广州市基础测绘“十三五”规划编制研究

赵小阳，王强

(1.广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州　510060；　2.广州市国土资源和规划委员会，广东 广州　510275)



广州市基础测绘“十三五”规划编制研究

赵小阳1*，王强2

(1.广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州510060；2.广州市国土资源和规划委员会，广东 广州510275)

摘要：基础测绘是国民经济和社会发展的长期的、基础性工作。在分析广州市“十三五”期间基础测绘的发展趋势及需求分析的基础上，介绍了广州市基础测绘“十三五”期间的总体目标、主要任务、重大项目和保障措施，为地市级基础测绘“十三五”规划编制提供借鉴。

关键词：基础测绘；地理信息；“十三五”规划

1引言

基础测绘是保障国民经济和社会发展的基础性、先行性、公益性工作，不仅与经济建设紧密联系，还事关国家安全、国家主权和社会的安定团结[1～3]。国家高度重视基础测绘的战略研究和规划编制工作，2015年6月国务院正式批复《全国基础测绘中长期规划纲要(2015年～2030年)》，该纲要是今后15年全国基础测绘的发展纲领性文件[4，5]。“十三五”是我国实现全面建成小康社会宏伟目标的最后5年，为谋划改革、找准定位、布局发展、促进转型，国家测绘地理信息局要求各地结合自身实际编制基础测绘“十三五”规划。广州市按照广东省测绘行政主管部门的要求于2015年启动了广州市基础测绘“十三五”规划编制工作。

2发展趋势及需求分析

2.1发展趋势

当前信息技术、空间技术、测绘装备技术等快速发展，基础测绘经历了从传统测绘到数字化测绘再到信息化测绘的发展历程。一方面以天文大地测量等技术为支撑的传统测绘基准已完成向以卫星导航定位技术为主要支撑的现代测绘基准的转变；基础测绘服务内容也实现了由以提供基本比例尺地图纸质图件为主向以提供多样化数字产品、定制化制图服务以及地理国情监测、数字城市、应急测绘等个性化服务转变。与此同时，由政府主导的公共服务和由市场主导的产业化服务并行发展，测绘地理信息的生产服务格局更加合理。另一方面，由于经济社会各领域对测绘地理信息服务的需求呈加速发展态势，传统基础测绘发展面临严峻挑战，必须适应新的形势，对基础测绘发展策略做出调整，进一步明确其工作定位，与时俱进地调整其工作布局，并加快其工作内容、工作对象、工作手段、工作重点的转型和变革。

2.2需求分析

广州是我国五大国家中心城市之一，古代和21世纪海上丝绸之路在这里交汇，国家第二批自贸区也落户广州南沙，“十三五”期间将是广州推进科学发展、实现跨越式发展的重要机遇期。经济的发展、城市的经营与管理、人居环境的改善、各项基础建设的开展都迫切地需要完整、现势性强、类型丰富的基础测绘成果，具体体现在：

(1)各级政府部门对测绘地理信息成果的需求。通过对广州市26个市直有关单位进行的基础测绘需求调查，这些单位均对基础测绘成果均有较大需求，包括现代化测绘基准、基础地理信息3D数字成果、地形图成果、航摄遥感资料、专题地图等，上述基础测绘成果广泛用于广州市城市建设、城市规划、国土资源管理、应急指挥、城市更新、两违查处、公安警务工作决策支持、水利、林业、气象、交通、旅游等各领域。

(2)社会公众对测绘地理信息成果的需求。地理信息产业已经成为与百姓生活紧密相关的产业，地理信息的应用已经涉及经济社会和人民生活的各个方面。目前社会公众越来越多地通过网络地图服务、车载导航、手机定位实现面对面的服务。目前，我国车载GPS的前装率不足10%，与日本、欧洲市场超过60%的前装率相比，市场空间还很大。

(3)开展地理国情监测任务的需求。地理国情是重要的基本国情，是国土疆域面积、地理区域划分、地形地貌特征、道路交通网络、江河湖海分布、土地利用与土地覆盖、城市布局和城镇化扩张、生产力空间布局等自然和人文地理要素的宏观性、整体性、综合性体现。它综合反映了一个国家或区域人地关系的协调程度，是国家和地区科学发展、可持续发展、和谐发展的重要决策依据。地理国情监测是当前及今后一段时间内测绘部门最重要的工作内容之一，它必须以基础测绘成果为基础，是基础测绘工作的延伸和发展[6，7]。

(4)加强应急测绘服务保障的需求。广州是台风、水灾、山体滑坡等自然灾害频发的城市，应当建设测绘应急保障服务平台，当灾害发生时，测绘部门通过各类已有地图资料，或者根据受灾地区地形特征，测制受灾地区专题图，为灾区监测、预警等提供测绘技术支持；灾害发生后和灾后重建阶段，测绘部门通过开展灾情信息资料获取和更新基础地理信息数据，为抢险救灾和灾后重建快速提供测绘成果和技术服务。

(5)地理信息产业发展壮大的需求。地理信息产业是战略性产业的重要组成部分，具有科技含量高、知识技术密集、环境资源消耗少、产业带动系数大、市场前景广阔等特点。广州市地理信息资源的日益丰富，测绘基础设施的不断完善，信息化服务体系的逐步形成，市场开放程度的不断提高，市场行为的逐步规范，装备制造、导航定位技术的发展，为地理信息产业的发展带来了新的机遇，成为广州市重要的经济增长点。因而，地理信息产业的发展壮大离不开基础测绘的全面稳步推进。

3总体目标

广州市基础测绘“十三五”规划的总体目标是：按照国家和广东省的建设要求及广州市经济社会发展情况，合理科学规划广州市基础测绘“十三五”工作，实现建立广州市区两级新的测绘地理信息发展体系和机制。通过统一全市坐标系统、整合现有卫星连续定位服务系统、似大地水准面精化，完善现代测绘基准体系；保障影像、地形图等基础地理信息数据持续适时更新；深入开展地理国情监测；全面建设现代测绘应用服务体系和测绘技术装备体系等，推进测绘新技术在测绘生产工作的应用，切实提升广州市基础测绘和应急测绘服务保障能力，建设完成智慧广州时空信息云平台，提供更加丰富、完善的地理信息服务，促进广州市国民经济建设和社会协调发展，为保障创新驱动发展战略，推进智慧广州建设提供有力支撑。

4主要任务

4.1着力完善机制与体系

主要包括：①在管理机制方面，推动“集中统一共享，分层分级管理”的市-区两级联动的测绘地理信息信息管理和数据生产体系建立；②在数据资源获取方面，建立矢量和影像的多源数据获取机制，通过采取空中对地观测，结合实地测量，综合利用卫星遥感、航空航天、无人机、大地测量、移动三维测量、手持移动终端采集等多种技术手段，快速、动态地获得测绘需要的基础地理信息数据；③在数据共享利用方面，建立公共专题数据的共享交换机制，出台政策为保障，辅以技术为支撑，以基础地理信息数据为载体，带动各部门公共专题数据的共享积极性，达成大数据共识；④在科技创新方面，按照市场主导、自愿结合的原则，有效利用高校、科研院所的创新资源，形成多学科、多领域、多部门、开放式的集团作战、协同创新，密切产学研各个领域、各个环节的沟通联系和协作，建立产学研协同创新机制。

4.2完善测绘基准体系

对广州市现有两套卫星连续运行定位服务系统和两套似大地水准面精化成果进行整合，梳理现行坐标系统及数据生产的现状，根据广州市城市建设需要，按照国家、广东省的要求在CGCS2000椭球的基础上，研究建立广州2000坐标系，使整个广州市测绘生产、数据利用及成果管理体系在统一的坐标体系框架内，避免因坐标系的不一致性带来的行政风险和巨大的转换工作成本。

4.3提升数据服务保障能力

深度梳理广州市现有基础地理信息服务平台，形成以“数字广州”地理信息公共服务平台提供普适、基础、标准、权威测绘地理信息，集成其他平台所提供业务、专题信息，统一面向政府各部门和社会公众提供地理信息服务的大测绘地理信息服务体系，主要工作内容包括：①加强基本比例尺尤其是 1∶500、 1∶2 000大比例尺地形图测绘，全面更新广州市基础地理信息数据；②加强基础航空摄影工作，加快建设航空航天对地观测数据获取设施，建立高分卫星影像数据的长期获取机制，提升卫星遥感影像获取能力；③地理信息公共平台数据更新方面，利用数字广州、数字区区以及“一村一镇一地图”工程的建设成果，进行面向服务应用(政务版和公众版)的电子地图更新制作。

4.4开展地理国情监测

加强地理国情监测，做好地理国情监测信息统计分析，建立健全地理国情监测工作机制，提升测绘服务保障能力。充分发挥测绘技术、资源和人才的优势，对事关广州市国民经济发展的重要自然和人文地理要素变化情况进行持续监测、统计和分析研究，并及时发布地理国情监测报告，服务政府科学管理和决策，推进测绘实现由静态向动态、由时间点向时间段、由测绘地表形态向监测地表变化、由提供测绘成果向报告监测信息的转变。

4.5全面提升测绘地理信息服务水平

智慧城市是数字城市与物联网相结合的产物，需要依托时空信息、网络传感器、云计算等现代化信息技术。“十二五”期间，广州市经国家测绘地理信息局批准，已经成为全国首批三个智慧城市试点之一，并已经开展了相关前期工作[8]。“十三五”期间，广州将以智慧城市建设为目标，在“数字广州”地理信息公共服务平台基础上，通过开展时空数据建设、时空信息云平台开发、支撑环境完善和典型应用示范等试点工作，结合物联网和云计算，拓展服务与应用，扩展服务对象，构建更高效的广东省地理信息云服务，为“智慧广州”建设提供高适应度的基础支撑。

5重大项目

5.1构建和完善统一的现代化测绘基准

针对广州市现存的2套CORS系统建设运行的实际情况，对广州市CORS系统进行整合和升级，通过软硬件升级和站点适当加密调整，建立广州市北斗地基增强服务系统，实现北斗多模卫星定位服务的融合；对广州市已完成的似大地水准面精化成果进行梳理，对所采用的重力起算数据，起算大地高、起算水准高和时间点进行分析，按照CORS系统整合的要求，完成大地水准面精化成果的整合；按照国家测绘地理信息局《启用2000国家大地坐标系实施方案》的要求，开展启用CGCS2000坐标系的相关系列工作，建立满足广州市国土、规划管理及城市建设需要的基于CGCS2000椭球的广州2000坐标系；完成广州市平面控制网维护，主要包括二等、四等平面控制网重测及城市等级导线重建，与已建成的广州市连续运行卫星定位系统形成互补；完成广州市高程控制网维护，包括二等水准网重测及三等水准网建设。

5.2完善测绘地理信息数据体系

利用最新的卫星遥感、低空航摄、激光LiDAR等技术手段，建立和完善现势性强、多分辨率航空航天遥感测量数据成果库，包括全市 0.1 m、 0.2 m、 0.5 m分辨率影像数据(DOM)，全市 0.5 m、 1 m、 5 m、 10 m、 30 m分辨率数字表面模型(DEM)；根据需要城市发展，完成未覆盖 1∶500地形图地区的 1∶500地形图测绘工作，并原有 1∶500、 1∶2 000、 1∶5 000地形图动态更新；开展地下管线、地下空间设施普查及更新工作，完成重点地区历史建筑测绘与建模，并利用无人机、机载倾斜摄影测量等新技术完成城市三维模型采集与更新。

5.3开展智慧广州时空信息云平台建设

在已建成的地理空间框架基础上，借助智能传感网、云计算、物联网、大数据等先进技术手段，按照“统一集中共享，分层分级管理”的理念，建成“1个大数据中心、1个时空信息云平台、1套支撑环境以及5个示范应用”为内容的智慧广州时空信息云平台，开展智慧化应用，促进城市的智能化、科学化、动态化、精细化运行管理。

5.4测绘地理信息管理和服务体系建设

按照国家、广东省对广州市测绘工作管理方面的要求，从适应测绘地理信息事业发展需求出发，针对测绘工作规划、行业市场监管、基础测绘工作、质量监管等方面存在的问题和不足，修订《广州市测绘管理办法》，完善广州市政策法规体系建设；实施测绘成果档案信息服务工程，完成测绘成果档案整理与建库；实施广州市测绘质量监督检验服务系统建设，建立全市测绘资质单位的质量档案，全面监管测绘资质单位的执业合法性、机构设置、人员情况、仪器设备情况、测绘标准执行及档案管理情况、质量保证体系建立情况以及测绘项目成果质量情况。

5.5完善相关技术标准

在国家行业标准的基础上建立、完善地方性基础技术标准，在“十三五”期间开展《广州市数字地图测量技术规程》、《广州市城乡规划建设工程测量技术规程》、《地下空间测绘技术规程》、《城市地下管线数据标准》等技术标准的编撰工作。

5.6加强应急测绘

针对应急数据处理和应急测绘装备建设比较落后的状况，推动以移动道路测量、无人机为代表的应急测绘技术装备水平提升；强化部门间的地理信息资源共建共享以及应急信息可视化发布等方面的合作；研究建立基于InSAR的地面沉降监测和预警预报系统，提高在沉降监测应用中的精确性和可靠性；建立面向政府的突发事件和应急处置快速响应地图服务体系，为应急指挥、抢险救灾、重点项目建设提供迅速及时的支持；每年联同市各相关部门、技术服务保障单位、各区分局及镇所，集中开展一次测绘应急演练，提升应急测绘能力，提搞应急保障服务水平。

6保障措施

为了确保广州市基础测绘“十三五”规划顺利实施，准备从以下几个方面予以保障：

(1)适应新常态，找准战略定位。紧紧围绕广州市委市政府提出的各项发展战略与规划，及时落实国家和省下达的相关工作，分析经济社会发展对测绘与地理信息的需求，调整发展思路，增强政策的针对性与时效性。

(2)完善管理制度，强化机制建设。积极推进基础测绘管理体制改革，重点加强全市测绘地理信息发展和管理统筹力度，健全地理国情监测、应急测绘等管理制度，推进行政管理重心下移，进一步强化基层管理职责。进一步加强测绘行政执法体制建设。

(3)增强投入力度，合理资金规划。进一步增强市、区对基础测绘的稳定投入力度，将基础测绘纳入地方经济社会发展的年度计划，充分利用各种社会资源，探索政府主导下的多元化投入模式。对资金的使用进行科学合理的规划，确保财政投入资金使用效率。

(4)加强人才培养，抓好队伍建设。注重高层次人才培养，制定人才发展规划，建设一支由先进管理人才、技术服务人才、科技创新骨干和生产技术骨干组成的高技能测绘地理信息人才队伍。

(5)加强测绘宣传。通过多种媒介，多种方式，加强测绘服务的宣传力度，突出测绘地理信息在经济社会发展中的基础性、保障性作用和战略地位，提升测绘地理信息的认知度和影响力，营造有利于测绘地理信息和谐发展的氛围。

参考文献

[1]宋超智，王振江. 基础测绘条例释义[M]. 北京：中国法制出版社，2009.

[2]刘利，孙威，宁镇亚等. 市级基础测绘规划编制研究[J]. 测绘与空间地理信息，2014，37(11)：30～32，35.

[3]周勇，胡冰，彭李等. 荆州市基础测绘“十二五”规划编制研究[J]. 城市勘测，2012(5)：12～15.

[4]乔思伟，徐瑶. 加强基础测绘，建设测绘强国—就《全国基础测绘中长期规划纲要(2015～2030年)访国家测绘地理信息局负责人》[N]. 中国国土资源报，2015-6-13.

[5]新文. 就深入贯彻落实《全国基础测绘中长期规划纲要(2015～2030年)》库热西提出五点要求[N]. 中国测绘报，2015-7-21.

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[7]郭昕. 浅谈如何利用已有基础测绘数据进行地理国情普查工作[J]. 北京测绘，2015(1)：26～27，86.

[8]王俊. 基于智慧城市时空信息云平台的广州智慧城乡规划实施研究[J]. 地理信息世界，2015，22(4)：23～27，45.

The Thirteenth Five-Year Planning Research of the Basic Surveying and Mapping in Guangzhou

Zhao Xiaoyang1，Wang Qiang2

(1.Guangzhou urban planning and design survey research institute，Guangzhou，510000，China；2.Guangzhou Land Resources and Urban Planning Committee，Guangzhou 510275，China)

Key words：basic surveying and mapping；geographic information；planning during the thirteenth five-year

Abstract：Basic surveying and mapping is a long-term basic and strategic work of the economic and social development. After analyzing the development trend and the needs，the paper introduces the main goals、primary mission、key projects and safeguard measures of basic surveying and mapping in Guangzhou during the thirteenth five-Year，which can give some references to other cities.

文章编号：1672-8262(2016)03-147-04

中图分类号：P205

文献标识码：C

*收稿日期：2016—02—15

作者简介：赵小阳(1981—)，男，硕士，高级工程师，注册测绘师，主要从事城市规划测量、基础测绘。

基金项目：国家自然科学基金重点项目(41431178)