安是公安机关的天职和主责主业，也是最大最根本的服务。公共安全是一个系统工程，不是公安一家就能抓好管好的，需要党政主导、部门主抓、社会齐抓共管。在“旅游警务”改革创新实践中，张家界公安机关牢牢抓住维护旅游安全这个根本，在预防和打击违法犯罪、方便游客报警求助、提高快速反应能力、开展旅游安全风险评估、协调相关职能部门建立综合执法机制、快处快调机制等方面作了许多有益有效探索，收到很好社会效果，创造了平安稳定的治安环境、和谐有序的旅游环境，为张家界旅游发展作出了突出贡献。

体现了“科技引领、创新发展”的改革方向。社会动态化、信息化已成为当今社会的时代特征，信息化正引领着一场深刻革命。传统思维、方式、方法、措施、模式不适应发展现状和趋势要求，必须打破传统、改革创新，引入新理念，借助新技术，给社会治理、安全管理、公安警务注入新的“催发剂”，推动公安工作全面转型提质升级。在“旅游警务”改革创新中，张家界公安机关抓住机遇，借力“智慧城市”“天网工程”，建设“智慧公安”、可视化扁平化警务、高共享信息系统、高效能指挥调度平台等，使“旅游警务”常创常新、充满活力，走出了一条特色发展之路。只要思想不僵化，敢于大胆闯大胆试，“山沟沟也能出马克思主义”，公安工作同样能创造出像张家界山水一样大美的风景。

（作者胡志文系湖南省张家界市人民政府原副市长、公安局长，耿兴徐系《依法治国的地方实践》丛书公安卷副主编）