乡村旅游发展中村委会的作用研究——以南京市江宁区锁石村为例

朱新华，张 欣

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

乡村旅游发展中村委会的作用研究
——以南京市江宁区锁石村为例

朱新华，张 欣

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

乡村旅游能够促进农村经济发展，提高村民生活质量，在新农村发展中做出了重要贡献。村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，是农村事务的组织者、服务者、协调者。本文以南京市江宁区锁石村为例，探讨了在乡村旅游发展中村委会的组织、服务、协调作用，并提出了相应的建议。

村委会；作用；乡村旅游发展；锁石村

0 引言

自1982年颁布的宪法中确立了村委会合法地位以来，村委会在推动农村基层民主政治建设中发挥了重要作用。十六届五中全会指出：要建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。这就要求村委会在新时期勇于承担责任，在引导新农村建设中发挥不可或缺的作用[1]。

村委会在农村事务中的作用究竟如何体现的，学者们进行了大量研究。李云(2008)认为，村委会因所处的特定环境以及自身特点，决定了其在农村建设中主要充当组织协调者、带头人和服务者的角色[2]。杨云霞(2007)认为村委会在农村建设中要积极宣传国家政策、带领村民发展经济、传递农业信息、引导农村文明风气、倡导并监督农村环境保护[3]。叶敬忠等(2008)通过对江苏、湖南、甘肃等地调研，认为村委会在农村建设中能够提高村民参与热情、带动各类组织发展，为村民提供农业方面的专业知识培训；同时针对村委会存在不能理顺与政府关系以及干部自身素质影响村委会作用发挥的情况，提出村委会成员要注重内部道德素质的提高，要代表民意而不是单纯的作为政府的代言人[4]。村委会在农村建设中的作用越来越重要，要根据当地经济发展水平，充分认识自身作用，准确定位，处理好与政府、村委会内部以及村民间的关系，在农村事务中积极发挥组织、服务、协调作用，推进中国农村基层民主政治文明建设,确保广大农民享有社会发展的成果。

村委会在农村事务中发挥的作用不仅仅局限于传统农业。现今由于乡村旅游准入门槛低、收益快，能够快速吸引外来资本，带动本地经济、文化发展，许多乡村积极发展乡村旅游产业，但不乏这样一种现象：疏于规划、开发不合理造成环境被破坏；村民综合素质不高、缺乏远见,在经营服务或者生活中易与游客、外来投资者、政府发生冲突等。这些情况不利于乡村旅游的发展，甚至会造成乡村旅游产业的中断。乡村旅游作为农村事务中的重要组成部分，村委会更要在乡村旅游发展中发挥好组织、服务、协调作用，从而带动乡村旅游又好又快发展，助推乡村发展。

1 乡村旅游发展中村委会的组织作用

乡村旅游发展中的参与主体是当地农民，他们主动、热情的参与是乡村旅游发展的内在动力，就我国目前大部分农村乡村旅游发展而言,往往会出现这种情况：凭借当地村民的一腔热情，在乡村旅游发展初期效果明显，但是随着当地农户的不断参与，会出现服务项目单一、特色不鲜明、同质化严重、无序竞争、品牌感染力差等问题，造成游客不断减少，农户经济收入逐渐下降，乡村旅游发展滞缓。根据乡村旅游项目开发成功乡村的经验，发展乡村旅游需要以下因素：一是协助挖掘乡村文化特色，迎合旅游者的精神需求；二是制定合理的经营模式；三是树立科学发展观，保护与开发并举。村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，应积极组织村民参与乡村旅游的决策、规划、开发、监督，及时表达个人见解和诉求。在村委会的组织下通过民主决策的方式，广泛听取村民建议，在组织开发乡村旅游的过程中做到集思广益，而不是由上级政府直接决定。

1.1 推动农民自主决策

乡村旅游的发展以占用农居、农地为基础，农民一直以来的生活方式以及生活环境会因此被打破。作为乡村旅游发展的主体，农民有权对旅游规划的制定和实行提出建议或直接参与决策。乡村旅游的发展，政府推动必不可少，但是政府往往从追求自身政绩发展的角度考虑，不能充分了解农民的诉求，不免出现行政指令过多，甚至干预市场的行为。由于政府与农民利益追逐点不同，难免会造成农民不主动，甚至反对开发的情况。村委会作为村民自治组织，应充分尊重农民意愿，鼓励、引导农民群众参与乡村旅游发展方案的制定，提高农民的参与热情和参与度，尽量减少后期发展的阻力和协调成本。

1.2 组织村民参与挖掘乡村特色文化资源

乡村旅游的发展必须规划先行。不可否认，由于乡村的自治能力有限，把乡村旅游开发完全交给村民是不可行的。当地政府应结合对当地经济条件、特色资源、市场需求、基础设施的调研，从促进经济、社会、文化、环境协调发展的角度制定总体规划。在调研期间村委会应积极组织村民参与，并对当地特有的资源、人文、民俗风情进行归类总结，包括：天然气候、田园风光、动植物、花卉苗圃、天然适宜疗养的温泉、人文旅游资源等。要彰显差异化、独特性，不走乡村旅游发展的老路子。相较于政府或者专家团队而言，村委会及村民对当地特色、民俗风情了解更深，村委会通过积极组织村民参与调研，挖掘乡村特色文化资源，为后期乡村旅游充分开发提供可能。

1.3 选择合适的经营模式

在乡村旅游发展过程中，涌现出多种经营模式。“农户+农户”模式:农户个人为单位经营，拥有所有权和经营权，在一些因较早从事乡村旅游而富裕的农户的带领下，当地村民也加入到乡村旅游经营行列；“公司+农户”模式:外部企业看好当地的乡村旅游市场，以本公司作为领导者吸纳当地村民参与到乡村旅游服务中，统一管理，定期检查，促使乡村旅游开发经营提供高质量的产品与优质服务；“公司+农户+社区”模式:由村委会牵头外部公司和当地农民，或是村委会成立旅游公司，引入农户参加共同管理、共享经营成果的一种方式。以上3种模式是乡村旅游发展中运用较多的经营模式。村委会作为农户集体的代表，不同于上级政府或者外来企业，在根本利益上与农户是一致的，通过组织农户举行村民会议，经过投票共同决策。在发展乡村旅游时要充分考虑利益相关者的意见，从自身实际情况出发，因地制宜，选择最合适的经营模式。一方面能够防止上级政府行政命令式的决策不适合当地发展，另一方面在村委会的组织下通过民主决策方式能够极大地带动农户发展乡村旅游事业的热情和决心。

1.4 积极鼓励践行科学发展观，保护与开发并举

自我国乡村旅游发展之始，由于其综合性与关联性的特性，乡村旅游在促进农村经济发展、文化建设、环境效益等方面的作用日益突显，尤其是带动经济发展的重要功能。这使得越来越多的乡村开始模仿，但刻意模仿的直接后果往往是盲目投入，重复建设，以高昂的环境破坏为代价，追求一时的经济利益，一旦乡村旅游所依赖的乡村资源、生态环境遭到破坏，那么对乡村旅游的发展是致命打击。作为农村先进的集体代表，村委会在乡村旅游开发时就要积极鼓励村民践行科学发展观，在乡村旅游发展过程中，一方面尊重农民的主体地位，把农民作为乡村旅游发展的主体，尊重农民、依靠农民，积极调动当地农户的创业热情和创新精神；另一方面对于乡村旅游发展要实时监督，及时主动发现问题，严厉打击农户只顾创收而忽略生态环境保护的行为，及时纠正违反行业法规的行为，引导乡村旅游真正走健康、可持续发展的道路。

以南京市江宁区锁石村的乡村旅游发展为例，在发展乡村旅游之前，村民的家庭年均收入在4万～12万元左右，收入主要来自于平时农耕作业或者外出打工。在决定发展乡村旅游时，当地村委会积极组织村民参加有关乡村旅游的问卷调查，通过这些问卷调查，村委会能够了解村民参与发展乡村旅游的意愿，以及在乡村旅游中从事服务的方向，同时通过积极鼓励村民参与，村委会能够及时掌握村民对于本地基础设施以及环境整治的需求，做到充分尊重村民的意见，从而提高规划质量以及可操作性。在村委会的组织下，基于村民对锁石村独特地质和特色资源的了解，诸如：阳山碑材、汤山疗养温泉、和猿人洞等，协助政府因地制宜，最终确立了建设南京“城郊农业生态旅游村”的发展定位，大力发展生态旅游。同时村委会积极向村民灌输开发与保护并举的科学发展观念，促进乡村旅游的健康、可持续发展。村委会在实施规划的过程中，时刻以本地村民作为行为的主体，引入乡村旅游公司经营管理和必要的商业运作，并积极向政府申请财政补助，完善基础设施，及时向上级反馈村民的意见，寻求政策支持，最终在村民的共同决策下，以“农户+公司”为主要的开发模式。

2 乡村旅游发展中村委会的服务作用

随着乡村旅游的不断发展，在展现其超强吸引外来游客创造经济收益能力的同时，也对农村基础设施建设、乡村旅游从业人员的素质和服务技能以及乡村旅游发展所需的资金筹措提出了更高的要求。

2.1 积极筹措资金，完善农村基础设施建设，扩大乡村旅游产业

乡村旅游的发展不仅仅是对特有资源的再开发或建设一些带有乡土特色的旅游资源，乡村旅游在展现农家特色的同时，农村的基础设施建设也必须到位，如道路、水电、通讯、排水设施、卫生环保设备等。

村委会作为基层群众性自治组织，自身并不具备行政权或财政权，但其在基础设施建设中,一方面对外可以代表农户积极向上级政府争取财政支持，同时又可以临时充当中介人积极向外界寻求合作，为本地乡村旅游发展招商引资；另一方面村委会聚集了农村社会资本、整合了社会资源，可以借助自身发展起来的农村集体经济组织、农会组织所积累的资金筹建农村基础设施。在政府缺位、失灵时，村委会可以通过自身内部资金和外部帮助及时、有效解决。这样不仅有利于自身基础设施的建设，也可以为当地乡村旅游规模的扩大提供充足的资金渠道。通过村委会来筹措发展所需资金可以有效缓解上级政府财政拨款缓慢的压力以及村民个人财力的空白。

2.2 培养专门人才，提高从业人员服务水平

乡村旅游由于它特有的属性，综合了农业、文化、旅游、生态、社会等多个领域，这就需要有专业知识的人才来管理，才能使乡村旅游发展壮大。村委会一方面可以聘请高校旅游专业的教授、学者以及精通旅游市场营销的人才作为乡村旅游发展顾问，给予实质性的指导，另一方面可以向政府申请相关旅游单位或者旅游部门的优秀工作者来本村挂职，积极打造一支有专业知识、有开拓精神、能适应市场变化的管理队伍。

乡村旅游发展的主要参与者是当地农民，他们长期生活在信息较为滞后的农村，思想观念保守，文化水平、服务意识、市场意识、竞争意识、创新意识都不高，这些都不利于乡村旅游的健康发展。因此,村委会作为自我教育、自我服务的基层群众性组织，一方面可以聘请旅游培训机构的专业讲师对当地村民做系统、易懂的旅游知识免费培训，诸如：农家特色菜制作、乡村旅游环境布置、游客接待与沟通技巧等；另一方面也可以组织从业人员“走出去”，到乡村旅游发展较好的乡村参观学习，拓宽视野，不断提高自身素质和服务水平。在村委会的带动下向服务型、智力型劳动者转变，村委会通过充分发挥自身的服务作用，不仅可以大大缩减单个农户高昂的学习成本，也间接地为乡村旅游的可持续发展打下了基础。

南京锁石村目前已经被列为国家2A级旅游景区和全国乡村旅游示范点，这与锁石村全体村民的共同努力是分不开的。村委会坚持以农民利益为中心，在乡村旅游发展初期，积极向政府申请财政补助，在村庄外围种植了大量的绿色植物，对村庄的整体布局进行了微改：将道路骨架进行疏通，对于农居住宅强调组团式的布局，在村庄入口处修建村民活动场所，同时建立了图书阅览室、托老室、志愿者服务室，并投入60万建立了一座占地1200 m2的运动场和300 m2的健身房、投入20万购置了电脑等供村民使用，大大完善了村庄的基础设施。但是政府财政支持有限，为了进一步扩大融资渠道，为本村公共支出以及乡村旅游产业提供资金支持，锁石村村委会2008年开始对外招商引资，在企业的选择上严格将环保、科技、生态作为标准，防止因随意招商对乡村旅游发展的环境资源造成破坏，引入的企业如：光学仪器、华夏电器等都是科技环保型企业。到目前为止，锁石村共有28家企业，村委会的积极招商也为当地乡村旅游的发展提供了更多的资金支持；锁石村村委会利用本村优势大力推广乡村旅游，坚持以人为本，在乡村旅游发展中，村委会从农户手中通过流转方式共获取土地92 hm2，共投入6000多万元，修建水系统、钢架大棚、温室等，然后再低价承包给农户，用于蔬菜采摘园、草莓园、花卉种植以及本地乡村旅游的食材供应，使得本地521户农民都能就业，土地纯收入达到了30万～45万元/hm2，在提供劳动岗位的同时也不断增加农民收入。村委会每年对乡村旅游经营者和种植农户进行免费培训，比如邀请南京农业大学园艺学院的教授为种植户开展知识讲座，实现科技种植；每年村里还组织农户到安徽等地学习乡村旅游经验，不断丰富自身经营和服务的技能。村委会在乡村旅游中充分为农户服务，一方面农民生活更加方便,收入不断提高；另一方面调动了村民发展乡村旅游的激情和信心。

3 乡村旅游发展中村委会的协调作用

乡村旅游的发展涉及到政府、投资企业、当地农户和旅游者，这些参与者与乡村旅游息息相关，是乡村旅游发展中的利益相关者。其中，政府对于当地资源有绝对的控制权，享有国家赋予的政治权利和行政权力；投资企业借助资金和技术优势通过竞标方式从政府部门获得开发资源的机会；当地农户作为乡村旅游发展的主体，主动参与乡村旅游的经营或者加入旅游企业，与投资企业形成了竞争或合作关系；旅游者从乡村旅游中获取精神上的享受，是最终消费者，其对乡村旅游的满意度会影响当地乡村旅游的口碑以及后期的发展。各利益相关者关系错综复杂，因各自所追求利益的出发点不同，又由于权利、地位的不对等，往往会出现利益冲突，这对于乡村旅游的发展非常不利。村委会作为利益相关者之一，相比于其他利益相关者是最为直接的沟通者，就像一条纽带直接联系着各利益相关者，充分发挥了乡村旅游发展中的协调作用。

3.1 积极沟通各利益相关者，建立有效的利益表达平台

利益表达的目的是为了实现自己的最终利益。乡村旅游发展中的各利益相关者在实践中充斥着各种不协调：政府诉求的是社会秩序的稳定，其次才是经济和环境效益；企业追求的是最丰厚的利润，环境效益和社会效益有所忽略；当地村民希望收入不断提高，同时希望自己赖以生存的环境得以保护；旅游者则更关注自身能否获得超值的旅游体验，身心得到放松，精神得到升华。面对四者间的冲突，正常情况下只是冲突双方直接或间接的协调，甚至采取非理性或者过激方式表达自己的诉求，由于缺乏必要的了解，导致矛盾长期存在。这种情况下村委会的作用充分体现出来，纵向代表政府行使自主管理的权利，并保证村民的利益；横向代表村民与进村投资的企业或者旅游者进行沟通、协调。村委会作为利益相关者中联系最紧密的中枢纽带，及时与其他相关者沟通联系，建立一个有效的沟通平台。一方面及时了解利益相关者的困境，并进行分析，让相关诉求者能够畅通的表达意见，另一方面将利益表达者的利益诉求向各有关方积极的反馈，充分调动各方的参与度，通力合作协商共解。

3.2 积极鼓励当地村民参与，发挥主体作用

乡村旅游发展过程中难免会出现占用农居、农地、对原住环境有所改变的情况，随着旅游企业的进驻、旅游者的到来造成了村民公共土地被占用，他们宁静的生活被打扰，长期下去他们的生活方式将被改变，潜在物价飞涨、生态环境被破坏的可能。作为弱势群体的村民又会出现投诉无门或诉求得不到满意答复的情况，会直接造成当地村民对乡村旅游开发的抵触，甚至导致旅游开发的中断或者终止。村委会应积极鼓励和引导当地农户加入乡村旅游的开发、经营、管理、监督中来，由被动接受向主动参与转变，通过鼓励村民参与可以提高个人经济收入，为村民提供更多的就业机会，提升服务热情，吸引更多的回头客。通过村民参与监督管理，一方面可以及时反馈乡村旅游开发中种种破坏生态环境的行为，及时举报并制止有违市场的行为，使乡村旅游趋于规范，促进乡村旅游健康发展;另一方面,村民的参与也不断增强了其参与决策的热情，使其时刻关注自身和村集体利益，不断增强话语权。

3.3 积极争取就业机会，完善保障机制和利益分配机制

首先，村委会作为农民利益的代表，在乡村旅游发展中应积极为当地村民提供就业岗位，诸如绿化、清洁等，或者推荐农户到进村投资的旅游企业中工作，做到农户不失业，保障村民最基本的生活。其次，在乡村旅游发展过程中由于外来投资者具有资金和市场营销等优势，投资者以廉价的方式获得乡村资源，取得可观的利润，但是当地村民所获得的回报却少得可怜，利益分配不处理好，很容易造成当地农户的不满，影响乡村旅游的进一步发展，因此，村委会一方面要积极和政府、投资企业沟通，以农民利益为落脚点，共享旅游收益，尽可能的从乡村旅游的门票收入中给予当地农民适当的补助，或者作为当地基础设施建设的专项资金。另一方面要鼓励农户多渠道参与旅游经营，鼓励村民以农居、农地、农舍等资源参加入股，并根据个人的投入情况进行分配；村委会通过与政府进行沟通，努力取得项目经营权，村委会担保向银行贷款或者申请税收优惠，在村集体的带领下共同经营，这样充分激发了村民的自主性，调动了村民的服务热情，通过自己的努力多劳多得，获取实实在在的经济利益。

锁石村乡村旅游发展中出现了农户之间恶性竞争、旅游者对当地环境随意破坏、当地没有参与的农户觉得生活环境受到打扰、担心本地特色文化被外来文化所侵蚀等问题。锁石村村委会始终坚持为民办实事，为了使全村农户都能享受到乡村旅游发展所带来的实在利益，采取了如下措施：①对农户家居实行免费包装，积极鼓励农户加入农家乐餐饮、便利店等经营。②整合产品类似或者同为住宿饮食的经营店，按生产要素折算比例作为出资，共同经营，比如统一更名为“锁石村XX农家饭店”，把品牌做大、做强，并对收入按比例进行合理分配，既减少了恶性竞争，也有效避免了品牌太乱太杂，有利于锁石村乡村旅游品牌做大、做好。③在农民文化宫搭台唱社戏，弘扬传统文艺；利用宣传栏标志架和卡通小手册向游客宣传乡村文明旅游；时刻监督经营者的行为，对破坏生态恶性经营的行为严厉警告并处罚。④对自身经济能力有限的农户，村委会一方面给予一定扶持，比如让其承包草莓种植、蔬菜种植等，另一方面向外来投资企业争取优先聘用本地村民的权利，为当地农户提供更多的就业机会，增加村民收入；⑤锁石村十分注重利益再分配，把乡村旅游发展所获利润回报给当地农户，在保障和改善民生的工作中尽心尽力，比如锁石村村民享受“七免七补助”，合作医疗、理发、洗澡、上学乘车、自来水、数字电视、公交均免费，老人、老党员、贫困生、困难家庭、困难家庭建房、入伍青年、居民燃气均给予补助，使当地村民能够共享乡村旅游创造的收益，减小乡村旅游发展的阻力，促进乡村旅游更好更快发展。

4 结论与建议

村委会在乡村旅游中充分发挥组织、服务、协调作用，有利于提高全民参与度，提高当地村民的建设热情。在乡村旅游发展过程中做好有效沟通，时刻关注相关利益者的诉求，合理进行利润分配，从而缓解开发、发展过程中的阻力，促进乡村旅游健康、持续发展。村委会要想充分发挥组织、服务、协调作用，还需从以下几个方面入手：

4.1 理顺村委会和政府的关系

在乡村旅游发展中，村委会是“组织者、服务者、协调者”，作为村民自治组织，具有一定的独立性，不能完全成为政府的附属行政机构，村委会要谨记自己的职责，辨析清楚和政府的关系，更多的代表农户利益，为当地农户在乡村旅游发展中争取最大的物力、人力和财力支持，协助乡政府工作，而不是纯粹的政府代言人。

4.2 完善村委会的规章制度

完善日常管理制度、村委会民主选举制度，加强民主决策、民主监督制度；在乡村旅游发展中坚持村务公开、财务透明化；同时要不断完善有关违规不作为的惩罚制度，严格惩处在乡村旅游发展中以权谋私、贪污受贿的违法行为。

4.3 拓宽信息获取渠道

通过加强村委会干部文化水平、道德素质、业务能力的培训,提高其专业水平，使其始终保持敏锐的市场洞察力，时刻关注与乡村旅游相关的新闻资讯，关注市场动态，和投资企业实时沟通，及时向村民反馈市场信息，指导村民经营业务。

4.4 实施多种措施，提高村委会效能

村委会要发展，就必须能力强、有活力、有想法、有行动，首先，村委会应积极或向上级申请吸收大学生村官，为村委会发展提供人才支持；其次，大力推动农村的社团组织发展，引进非政府组织进村，既能丰富乡村旅游文化、社会生活，又能增强农户和村集体之间的凝聚力，提高组织化程度。

[1] 张冲,朱秀杰.新型城镇化进程中新型农村社区建设与农民市民化研究:以JS社区为例[J].江西农业学报，2015,27(1)：130-134.

[2] 李云.新农村建设中村委会的角色定位问题初探[J].改革与实践，2008(11)：111-113.

[3] 杨云霞.村委会在新农村建设中的角色定位[J].中共石家庄市委党校学报，2007(7)：30-31.

[4] 叶敬忠，汪淳玉.村委会在新农村建设中的角色[J].中国农村经济，2008(12)：69-76.

Study on Role of Village Committee in Rural Tourism Development:A Case Study of Suoshi Village in Nanjing City

ZHU Xin-hua, ZHANG Xin

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Rural tourism can promote rural economic development, improve the quality of life of the villagers, which plays an important roles in the new rural development. Village committee as the villagers self-management, self-education, and self-service grass-roots organizations, which is the organizer, service, coordinator of Rural Affairs. In this paper, taking Suoshi village of Nanjing city as an example, explored the organization, service, and coordinate role of Village committee in the development of rural tourism, and put forward some corresponding suggestions.

Village committee; Role; Rural tourism development; Suoshi village

2015-10-09

国家自然科学基金“户籍制度对农户宅基地退出的影响及政策选择”(71203054)。

朱新华(1984—)，男，江苏泰兴人，副教授，博士，研究方向：土地制度与政策。

F590

A

1001-8581(2016)03-0134-05

王 影)