美国联邦党人有效政府的思想及实践——基于现代国家构建的分析

陈刘杰



美国联邦党人有效政府的思想及实践——基于现代国家构建的分析

陈刘杰

（贵州大学公共管理学院，贵阳 550025）

现代国家必须由专门人员组织起来履行其专门的职能。构建现代国家的关键是发展与本国相适应的现代民主政治制度，并以政府的有效治理为前提。联邦党人基于美国建国初期邦联体制运作混乱的情况，为美国设计出以建立有效政府为内涵的民主政治制度，使美国成为真正意义上的现代国家。联邦党人构建现代民族国家的思想和实践，是对西方两千年来政治思想的总结，为我们认识有效政府的内涵和构建有效政府的路径有着良好的启发意义。

联邦党人；有效政府；国家构建

一、有效政府——国家构建的核心

（一）现代国家构建理论的两种维度

迈克尔·曼指出，国家权力是国家专制性权力，国家能力是国家的基础性权力。[1]专制性权力是自主性的，是在一定地域内凌驾于各种社会组织和市民社会之上的权力，因此国家与社会产生了功能分殊，国家运用这些权力不需要日常性地与市民社会群体协商。基础性权力是一个集权国家的制度能力，是通过国家基础来实现对社会的有效渗透，从而达到国家权力影响和规范社会生活的目的。而两者真正的区别在于：国家权力对社会的有效控制，不在于国家活动规模和活动范围的扩张，而在于国家执行能力即国家能力的增强。[2]因此，这种观点就暗含了现代国家构建的趋向是建立一个有治理能力的政府，从而保证国家权力能够得到有效贯彻和维持。于是，现代国家之中的政府之于历史上任何伟大的帝国中央，后者对于现代国家中的政府在社会动员、控制和建设方面的能力只能望其项背。

徐勇认为界定现代国家的关键词是主权与合法性，从而引申出现代国家的双重特性：民族——国家与民主——国家。建构民族——国家的核心是主权，主权是现代民族——国家的核心，主权对内属性是统治国家的最高权力，其形成标志是1648年签订的《威斯特伐里亚和约》。西欧国家通过长期战争，将各个互不关联的族群整合在一起，塑造本民族（国族）新的政治价值文化，使得新成立的民族国家拥有对内对外的最高主权，处理国内外一切政治事务。这种权力是凌驾于社会之上的，其所代表的利益指向是超越其他一切社会团体、组织和个人利益的。这种国家有特定的领域边界，并能在其领域范围内成功地垄断暴力，进行持续不断的制度化统治，以维持长期稳定的公共秩序。[3]因此，民族——国家是现代国家的组织形式，其核心是要明确统治权的行使范围和边界的问题。

而在民族国家建立起来以后，为保证国家的持续运转，现代国家建构必然会产生权力归属、权力配置和权力行使的制度性问题。民主国家则是现代国家的制度体系，其核心在于明晰现代国家根据什么制度规则来治理国家的问题。在国家各种制度规则中，最重要的就是政体的选择。毋庸置疑的是，从欧美国家现代国家构建的历程看，无论是君主立宪政体，还是民主共和制政体，其政体的逻辑起点都是“人民主权”的原则。从政治思想家霍布斯到洛克再到卢梭，最终承认国家建立是公民权利的相互转让，人们相互转让手中的部分或全部权利构成一项契约组成国家，国家存在的目的之一就是要维护公民个人权利和实现人民幸福。在此框架下，人的权利是天赋的，民主国家应该以法律的形式确认和保护公民权利，而政府的权力要被限制，使其保持在一定范围内，使公民个人权利不受侵害，由此促进以公民权利为核心的公民社会的产生和发展。

因此，在现代国家构建过程中，这两个现代国家的特性应保持恰如其分的比例，两者结构应是平衡有序的状态。如果过分强调民族主义，强调国家整体和国家利益至高无上，造成民主制度的缺失，人民长期处于极端专制的恐怖状态中，任何社会问题都被放大为政治问题，泛政治化地消解社会矛盾，从而动摇整个国家的统治合法性。反之，如果过度强调民主主义的个人自由和权利的至高无上性，则会走向无政府主义，也容易使国家缺乏整体竞争力，从而走向分裂和解体。

（二）现代国家构建理论的真实意涵——以有效政府为实现前提

从上述两种对现代国家的理解来看，不论是国家权力和国家能力的关系，还是民族国家和民主国家的关系，它们都包含了现代国家与社会产生了功能分殊，拥有对暴力的合法使用、法律制定、税赋征收的垄断性权力，国家是由专门人员组织起来并履行其专门职能的，因而国家权力具有自主性的特征。在这种框架之内，国家权力边界应保持合理的限度，有着限制国家权力和保护公民个人权利的意涵，提倡建立有限的宪政政府，培育公民社会，但这些都要以保证国家的有效治理、国家治理能力的加强和国家的统治意志得以有效实现为前提，专属于国家的权力不仅不能削弱，更要以必要的措施予以强化。亨廷顿认为,“一个国家的政府是否能维持正常政治秩序，能否正常进行统治，才是现代化的关键因素。所以各国之间最重要的政治分野，不在于政府的形式，而在于它们的政府的有效程度”。[4]因此，现代国家应建立一个稳定的政治秩序，形成高效的政府治理体系，尽量避免在现代国家构建过程中出现政府能力衰微和治理无序现象。

二、美国联邦党人有效政府思想的内涵

美国联邦党人的政治思想集中体现在《联邦党人文集》之中，其初衷是为说服纽约州人批准新的美国宪法。后来，联邦党人与反联邦党人围绕制定宪法开展了长期论战。在1787年美国制宪会议召开以前，美国各州是一种较为松散的邦联制度，每一个邦联成员都有自己的宪法，并仍然保留其主权、自由和独立，因此，此时刚刚脱离英国殖民统治的美国并不是一个真正意义上的主权国家，只是“一个稳定的友好联盟”。[5]邦联行使权力和采取行动都依赖各州的善意，特别是在作出重大决策问题等方面困难重重。

此时的邦联缺乏一个统一、有效的中央政府，没有单独的行政和司法机关，邦联面临着内忧外患的困局，集中表现在邦联对本国的政治、经济、外交、军事等国家事务软弱无力。在政治上，美国国会没有实质性权力，《邦联条款》没有给予国会征税权、关税管理权以及管理州际贸易的权力。国会任何重要决定必须9个州同意才能行使，非经13个州一致同意，不得修改邦联条款。[6]此外，邦联没有单独的司法部门，邦联法律完全缺乏支持，邦联没有权力通过合法方式来强制人民服从或惩罚违法的人，各州常常以保留的“默示性权力”搪塞其在执法方面的不尽责。在经济方面，国内关税壁垒重重，各州各自为政，没有形成统一的国内市场，国会没有实质性的征税权，所以其财政依赖于各州的分摊。《邦联条款》第8条规定：“一切开支，经合众国国会批准，应由公共财库中支付。此公共财库之资金由各州按照各地境内之一切土地之价值比例摊派。”[5]446由此造成邦联政府财政拮据，运作十分困难，不得不依靠大量举债勉强维持，其结果更引起了整个邦联严重的通货膨胀，造成社会动荡不安。在外交方面，尽管美国以一个统一和独立国家的身份与欧洲国家建立了外交关系，但实际上美国国会并没有足够的权力来表达同一个声音。时任美国外交部长的杰伊试图与英国商讨贸易协定时，他遇到的最大困难便是美国有的州并不能遵守1783年的美英和平协定，而中央政府又无法对他们加以制裁。在军事上，邦联政府军队力量弱小，各州拥兵自重，难以组织统一、强大的防卫力量来保卫新生的独立政权。特别是在谢司叛乱以后，更使联邦党人看到了州政府的软弱无力。邦联所建立的只是一个十分脆弱的友好联盟，并不是一个拥有绝对主权的民族国家政府。

“没有任何东西比我们内部的团结、强大和有效的政府更能保护免遭威胁了”。[5]78对美国的自由和繁荣来说，一个有效政府是必需品。与此同时，反联邦党人将联邦党人建立强国家、有效政府的理论解读为一种全能国家主义和专制主义，认为政治社会的基本单位应当是地区的共同体而非每一个个人。比如在联邦政府征税权的问题上，反联邦党人认为联邦政府会在应对国家危机或一些偶然情况下借机扩大自己的征税权，再加上联邦法律具有最高的权威，会剥夺州政府的税源，州政府只能听由联邦政府任意摆布。所以，他们认为联邦党人的政治思想会削弱各州权力，更会压制公民以及共同体的自由。

邦联的运作引起了人们的强烈不满，1787年的谢司叛乱更成了制宪的导火索，在这种内外交困的情况下，制宪会议应运而生。然而，新宪法制定之后，要得到批准并不是一件容易的事情，新宪法必须得到13个州中的9个州批准才能生效。因此，联邦党人在驳斥反联邦党人的论战中，在总结西方2 000多年政治思想的基础上，逐渐阐明了大国政治的优越性，阐发了复合共和制的政治理论，奠定了“社会越大，越能妥当自治”的基本政治原则。[7]因此，联邦党人制定新宪法的目的在于，改造美国的民主政体，加入君主制和贵族制的因素；改变松散的邦联体制，增加单一制的因素。

“软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理，而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已；管理不善的政府，不论理论上有何说辞，在实践上就是个坏政府”。[5]364实际上，联邦党人认为政府的存在目的就是满足人类最低限度的需求，即保证人民的安全与福祉，促进社会正义和公共利益的实现。而一切权力的滥用和侵害，与政府的组织与结构形式有关，而不在于权力大小和性质，所以要将注意力集中在政府组织方式和管理者身上。“在组织一个统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”。[5]264因此，联邦党人将有效政府制度构建的逻辑起点着眼于：民众能更好地服从政府统治，此为政府之第一要义；而后通过有效、合理的政府形式，保证人民的权利不受国家侵害。可以看出，联邦党人的国家构建思想是以强有力、有效运转的政府为前提的。

联邦党人继承了霍布斯的自然状态理论，将那种虚幻的自然状态回归现实世界，个人固然有不可剥夺的权利，但人们必须让渡手中部分权利，迫于外力牺牲自己的权利来构建新政体，订立新契约——宪法，使政府保障全体人的福祉。亚里士多德认为，“共和政体中的各个因素倘使混合的越好越平衡，这个政体就会存在得越久”。[8]因此，联邦党人通过讨价还价式的、自下而上式的国家建构路径，明确了在混合的共和政体中建立具有权威性的有效联邦政府的思想，在国内各政治势力中取得了平衡，体现了其高超的政治艺术和政治智慧。综上所述，联邦党人的建立有效政府的思想就集中体现在：改变邦联软弱无力的格局和现存的种种弱点，塑造新的美利坚政治文化，整合国内碎片化的市场，使国家权力能有效渗透到社会末梢，建立能抵御外国势力入侵的共同力量；将联邦和地方治理的长处巧妙结合，建立一个有最高权威性的、强有力的、有效率的中央政府，为保证国家的稳定和长治久安，构建起真正意义的现代国家制度和法律体系。

三、美国联邦党人有效政府思想的政治实践

联邦党人在公民自由和强大国家间做出了良好的制度设计，强调市场经济与市民社会需要一个有效的现代国家，政府必须履行维持秩序，保护人民生命财产安全，提供公共服务等功能。[9]但是，要完成国家构建仅靠宪法一纸条文是不能见效的，“优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦”，[5]356因此联邦党人在政治实践中做出了诸多设计。

一是设计了复合共和制的国家结构形式。联邦政府和州政府的权力依据宪法而划分，“在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的做法，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重保障。两种政府将互相控制，同时各政府由自己控制自己”。[5]265-266联邦制把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来。美国宪法以列举的方式明确授予中央政府事关全国性事务的有限而必要的权力，而其他一切权力都保留给各州。将涉外、全国性的治权归联邦政府，对内地方性的治权归各州政府。因此，联邦制政府区别于以前的封建性的政府实行“分级管理”的体制，每一个美国公民都有双重“国别”身份，中央政府和地方政府的权力直接来自于人民，并直接面对人民，这样一来，美国的联邦体制既克服了邦联的无能为力，又保留了各州的自治，在自由与管制之间取得了平衡，使有限政府和有效政府得以建立，中央政府和地方政府之于社会的控制能力大大增强，各级政府权力可以直接触及基层民众，为开展强有力的政府治理提供了必要的根本制度保证。

二是强化了行政机关的权力，使政府体制带有君主制特征。施特劳斯学派认为，“美国政治就其最好的方面而言体现了一种实践的智慧，这种智慧更多地来自于古老的传统”，[10]即认为美国较多继承了西方古典传统的政治原则，尤其是在关乎国家意志执行的行政权力设计中，体现出联邦党人对政治重大原则和政治安排的审慎思维。联邦党人对英国式的君主立宪制推崇备至，但基于美国建国反对封建世袭的考虑，总统直接由人民选举，合众国总统要使一个人在整个联邦受到尊重和信任，就需有真正的才能和不同性质的优点。在总统选举过程中，为尽可能减少骚动和紊乱，通过选举人团这个中间机构投票，有效将各州人民的激情和怒气进行了隔离和疏散。联邦党人认为，“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”。[5]356因此，总统对人民负责，总统被赋予了相当大的权力，美国总统是“帝王般的总统”，有着可以否决议会的法案，任命政府部门组成人员和最高法院法官，统辖国家军队等权力，这就明确区分行政机构之于立法机构所追求的不同价值偏好，即更注重效率原则和强有力原则。联邦党人在加强行政部门权力的同时，基于“法不责众”的考虑，积极论证了行政权力区别于立法权力的优越性，“有些人以为行政部门对于社会上或立法机构中之行时潮流能够屈从顺应，乃是其最大的美德……但并不要求无条件顺应人民群众的一切突发激情或一时冲动，因为这些很可能是由于那些善于迎合人民偏见而实则出卖其利益的人所阴谋煽动的”。[5]364因此，为保证施政质量，这样能理清使用权力的是独任的行政首长，而非难以承担其后果的大多数人，确保了行政首长权责的一致性，摒弃了纯粹的民主模式，施之宪政民主，进一步从制度层保障了政府的有效治理。

三是确立了最高法院有违宪审查权，明确联邦政府权力的至高无上性。“以对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。”[5]293联邦党人在这里确立了等级观念的法律，明确了宪法与法律相较，以宪法为准的原则。联邦党人马歇尔坚定地支持扩大联邦政府的权力，限制各州的权力，在宪法明确规定政府的职权范围内，联邦政府拥有至高无上的权力，联邦的地位高于各州的地位。特别是通过著名的马伯里诉麦迪逊案以后，确立了最高法院的违宪审查权，取得了宪法解释权，各级政府部门都要受到联邦宪法的约束，各州宪法也不得与联邦宪法相抵触。宪法是人民所批准的，但人民却不能随意修改宪法，联邦党人在宪法修改程序上做了精心设计，宪法修正案的提出需由国会三分之二人数或三分之二州议会的请求，宪法修正案的通过也需四分之三国民大会或四分之三州议会批准，以此强化宪法的稳定性和权威性。时至今日，在美国实际的政府运作过程中，联邦政府处理与地方州政府的关系，也会依据宪法条文来调整，这无疑就强化了国家意志的执行力。

四是在发展本国经济，保障政府治理能力方面作了一系列的制度设计。一方面，在美国的新宪法中确立了国会具有征税的权力，对关税、进口税、营业税实行整齐划一，未经国会同意，各州不得征收关税和进口税，大大增强了中央政府的汲取能力，改变了以前各州以《新泽西方案》按比例进行摊派的设想，政府各自为政的经济基础。同时，联邦政府也统一了本国货币和建立联邦银行，确立联邦政府在金融领域拥有独一无二的垄断性权力。另一方面，联邦政府在对于州政府的财政控制和经济干预中，美国联邦政府为了特定目的而向州政府拨款的形式是分项目拨款，使国会能精确地决定所拨基金的用途，优先考虑国会的需要，如为顾及国内各类群体的平衡，有针对弱势群体的专项计划，这使联邦政府的政策目标得以实现，强化了联邦政府的分配能力。然而美国作为一个新兴的国家，联邦党人制定了一系列关税政策，来保护和发展本国的工商业经济和民族经济，为国家的成长打下坚实的基础。

霍布斯认为，“在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之下。这种战争是每一个人对每个人的战争。”[11]霍布斯在政治秩序混乱的英国内战时期，从人性恶的角度论证了建立强大政府的必要性，肯定了在一个各自为政的国家中用武力和战争建立一个有效政府的观点。洛克也指出，“这种并无法律规定、有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力，被成为特权……对于法律所没有规定的许多事情，要留给执行权以相当范围的自由来加以处理”。[12]洛克将政府的构建视为公共的契约，认为政府权力的运用在为公众谋福利的前提下，应赋予政府以强大的权力甚至是特权，以保障人民福祉。亚当·斯密认为政府应充当“守夜人”的角色，“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。[13]所以，在自由主义的传统哲学中，国家被视为“必要的恶”，政府的存在是满足人类共同生活的最低需求，不但强调国家权力的有限性，同时也肯定国家建立有效政府的必要性。由此我们可以更进一步理解联邦党人有效政府的内涵：有效政府是一种有限的权力状态下的政府，同时更是拥有暴力的合法使用、法律制定、税赋征收等垄断性权力、并能集中精力和资源承担起公共服务职能的政府。

基于美国国家构建的历程和国家理论的传统，可以看出，建立有效政府必然是一个渐进的过程：首先，要将彼此分离的族群整合为紧密相联、有着共同利益的、国家权力能有效渗透到国家政权末梢的民族国家。其次是发展本国经济，发展和培植广泛的税源，增强国家汲取能力，为实现有效治理打下基础。三是需要建立起能保障政府开展有效治理的民主制度和法律体系。因此，笔者认为，现代国家构建的中心任务是：要构建一个与市场经济和公民社会发展相适应的、政府能有效治理的现代国家制度。

联邦党人建立有效政府的政治思想和政治实践，为美国作为一个现代国家的崛起奠定了根本的政治制度基础。联邦党人的政治智慧并非横空出世，而是集中体现了两千年来西方政治思想的精华，以往对于联邦党人政治思想的探讨容易陷入如何限制国家权力的渊薮，这可能会忽略政治共同体建构本身的复杂性以及政治家们的深谋远虑。同时我们也应看到，联邦党人为之设计的政治制度是基于解决美国当时各自为政的邦联体制问题的，因此联邦党人的政治思想也无可避免其历史局限性。但无论何种政治制度的制定，其逻辑起点都在于要求人们更好地服从和实现国家的有效治理，能否搭建起一个良好的政治秩序。

参考文献：

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[5]汉密尔顿, 杰伊, 麦迪逊. 联邦党人文集[M]. 北京: 商务印书馆, 1995:444.

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[10] 施特劳斯. 自然权利与历史[M]. 北京: 三联书店, 2003: 25.

[11] 霍布斯. 利维坦[M]. 北京: 商务印书馆, 1996: 96.

[12] 洛克. 政府论:下篇[M]. 北京: 商务印书馆, 2014:102-103.

[13] 亚当·斯密. 国民财富的性质和原因的研究:下卷[M]. 北京:商务印书馆, 1974: 252-253.

（责任编校：彭 萍）

Thought and Practice of Effective Government of the U S Federalist Based on Analysis of the Modern State Building

CHEN Liujie

（School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang, Guizhou 550025, China）

Modern state must be organized to perform their special functions by administrativestaff. The key of building the modern state is developing its modern democratic political system, and it must be followed with a limited effective government. Early the founding of America because of chaotic situation of operation of the confederation regime, the Federalists designed to the democratic political regime for establishing effective government which makes USA become the true sense of the modern state. The thought and practices of the Federalist in the modern national state building are of a good inspiration for us to understand the connotation and the path of building an effective government.

federalist; effective government; the modern state building

D 034

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.04.016

2096-059X(2016)04–0085–05

2016-05-12

陈刘杰（1992-），男，四川泸州人，硕士研究生，主要从事政治学基本理论与方法研究。