新型智慧城市的服务城市管理、服务社会治理的关键路径

Key Methods of New Intelligent City to Serve Urban Management and Social Governance

文徐振强Xu Zhenqiang中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任、副研究员、博士



新型智慧城市的服务城市管理、服务社会治理的关键路径

Key Methods of New Intelligent City to Serve Urban Management and Social Governance

文徐振强Xu Zhenqiang中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任、副研究员、博士

摘要：截至2015年9月，全国95％的副省级以上城市、76％的地级以上城市，总计约500多个城市提出或在建智慧城市(占世界智慧城市创建总数的一半以上)。当前，住房和城乡建设部、科技部等在全国推进了三个批次共计约277个智慧城市(区、县、镇)的试点工作，这是智慧城市试点对城市改变的诸多例证。我国智慧城市市场规模估计在4万亿元左右，该市场从“十二五”中后期开始，将在“十三五”集中释放。市场份额的核心就是城市管理与社会治理。因此，研究从城市管理和城市社会学的学科视角出发，剖析引导城市深度城镇化的内在动因，有利于提出新型智慧城市的思维，并从服务城市管理与社会治理出发，以运营为导向，定位智慧技术应用创新的关键路径。

关键词智慧城市城市管理社会治理网格化

引言

中央城市工作会议提出，要提升管理水平，着力打造智慧城市。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力，并通过构建智慧城市，来完善城市管理工作的总体要求。[1]城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。截至2015年底，我国城镇化率达到56.1％，深度城镇化成为重要的趋势。在推进城镇化的同时，我们面对着实现经济增长、社会发展和解决人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等许多问题和矛盾，这就决定了我们必须贯彻落实科学发展观，坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。这是未来我国城市规划的目标原则和指导思想，未来城市规划将更加以走中国特色的健康城镇化道路为基础性原则，来探索我国城市规划的体制改革。城市管理与社会治理相辅相成，在学科上较为独立地发展，而从城市整体管理水平的提升出发，需要加强融合和互动交流。智慧城市应重点从服务当前、提升城市管理能力和社会治理水平出发，从学科的深度来把脉智慧技术应用的设计，为智慧城市建设和运营提供扎实的视角和有效的应用引导。

一、城市管理学沿革与新特征

自20世纪50年代以来，城市管理学首先在美国起步，逐步形成了六大学派：方法学派、经验学派、行为学派、社会学派、决策学派、数量学派。城市管理有自然属性，也有社会属性；既要配置城市资源，也要调整城市社会关系。[2]城市管理的基础理论主要包括：城市营销理论（经营城市理论）、城市竞争力理论、数字城市理论和生态城市管理理论等。相应的城市管理手段和方法主要包括：新公共管理、城市联盟、社区自治和精明增长等。

城市管理研究是城市科学研究中近年来迅速发展的新兴领域。我国城市管理学诞生于1985年，以中央党校出版社出版的理论著作——《城市管理学原理》为标志。[3]1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》就指出，改革是要建立一个以社会主义公有制为基础的有计划的商品经济。这必然带来城市的对内对外的全面开放，[4]因此，城市管理理所当然地成为需要发展与强化的重点城市学科。中国城市管理所面临的环境形势比以往任何一个时期都纷繁复杂，但政治环境变化、科学技术进步、生活方式改变给全球以及我国的城市管理带来了新的机遇和挑战。与此同时，在全球化进程中，城市的运行方式随着经济关系的演变而变化，城市管理必须面对急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等重大问题。城市之间的竞争和城市内部众多行为主体之间的权力关系日益网络化，面对城市内部越来越突出的各种问题，城市政府如何转型和定位就成为城市管理的核心问题。2000年5月，联合国人类住区中心发表了关于《健全的城市管理：规范框架》的宣言草案，旨在发起一个“健全的城市管理全球运动”。该框架引起了全球对城市问题及城市管理的重视，推动了城市管理理论和实践的发展与完善。

目前，我国专业城市管理人员或城市规划、城市策划等管理人员的缺口至少达200多万。随着我国改革与城镇化进程加剧，为了解决城市管理中面对的层出不穷的难题，将会有越来越多的学者深入研究城市管理理论和内容，越来越多的社会关注也会更加促进城市管理学的繁荣，城市管理学将会迎来一个繁荣发展的时期，城市管理的研究将与社会学、人口学、经济学等多学科领域结合紧密，城市管理学的理论体系将会发展完善，包括城市经济管理，城市社会管理、城市建设管理等多个分支。目前，城市管理学科缺乏独立完整的理论框架，可以说学科框架基本上是按照研究内容分块罗列，不成体系，缺乏理论逻辑。从城市管理的相关研究来看，从2001年之后关于城市管理的相关研究开始快速发展起来，到2007年达到峰值。[5]《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》为“十三五”时期城市管理工作提供了关键性支撑。

二、智慧城市服务城市管理的关键路径建议

根据我国城镇化和城市发展的现状与未来走向，根据我国城市管理发展的新需要，智慧城市促进城市管理的研究与实践领域，可从以下五大重点方向进行考虑设计，以保障新型城镇化的健康发展和城市社会的稳定、繁荣。

（一）促进不同空间尺度的城市治理机制的形成与城市空间管理的融合

传统的城市管理被认为是政府的职责，政府是城市管理唯一的合法主体。起初，这种城市管理主体的单一性与城市功能的单一性相适应。但随着城市发展面临着越来越多的挑战，如经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等，单一的管理主体已无法满足城市公众多元化的要求，传统的政府管理模式逐渐不能满足城市市民的需要。[6]城市变化的不仅仅是城市的外观，城市的运行方式也随着经济关系的演变而变化。可以说，几乎生活的所有方面，旧的秩序正在瓦解或披上新的外衣。这些剧烈的变化和挑战都刺激着人们对当代大城市的思考，构成了传统城市管理向城市治理变革的背景。

城市治理是在复杂的环境中，政府与非政府组织、城市公民共同参与城市管理的方式、过程和机制，[7,8]它是对传统城市管理模式的变革与创新，是城市政府统治的现代发展形式。作为一种新的城市管理模式，它更强调主体多元化，主张为了彻底解决城市管理中的问题，不仅要求城市政府的管理方式和手段的巨大革新，而且要求非政府组织的充分发展和功能的提高，以及市民社会的广泛参与和公民民主意识的增强。与传统的城市管理相比，城市治理具有更高的工作效率，代表更广大公众的需求，可以增加城市福利，促进社会公平。因此，探索从传统城市管理向城市治理升级的路径是对当代城市管理学科发展提出的强烈诉求。

在逐步建立完善的城市治理体系中，发展不同空间尺度的城市治理机制具有深刻的时代意义。现代的城市已经不再是一个相对于农村的概念，必须针对城市区域自身的特点和存在的问题，[9]建立不同空间尺度、不同运作形式的城市治理体制，多维度、多角度解决城市面临的问题，形成多元化的城市管制机制与模式，促进城市空间管理的融合，提升城市文明程度。

（二）基于地理信息系统、物联网等网格化智慧城市管理体系的全面应用

发展高度信息化的智慧城市对城市的经济转型、居民生活方式变革、环境保护和社会管理具有重要的战略意义。[10]随着全球化进程加速与信息技术的发展，建立数字化的城市管理体系已经成为一种必然的发展趋势，[11,12]而电子政务系统、信息化城市管理模式、网格化城市管理模式是未来城市管理数字化的主要发展方向。

从信息化城市管理模式（GBCP模式）向智慧化城市管理模式升级，是将网格化作为基础技术的，所以智慧城市管理体系是基于物联网、传感、感知世界，基于互联网、网络，将信息传递到各个部门当中，对数字城市的信息进行展现，并向各个应用部门反馈这些信息。[13]通过地理信息系统将人们日常生活的行为进行模式分析，获取可视化的位置信息，为智慧城市管理体系提供基础数据。网格化精细化的城市管理实现了城市管理的流程再造，使城市管理由过去的粗放、被动、分散向高效、敏捷、系统转变，进一步强化了政府的社会管理和公共服务职能，为建立城市管理长效机制做出了有益探索。

智慧城市管理体系需要能够对这些信息进行计算、管理，它是一个政府城市运作、管理和服务的平台，可以提高政府的信息利用水平和政策制定水平，促进城市信息资源的共享和开发利用。

（三）推进城市管理行政执法制度、运行模式、管理方法、执法机制创新

城市管理的价值取向应当是让公众的生活更美好，城市管理模式的导向就应当是公众满意。坚持“以人为本”为宗旨，是城市管理的基本要求。面对现阶段城市管理出现的各种问题，从城市管理的行政执法制度出发，从运行模式、管理方法、执法机制等多方面出发，要转变意识、健全法制，明确划分部门职能，深化体制改革，实现从传统城市管理模式向多元化的城市治理模式转变。[14]

推进我国城市“新公共管理”理论发展与实践创新，把效率、效益、效能作为改革的主导目标，[15]强调建造一个提供优质服务并以顾客满意为导向的政府。“新公共管理”理论所体现出的高效导向推动了城市管理的市场化进程，向城市经营引导。城市经营是指城市政府通过市场机制对城市资源加以优化整合，促进城市的发展，提高城市的经济社会效益。与城市经营模式相匹配，在城市管理制度上我国学者也在对美国的“城市经理制”展开研究。[16]与此同时，“城市经营”将成为今后一段时期内我国城市管理研究探索的主要模式之一，其发展也将有利于提升我国城市运行及管理效率。

（四）基于智慧技术构建城市管理绩效评价体系与公众满意评测机制

城市管理工作已经深入城市生活各大领域，城市管理的绩效评价能否客观公正,将对城市的发展产生重大的影响。[17]工作的绩效水平直接影响城市管理的能力与效率，应当以公众社会满意为导向，[18]构建城市管理工作绩效的评价体系及考评方法，并将公众满意程度作为评价的核心，使得城市管理工作全面坚持以人为本的方向。在这样的评测机制中，模糊层次分析法、[19]平衡计分卡、[20]模糊综合评价[21]等均可以应用到城市管理绩效的考评研究中。

（五）借鉴国外城市先进应急管理和反恐经验完善我国城市应急管理体系

城市安全和城市风险管理逐渐成为影响城市自组织体系代谢平衡的关键点。美国911恐怖袭击事件之后，政府和公众才逐渐认识到城市突发公共安全事件对于城市的冲击影响。此后发生的2003年SARS、2009年H1N1和近年来中国出现的区域性灰霾等为代表的公共卫生事件；2003年美加大规模停电、2011年日本福岛核泄漏和2013年中国青岛中石化黄潍输油管线输油管道破裂事故为代表的公共基础设施事件；2013年美国纽约、芝加哥、底特律等大约60座城市麦当劳、汉堡王等快餐连锁店以罢工为代表的公共服务事件等，均表明城市安全和城市风险管理必须成为城市管理学研究的重点。借鉴国外城市先进的应急管理经验，911恐怖事件之后，美国的城市应急和反恐能力得到质的提高，[22]高密度住区[23]和地质灾害中[24]城市的应急对策得到加强。由于城市在人口、重要阶层和重要基础设施等方面的高度集聚性，成为城市恐怖主义的攻击重点，研究和部署城市反恐安全防范成为主动防御的主要路径。[25]与此同时，通过国际间大城市现状应急管理体制的比较[26]和基于国情的国内城市的比较，[27]强化公众参与机制的引入，[28]形成我国不同层次城市的风险管理理论和方法学，构建我国城市应急管理体系。

（六）以智慧技术应用强化和“公众参与”等为特征的多元化共治格局的实现

主体多元化管理是提高城市管理水平的必然要求，同时也是城市多元主体通过参与影响公共决策，表达自身利益诉求的过程。强调城市管理主体的多元化，是要综合运用国家机制与政府组织、市场机制与营利组织、社会机制与公众组织这三套有利于城市健康发展的城市管理工具，构建一种全民参与的现代城市管理体制。

作为城市管理的主要研究方向之一，参与式城市治理提出了在城市管理过程中政府、企业和社会组织之间在不同领域里相互合作和互动的关系。参与式城市治理框架的建立，有助于城市管理事务的有效解决，有助于提升政府治理能力，有助于城市的健康发展。全过程参与机制的建立有利于社会各方面的共同合作，为社会相关利益群体表达意志提供了稳定的制度平台，有利于充分实现政府与社会的沟通，增强社会对城市的认同感，能够为城市的健康和谐发展奠定稳固的社会基础。

三、城市社会学沿革与新特征

城市社会学作为城市科学和社会学的一个重要分支学科，是以人类聚居都市这一社会现象作为研究对象，应用社会学的理论和方法，研究城市社会生活、社会关系、社会问题以及城市规模、社会结构、社区组织、城市社会发展规律等问题。[29]城市社会学的研究必须和城市经济学、城市地理学、社会心理学、政治学、伦理学和法学等结合。

美国芝加哥大学社会学家罗伯特-帕克（R. Park）是城市社会学的奠基人。他于1916年出版的《城市：对都市环境中人类行为之考察的建议》，以及1925～1926年他和伯吉斯-麦肯齐（P. Macerge）合编的《都市》和《都市社会》等著作，奠定了西方城市社会学的基础。1982年由美国威奇塔大学的约翰•W•巴杜(John•W•Bardo)和约翰•J•哈特曼(John•J•Hartman)合写的《城市社会学》，全面系统地阐述了美国城市社会学的基本观点。中心商务区(CBD，Central Business District)的概念最早就是由城市社会学的美国芝加哥学派代表人物Burgess于1923年提出的。[30]

西方社会学传入中国后，中国社会学家在众多的理论中选择了以芝加哥学派的理论为指导，以“社区研究”方法实践中国社会学的本土化目标。吴景超的《都市社会学》与邱致中的《都市社会学原理》是社会学中国化进程中的代表著作。[31]

我国上世纪80年代，广州市的城市社会问题首先得到系统的研究（颂扬，1982），[32]中外城市社会学界学术交流增多。[33]于光远在上海市社会学学会1981年年会上呼吁我国要开展城市社会学的研究工作，指出“城市是一个经济、文化、政治中心。它对整个国家，至少对整个地区是一个中心，它的发展对整个社会的发展有很大的影响。但光搞城市建设不够，还有社会问题。你到郊区去，第一个问题不是生活不便而是教育水平不高，没有好的学校。总之，搞城市计划光搞建设不考虑社会问题不行”。[34]1983年，上海市社会学会成立了城市社会学研究组，[35]逐渐形成了中国特色的城市社会学。

李强等人结合对北京城市生活的调查，不断探索总结城市社会学的理论，认为我国城市社会学领域较有影响的有7个理论流派：（1）传统城市生态学派：重于“生态”，将城市社会视为一个生命网；（2）社会文化生态学派：突出文化、价值观的重要作用；（3）新正统生态派：更突出生态因素，文化现象并不在人类生态领域之外；（4）城市规划界的生态城市思想：城市与自然相平衡；（5）城市社会活动形式理论：对比城市和农村在社会关系、人际交往等方面的差异；（6）城市政治经济学派：强调政治经济因素对于城市的重要影响和作用；（7）城市空间结构理论：同心圆、扇形和多核心模型。[36]

当前，我国城市社会学应重点考虑五个方面：（1）城市的社会历史，包括城市的兴起与发展、城市的社会职能、城市发展的社会规律等；（2）城市的社会结构，包括城市的区位结构、人口结构、职业结构和组织结构等；（3）城市的社会功能，包括城市的政治功能、生产功能、文化教育功能、生活功能等；（4）城市的社会问题，包括城市的住宅问题、交通问题、环境问题、人口问题、就业问题、犯罪问题等；（5）城市的社会管理，包括制定科学的发展计划以及各方面的合理制度等。

四、智慧城市服务社会治理的关键路径建议

根据我国城镇化和城市发展的现状与未来走向，面向我国城市社会发展的新需要，智慧城市服务城市社会学应从以下五个方面予以思考定位，以保障新型城镇化的健康发展和城市社会的稳定、繁荣。

（一）基于智慧技术研究社会转型期城市社会问题的防范与解决，促进社会稳定

通过运用社会学的理论和方法，对中国城市发展的历史、现状进行研究，探索中国城市发展的未来，避免重复其他早发国家在城市化过程中所犯过的种种错误，解决在社会转型过程中出现的一些突出的社会问题，[37]使我国城市走上理性化发展的道路，[38]有助于实现城市的稳定。

（二）基于智慧技术构建外来（流动）人口城市社会认同融入理论及其实现路径

城市社会印象是外来人员对城市认同感的体现。城镇化进程中和城乡发展的一体化，使得人口的流动性显著增强。外来人员城市社会认同感主要集中在经济发展、居民素质、文化底蕴、生态环境等四个方面，籍贯、城市居住时间、职业身份、性别影响着外来人员城市社会认同感。[39]国外学者于上世纪80年代就从社会心理学的角度来尝试研究控制城市增长和维持生活质量的路径。[40]从城市社会学和认同心理学理论来看，外来人员城市社会认同感关系到城市社会的稳定、和谐与发展，需要社会各界的关注。

（三）基于大数据平台研究城市权力空间结构与居民社会关系的响应机制与调控方法

社会的现代性的发生和发展，需要经过无数个单元的社会空间的生产与再生产，本身呈现了一种现代性的实际进程。[41]空间是社会的产物，空间与社会相互交织、相互塑造。空间形态演变的背后有着深刻的社会动因，[42]如流动人口对社会空间转型的影响，[43]会导致新都市社会学成为空间概念，与城市社会学结合后将可能产生新兴的研究焦点。[44]

（四）基于智慧技术研究城市用地性质的社会学评估与不同稳态的社会城市用地结构

城市化中有一个被长期忽视的问题，即城市中没有经济社会价值的区域，存在“零价值区”、“负价值区”、“城市失用地”[45]和城市“孤岛”[46]。为了提高城市用地的社会学价值，应当综合考虑从社会学角度评估城市用地，并构建基于稳态社会理论的城市用地结构，使土地城镇化与社会稳态协调同步。

（五）基于智慧技术建立与城市化进程相适应的城市社会现代性及其衰败预警机制

城市化与城市现代化的发展存在着“解构”与“结构”的双重嬗变，通过中国城市化进程的分析就能看出典型的“系统解构”和“系统结构”的双重不适应问题。城市化在改变着中国，以往的社会存在被“解构”的同时，亦表现为某些落后的社会传统和新社会存在被“结构化”和“固化”的现象，如某些新的社会要素虽然以新的面貌出现，但却是传统落后文化的翻版，一出现就成为社会进步的桎梏。当代中国出现的形形色色的社会问题，虽然不完全与城市化进程有关，但却与城市缺乏现代性的建构有关，所以社会发展的阶段性目的之一必然包涵社会现代性的建构。[47]

五、结语

伴随深度城镇化发展的需要，结合经济新常态的特征，[48，49]特别是尊重城市发展的规律，城市管理和社会治理必将成为我国城镇化中后期的重要领域。智慧城市的建设应当从服务城镇化的规律出发，做好技术研发定位、需求设计和应用实践，如此才能够为新型智慧城市的实现提供有效的模式参考。[50]

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责任编辑：张 炜

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.006