立足国情，放眼国际，加强完善食品安全标准制定

□ 胡迪 本刊记者

立足国情，放眼国际，加强完善食品安全标准制定

□ 胡迪 本刊记者

在“食品安全”这一名词愈发受到消费者和食品行业人士关注的今天，很多人对于食品安全的相关标准仍然不甚了解，对食品安全标准的制定工作仍存在疑惑。9月27日，国家卫生和计划生育委员会风险监测处处长徐娇出席中国肉类食品标准体系建设论坛，对国家目前食品安全标准制定工作做了相关报告。

论坛中，徐娇首先向与会者介绍了目前食品安全标准制定修订的工作依据。基于“依法治国”的原则，食品安全标准首先是依照目前新《食品安全法》的规定以及相应的一些规章制度来制定。在2015年年底，国家卫生和计划生育委员会（以下简称“卫计委”）已初步完成了食品安全标准的清理整合，并梳理了未来食品安全标准的建设思路。

食品安全标准制定修订工作依据

在介绍食品安全标准的制定修订依据之前，徐娇介绍了食品安全标准的定义。随着社会经济的不断发展进步，消费者和食品企业对食品安全标准也愈发关注，食品行业、食品企业内部也在制定相应的行业与企业标准。而卫计委制定的食品安全标准是对食品企业的最低要求，也是一种强制性的标准，规范了企业必须达到的基本要求。食品安全标准是国家唯一的强制性标准，是为了保障公众健康，对食品安全作出的技术规定，是公共卫生医生为公众开出的防止病从口入的“大处方”。徐娇提到，过去公众要求做到三级预防，第一级预防为病因学预防，是通过病因诊断、流行病调查等查找病因，找到食品安全问题中“病从口入”的途径，并将其去除或控制在标准范围内。食品标准主要进行的是一级预防工作，第二级预防是筛查工作，第三级预防则进入疾病治疗阶段。现阶段，公众和技术机构向政府提出要求—实施第四级预防，要求政府从多层面综合考虑公共卫生政策，在未进入病因预防阶段前，通过法规、标准的制定上做到“零级预防”。就目前而言，食品安全标准也可以称之为零级预防的基础要求，或是介于零级预防和一级预防之间的“大处方”。

食品安全标准也是食品安全监督执法的法定技术依据，它为执法机关提出了一个可操作的、可行的原则，规定了依照《食品安全法》不得生产经营不符合食品安全标准的食品，否则将予以处罚。这是一个门槛条款，是唯一的执法依据。尽管目前的行业标准或企业标准可能制定得高于国家的食品安全标准，但是原则上，行业标准和企业标准均不可作为执法依据。

谈到食品安全标准的内容，徐娇指出，根据《食品安全法》的有关规定，食品安全标准的内容主要有以下几项：①食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；②食品添加剂的品种、使用范围、用量；③专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；④对卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；⑤食品生产经营过程的卫生要求；⑥与食品安全有关的质量要求；⑦与食品安全有关的食品检验方法与规程；⑧其他需要制定为食品安全标准的内容。现阶段，农药残留、兽药残留的部分标准制定主要由农业部负责，最终由卫计委和国家农业部两个部委共同发布。在农药残留、兽药残留这一领域，食品安全标准还没有形成完整的体系，而在乳制品、肉制品、特殊膳食食品等领域，我国的相关标准已经较为完整。在肉制品领域，卫计委曾颁布过熟肉制品的良好生产规范，这一规范现正在修订中，有望在未来两年间对修订过后的肉制品良好生产规范进行发布。

食品安全标准的发布机构在新《食品安全法》中规定：食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布。其中，食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定；屠宰畜、禽的检验规程由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定。

食品安全标准清理整合工作概况

在“十二五”规划期间，国家希望能够科学规划食品安全的标准体系。2009年以前，《食品安全法》的主导性和技术性比较强，2009年以后，《食品安全法》逐渐成为一个倾向于行政管理的法律法规，重新规划了我国的食品安全标准体系，打破了过去20多个部门自行制定各自部门标准的混乱状况。在“十二五”规划期间，卫计委根据2009年《食品安全法》，组织开展全国所有与食品有关的标准清理和食品安全国家标准的整合工作，主要目的是系统分析和解决食品标准体系指标交叉、重复、矛盾和冲突的问题并加以研究。同时也在探究适用于食品安全标准的食品分类体系，统一用于标准制定、风险监测、风险评估和食品安全监管的食品类别，便于标准制定工作和监管工作、评估工作、食品行业的自我管理工作相衔接，解决不同部委之间因运用不同的食品分类体系而造成的数据无法融合互通。

组织开展食品安全风险评估的工作，能够保证食品安全标准具有更好的科学性。现阶段，国际上的食品安全标准大都经过长年累月的风险监测和风险评估，通过10～20年左右的时间，投入巨额资金和人力，才能够制定一个相对稳定的标准。但是，我国现阶段正处于高速发展经济转型期，这样的发展速率使得社会对于新标准的要求变得“短、平、快”，希望国家标准做到快速制定、快速更新，这是非常不科学的。在这样的社会条件下，想要制定更具有科学性的食品安全标准，就需要食品安全风险监测和风险评估迅速跟上，做到与国际接轨。对此，徐娇提到，近几年来，卫计委风险监测处正在着手搭建监测体系。经过6年的努力，这一监测体系已经完全获得国家各个部委的认可，目前已从省、市、县延伸到乡、村。自2010年以来，我国建立覆盖全国的食品安全风险监测网络，对29类、259种食品进行了监测，获得了1000万个左右的数据，其中不包括实验性疾病数据。同时，国家也组织开展了食品安全风险评估，完成了对食物中铝、塑化剂等的风险评估，为制定和修订食品安全标准提供了背景数据和科学依据。

在制定食品安全标准的过程中，国家组建了食品安全风险评估委员会和食品安全国家标准评审委员会，徐娇对这两个委员会进行了简单介绍。风险评估委员会，最初也叫评估预警处，工作内容包括检测评估和预警。委员会成员包含各部门推荐的行业权威专家，共计42名委员。为确保风险评估的独立性，风险评估委员会不准许公务员的参与。食品安全标准委员会是具有管理职能的审批委员会，其中包括了行业协会，也包括企业的“高、精、尖”人才，主要由来自各部委和各部委下的技术机构推荐的人员组成。通过两个委员会的组建，政府汇聚食品行业内的权威人士，保证食品安全标准的权威性。

在确保食品安全标准科学性、权威性的同时，还要做到加强部门间、行业协会之间的沟通交流，以保证标准的实用性。国家卫计委目前与食药总局、质检总局、农业部建立合作机制；与中国食品工业协会、中国食品科技学会、中国肉类协会等密切配合，及时收集行业的意见和建议，开展标准跟踪评价工作。与此同时，国家卫计委和食品风险评估中心严格按照政府信息公开条例的要求，通过网站公开征求意见。因为标准的制定要做到公开透明，所以在此过程中从征求意见到制定过程，再到最后标准的印发工作，整个过程都需要完全公开透明。开展标准跟踪评价工作，及时修订完善标准，保证标准切实有效，我国已经建立了标准跟踪意见收集平台，收集行业和各地对食品安全标准的意见建议。目前，食品安全标准的跟踪评价可分成两个部分。第一部分：根据既往各个国家的疾病发病史以及发生的新隐患，罗列出符合我国实际情况的计划。第二部分：根据风险评估和标准的跟踪评价的需求，制定新的标准，将其纳入到风险监测计划中。

我国也在不断加强标准管理相关制度的建设，以确保标准组织制定与评审工作更加规范化。徐娇罗列了“十二五”期间国家关于食品安全标准制定与修订的相关条例，其中包括：《食品安全国家标准管理办法》《食品安全国家标准制修订项目管理规定》《食品安全国家标准审评委员会章程》《食品安全地方标准管理办法》《食品安全企业标准备案办法》《食品安全国家标准工作程序手册》等。这些相关条例和规定目前已经进入修订阶段，力求更加完善。

图1 国际上通行的食品风险分析框架

国际交流方面，我国也在不断加强推进深入并积极参与国际标准的相关工作，学习国际上在制定和修订食品安全相关标准方面的先进经验和通行做法。徐娇展示了目前国际上通行的食品风险分析框架（如图1）。她提到，风险监测囊括于风险评估的框架内，在国际上风险管理主要是指标准制定，现在我国将风险管理的概念进行了延伸，将政策法规的制定也纳入风险管理中来。风险交流涵盖了多个领域，包括科学研究人员之间、政府与企业之间、行业内部的交流。通过风险评估、风险管理和风险交流之间的联系，政府才能最终得到相应的风险管理政策和措施。

目前，政府按照国际食品法典委员会的要求组织牵头承担了《大米中砷限量国际法典标准》的制定工作，这一标准已经完成初稿，另外还有《非发酵豆制品亚洲区域标准》《国际食品添加剂法典通用标准》。我国是添加剂使用大国，因此添加剂方面的法典通用标准也由我国制定。应中国肉类食品协会的要求，近几年我国也陆续出台了肉类领域食品安全国家标准，那么相应的关于肉类的一些标准，包括《食品安全国家标准 腌腊肉制品》（GB 2730-2015）、《食品安全国家标准 鲜、冻动物性水产品》（GB 2733-2015）、《食品安全国家标准 食用动物油脂》（GB 10146-2015）、《食品安全国家标准 食用油脂制品》（GB 15196-2015）和《熟肉制品卫生标准》（含第1号修改单）（GB 2726-2005）。我国正加快制定亟需、缺失的食品安全标准，争取做到及时满足食品安全监管的需要。

“十二五”期间，卫计委依法高效地完成了食品安全标准的整合任务，结束了长期以来食品安全标准交叉重叠的局面，清理整合了约5000项标准，其中包括1000多项食品安全国家标准。现在经过清理整合的基础标准已经达到11260个标准指标数（见表1）。

很多消费者认为，我国的食品安全标准应该与国际接轨，才能保证消费者的健康。但实际上，根据各国国情，任何一个国家不会完全与国际一致，各国消费者的膳食结构也有所不同。基于这样不同的框架和不同的消费体系，针对我国实际消费者人群，在秉承国际上基本原则的同时，政府制定了适合中国实际情况的食品安全标准。

表1 食品安全国家标准涉及的食品类别和指标数

2008年三聚氰胺事件后，在食品安全标准清理工作中乳品标准被放在首位。2008～2010年，原卫生部牵头协调小组和专家组，清理160余项标准，形成了69项乳品质量安全标准。2010～2013年，政府制定了覆盖食品类别广的食品安全管理基础，发布了一系列食品安全通用标准，其中包括污染物、真菌毒素、农药残留、致病菌、食品添加剂、食品营养强化剂使用、食品生产通用卫生规范、食品标签等方面。在包装材料方面，质检总局以及各大行业协会的要求，九部委联合发文，原卫生部组织开展了包装材料方面的标准清理，审查了3000多个食品包装材料物质，最终发布3项公告，涉及559个物质的规定。

食品安全标准建设思路

现阶段国家各部委提出修订制定标准的项目内容非常多，但人力和物力是有限的，如何进行筛选筛查也是目前需要面对的问题。徐娇表示，针对这一问题，可以从以下几个方面入手：

①不断健全食品安全标准体系：进一步加强污染物限量基础标准、生产经营卫生规范、食品相关营养标准配套检验方法等标准的研究制定与修订，同时完善食品安全标准制度，我国目前的基础标准是非常健全的，标准种类数也非常大，但在检验方法、生产企业规范、具体产品标准等方面还存在着一定缺失，这一问题也成为“十三五”期间，食品安全标准制定所面对的主要问题。

②政府应按照2015年新《食品安全法》的相关规定修订《食品安全标准管理办法》，方便实施。

③提升标准的服务能力：现在我国的食品安全标准存在宣传不够到位的问题，行业内部对标准没有充分的了解。需要开启风险交流对话，打造专家团队进行标准的宣传，让整个社会参与到标准的讨论中来。

④继续坚持开门做标准，与各部门各行业协会合作。卫计委目前同肉类协会、保健协会正在展开合作，从不同的角度拓宽思路。

⑤加强标准的相关的科学研究，加强标准的国际合作与交流。

当前，国务院食品安全办正牵头编制“食品安全十三五规划”，卫生计生系统也在编制自身的“食品安全十三五规划”，并将监测、评估都纳入了“十三五”规划当中。预计还将启动国民营养行动计划，应用于慢性病的防控。目前来说，卫生计生系统已经发布了683项标准，2016年底，还有望发布245项标准，完善“十三五”期间食品安全标准的建设工作。