地理标志农产品质量安全管理浅论

◎洪 琳

地理标志农产品质量安全管理浅论

◎洪 琳

地理标志承载着农产品因长期历史积淀而形成的特色声誉，是一种被社会公众所普遍认可的质量标志。近年来，地理标志农产品质量安全事故频发。本文主要分析地理标志农产品质量安全管理的现状和存在的问题，并结合地理标志农产品“临安山核桃”的质量管理实践，对地理标志农产品质量的安全管理提出若干对策建议。

农产品 地理标志 质量安全 监管

作者洪琳，浙江农林大学经济管理学院讲师（邮政编码 311300）。

地理标志农产品因原产地独特的气候、土壤等自然环境和人文历史积淀，造就了其独特的品质和特定的声誉，比一般农产品具有更高的经济价值和更好的市场信誉，越来越受到消费者的青睐。但作为典型的俱乐部产品，因其明显的声誉共享性而引发的“公地悲剧”和“搭便车”现象，使其质量安全保障变得更为复杂。近年来，我国地理标志农产品在市场上频频出现质量安全事故，如“金华火腿”敌敌畏事件、“平遥牛肉”骡马肉事件、“龙口粉丝”吊白粉事件、“五常大米”香精事件、“赣南脐橙”染色事件等连续性安全质量问题，引发了地理标志农产品“多米诺骨牌”式的信任危机，暴露出我国地理标志农产品质量安全管理方面存在不足和治理缺陷。因此，如何认真做好地理标志农产品的质量安全管理工作，成为当前亟待解决的重要问题。

一 地理标志农产品质量安全管理的现状

（一）地理标志农产品注册登记管理的现状

我国的地理标志农产品分别由国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局和农业部三个部门共同管理。国家工商行政管理总局商标局是分管地理标志商标注册与管理的机构，采用“集体商标、证明商标”的注册体制。农产品地理标志集体商标、证明商标申请人可以是社团法人、拥有事业法人证书或营业执照的科研和技术推广机构、质量检测机构等，可以自己申请商标，也可以委托商标代理机构申请。截至2015年6月底，国家工商行政管理总局商标局累计注册地理标志2790件，其中外国地理标志83件。在已注册的地理标志中，列前3位的省份分别是山东（399件）、福建（258件）和湖北（214件）；在已注册的外国地理标志中，列前3位的国家分别是法国（33件）、意大利（18件）和美国（14件）。国家质量监督检验检疫总局对地理标志农产品采用“地理标志保护产品”登记管理体制，所在地县级以上的质量技术监督局和所在辖区的检验检疫局负责农产品地理标志保护申报的具体工作。跨县的农产品由共同的上级市政府组织申报，省级质量技术监督局牵头组织申报跨不同市级区域的农产品地理标志的保护登记工作。截至2013年底，国家质量监督检验检疫总局已正式对1600余种产品实施地理标志产品保护，多数为农产品地理标志，其中涉外保护产品为24种（境外在华保护产品14种、境外保护产品10种）。农业部对地理标志农产品采用“农产品地理标志登记”的管理体制，各地政府择优确定所在地农产品地理标志登记申请人的资格，农产品所在地县级以上的地方政府农业行政主管部门负责办理农产品地理标志登记的具体工作，上一级人民政府确定并出具跨县（市、区）的农产品地理标志登记申请人的资格和资质确定文件。截至2014年底，全国地理标志登记注册的数量已达4576件，产品覆盖蔬菜、果品、粮食、茶叶、畜禽、水产等14类农产品。全国地理标志人均值为每百万人3.38件，地均值为每万平方公里4.75件。全国31个省份的地理标志平均数量为148件。地理标志数量居前5位的省份分别是山东（587件）、四川（407件）、湖北（309件）、福建（262件）和浙江（210件）。这5个省份地理标志总数占全国的38.79%。全国的地理标志产值总规模达到13359.49亿元，其中100大地理标志的产值规模达到2552.26亿元，占全国的19.1%。

（二）地理标志农产品质量管理支撑体系的现状

我国地理标志农产品管理制度呈现“三足鼎立”的局面，各部门对地理标志农产品的登记申报、标志使用及监督管理体制等不尽相同。农业部自2008年正式出台《农产品地理标志管理办法》起，先后制定了《农产品地理标志登记程序》《农产品地理标志使用规范》等20余项程序文件和制度规范，全面覆盖标志管理、品质鉴定、现场核查、人员培训等各个环节，构建了较为完善、有法可依的农产品地理标志质量管理法律法规体系。同时，农业部还组建了全国农产品地理标志登记评审委员会，并建立了多个地区性、行业性的农产品地理标志专家委员会；设立的省级农产品地理标志工作机构有60家，获得农业部授权认可的农产品地理标志产品品质鉴定检测机构为90家。截至2012年底，已有注册农产品地理标志执法核查员3000余名。国家工商行政管理总局商标局是最早进行地理标志保护工作的。2001年，《商标法》明确将地理标志纳入法律保护范围，但在地理标志的注册实施和监管惩罚方面没有做具体规定。通过《集体商标、证明商标注册和管理办法》，侧重于地理标志商标注册的形式性审査与标志使用的管理。2015年4月，国家工商行政管理总局发布《关于开展保护地理标志商标专用权专项行动的通知》，加大对已注册地理标志的保护力度。国家质量监督检验检疫总局的地理标志保护工作起步较早，依据《产品质量法》和《中华人民共和国标准化法》《进出口商品检验法》的法律框架开展地理标志保护工作。据统计，在国家质量监督检验检疫总局登记的地理标志产品，其知名度在国内相对是最高的。同时，在与法国方面充分进行地理标志产品保护交流与合作的基础上，率先与欧盟开展地理标志产品互认，加强地理标志产品保护示范区建设。2006年，国家质量监督检验检疫总局颁布了《地理标志产品保护规定》，具体指导地理标志产品保护工作，侧重于地理标志农产品的技术标准和质量检验。

（三）地理标志农产品质量安全监管的现状

地理标志农产品的质量安全监管是根据产业链条的不同环节，在生产、流通、加工、销售等环节实行多部门分段管理的监管模式，接受农业、质监、卫生、工商、环保及食品药品监督管理局等不同行政管理机构的监督管理。农业部在“农产品地理标志登记”制度下，主要负责监管地理标志初级农产品的生产环节，实施产品登记、使用人情况监督、基地建设、标准化生产、质量跟踪、产业化经营以及监督防疫、防控等工作。根据地理标志农产品的生产管理实践，重点对选地划定管理、生产细则制定与执行、农产品收购与跟踪管理以及农产品质量抽查等进行监管。质监部门负责监管地理标志农产品的认证保护、生产加工和进出口环节，实施加工工艺管理、质量技术规范、质量监督和检验检疫、进出口商品和生产企业卫生注册登记及质量检验等工作；严格遵循质量控制技术规范中关于地理标志农产品质量安全和典型品质特征的规定，重点对添加剂使用、加工原料和配料、工艺流程、产品加工及贮藏场所等进行质量监管。卫生部门负责监管地理标志农产品的加工、消费环节，组织及调查处理地理标志农产品的安全事故。食品药品监督管理部门负责对地理标志农产品消费环节进行综合监督，组织协调和依法查处重大质量安全事故。工商和商务部门负责对地理标志农产品的流通、消费环节进行监管和整治，实施地理标志农产品的包装管理、产品运输管理以及建立竞争、有序的市场体系等工作。根据地理标志农产品流通规范的要求，重点对地理标志标识的使用、包装规范及标准、运输条件及标准、销售规范的控制等进行质量监管。环保部门负责对地理标志农产品的产地环境、生产基地和加工企业污染物排放进行监测和控制。

二 地理标志农产品发展存在的主要问题

（一）地理标志农产品保护管理重叠，政出多门

目前，我国涉及农产品地理标志认证和保护的行政部门有3家。国家工商行政管理总局开展地理标志保护工作最早，主要依据《商标法》《商标法实施细则》《集体商标、证明商标注册和管理办法》，着重于地理标志及其使用的管理，但其技术力量薄弱，缺乏对地理标志农产品进行全面系统的检测，不利于注册后质量跟踪控制。国家质量监督检验检疫总局的地理标志保护，主要依据《产品质量法》和《标准化法》，着重于技术标准和质量检验。农业部依据《农产品地理标志管理办法》，主要针对初级农产品进行地理标志保护。很多产品在获得农业部地理标志登记的基础上，又得到国家质量监督检验检疫总局“地理标志产品”认定，或是注册地理标志证明商标。截至2012年，超过10%的地理标志在不少于两个部门进行了重复申请，这无疑增加了申请者的成本，也导致行政资源的浪费。在实际监管中，这三个部门均依据各自的相关法律法规和规章以及监督管理办法进行地理标志产品的资质认定。在保护标准、保护对象、保护内容、保护重点等方面，存在一定的部门职责交叉和监管冲突。现行多部门分段管理的监管方式缺乏切实可行的协调机制，导致地理标志产品在三个部门之间的权责不够明晰、协作有限、执行主动性不高、执行不顺畅、监管不力等。地理标志产品一旦出现问题，往往因部门间的相互推诿而无人管理或管理不畅，客观上造成地理标志质量管理的复杂、低效甚至混乱。

（二）市场消费环境不健全，质量监管执法措施不力

发展地理标志农产品的目的，是通过其强大的品牌号召力，带动引领生产者采用标准化的先进生产技术和管理模式来确保农产品质量，提高购买者对产品的信任度。但目前在市场监管和行政执法上，三个地理标志保护产品认定管理部门受各自管理权限的限制，缺乏有效的协调机制和严格有效的执法打假管理机制，在打击假冒侵权上形不成合力，造成打假不力，直接影响了地理标志农产品的市场声誉。部分获证主体诚信意识差，标准化生产措施落实不到位。生产经营者在分享地理标志所带来的利润的同时，对假冒伪劣产品的打击漠不关心，导致地理标志农产品的形象受损。消费者无法鉴别地理标志农产品的优劣和真假，存在购买假冒伪劣地理标志产品的风险。地理标志作为农产品的一种质量标志，具有信号显示作用，能够向消费者传达生产标准高、产品质量高等一系列信息。但目前我国普遍存在“重审批、轻监管”的现象。一项针对全国38种地理标志初级产品的农户进行的调研发现，有36.5%的农户认为，“虽然地理标志农产品的质量控制规定很严格，但执行力度不够”。另外一项针对全国20种地理标志初级产品的农户所做的调查发现，有468个样本认为“地理标志农产品的质量控制执行力度不够”，比例更是高达48.33%。我国地理标志农产品90%以上以县域为保护范围，且大多处于发展的初期阶段，生产地理标志农产品的正规企业数量较少，有限的企业数量限制了地区地理标志农产品行业的发展。同时，我国的农产品生产以小规模和分散化的农户为主，地理标志农产品也同样是生产者众多。如果直接对众多的农户进行监管，政府相关部门将付出巨大的成本，而效果却十分有限。

（三）生产经营者在质量控制上存在机会主义行为

地理标志属于一种集体商标，具备典型的俱乐部产品属性，对特定区域内所有地理标志农产品的生产者都具有宣传推广作用；与此同时，所有生产者的行为又都会影响地理标志的信誉。生产者使用地理标志具有非竞争性，特定区域内每个生产者都希望不付出或少付出代价而享受其带来的利益，不愿为提高地理标志的信誉而单方面付出成本。特定区域内各生产者之间存在信息不对称，导致相互之间很难采取合作行动，最终导致区域内地理标志农产品生产者在质量控制上存在一定的机会主义行为。单个生产者进行自我约束、实施质量控制所带来的收益由行业内全体生产者所共享，生产规模越小或生产实力越弱的生产者，愿意进行自我约束的也越少，而是期望行业中其他的生产者能有更强的自我约束。同时，地理标志农产品各利益相关主体存在不同的利益倾向，部分生产者为减少成本支出，以尽可能小的代价甚至无代价达到“搭便车”效果，最大限度地享用地理标志所带来的利益，却不愿维护和促进集体利益，甚至为了获取不正当利益而损害地理标志产品的信誉，使整个地区和相关行业蒙受损失。

（四）地理标志农产品质量维护和后续开发的内在动力不足

目前，部分地方政府与生产经营者存在“重申请、轻开发”的现象。一些农产品地理标志生产企业和农户着眼于当前利益，把获得地理标志认证登记作为申领补贴或者申报项目的手段，导致不少地理标志“注而不用”，更没有充分挖掘地理标志品牌在市场推介、产业打造等方面的潜力。部分获证主体诚信意识差，标准化生产措施落实不到位；部分加工户、种植户游离在地方（或协会）的地理标志管理机制之外，对地理标志的使用缺乏规范、严格的管理，在保证产品质量上存在投机心理。许多地方对区域内企业以次充好、恶性竞争等影响地理标志声誉和效益的行为缺乏有效的制约与惩罚机制。由于生产经营者对地理标志的质量核心认识不清，缺乏共同维护地理标志农产品信誉的主动性，因此难以对不断增长的地理标志农产品进行有效维护和后续开发。

三 加强地理标志农产品质量安全管理的对策

地理标志农产品的质量安全保障是一个系统工程，需要农户、生产加工企业、行业协会和地方政府的共同协作，需要构建产销全方位的监管网络来实现。下面结合地理标志农产品“临安山核桃”的质量管理实践，对加强地理标志农产品质量安全管理提出几点对策建议。

（一）完善政府监督管理机制，加强协同管理

完善的地理标志农产品质量安全监督管理机制是确保政府有效履行监管职能的关键。行政职能部门应在统筹协调下明确各自的职责：农业部门负责地理标志农产品在初级农产品生产领域的监督管理，工商部门负责地理标志农产品在市场流通方面的监管，质监部门负责地理标志产品检验检疫、标准化以及产品质量监督、技术指导和认证认可的国际对接，各部门各司其职，避免多头监管。必要时，可以整合各行政部门的资源，成立国家地理标志保护局，专门负责地理标志农产品质量安全的监管，形成质量监管的长效机制。

为保障地理标志农产品“临安山核桃”的质量安全，临安市政府不断加大对临安山核桃产业的扶持和投入力度，依靠多部门联合监管，充分实现监管机构的职能协同。自2007年起，在临安市委、市政府的统一部署和要求下，实行主要领导负总责、分管领导具体抓的工作制度，成立以分管副市长任组长，由质监、工商、卫生、林业等各相关职能部门负责人组成的山核桃产品质量监管领导小组，拟订有针对性的整治工作方案，分阶段有计划地实施整治工作；明确各部门的责任和分工，针对重点隐患和薄弱环节，实行打防结合，突出重点地区、重点时节，提高监管的强度和频率。由于临安山核桃的质量得到保障，产业规模逐渐扩大，品牌价值不断提升。2012年，“临安山核桃”被浙江省质监局授予“浙江省区域名牌”的称号；在中郡研究所发布的2013年《第三次全国地理标志调研报告》中，“临安山核桃”列“中国100个最具综合价值地理标志”的第76位。

（二）加大质量监督的执法力度，推进监督管理

相关部门应努力实现地理标志农产品质量抽检工作的制度化及规范化，加强对重点领域、重点时节、重点对象和重点产品的监管执法，对质量不合格问题及时依法处理，维护良好的生产、经营秩序。同时，应联合相关执法部门，实现信息共享，重拳打击假冒和侵权的地理标志农产品，坚持专项整治与日常监管相结合，及时解决农产品地理标志使用不规范或者使用率低等问题。应积极开展地理标志农产品质量安全知识宣传和监督检查活动，建立专门负责地理标志农产品质量安全的内检员责任制，与责任人签订目标责任书，加强监督及考核。

为加强质量管理，临安市采取定期监督抽查和飞行监督抽查等措施，对山核桃生产加工的质量风险进行监测，规范其生产经营行为。要求加工企业普查建档，组织专人和乡镇质监员一起进行分片包干普查，编制炒货食品安全工作台账和监管类别食品企业目录；建立企业档案，注明山核桃加工单位的地址、法人代表、监管责任人、联系方式等基本信息，以便于长期监管。临安市还与省市电视台、《今日临安》等媒体合作，不定期刊播各类调查信息，并以暗访的方式制作反映山核桃生产经营情况的专题片，连续在电视台等媒体播出；制作宣传条幅，宣传名优产品，曝光典型案例，提高全社会对山核桃产品质量的关注度，加大社会公众的监管力度。

（三）建立标准化体系，提升质量水平

在当前农户分散化经营的情况下，要实现地理标志农产品质量的统一性，必须大力推行地理标志农产品标准化。各地可以根据实际情况，努力建设地理标志农产品质量安全示范基地，要求生产经营主体严格遵从种养殖生产标准、产品名称、专用标志使用、运输包装等规定，以促进产品质量水平的整体提高。对地理标志农产品的生产和销售实行统一的标准化管理，建立地理标志农产品的标准化体系，以提高农产品生产管理水平和保障产品质量安全。

为提升“临安山核桃”的质量水平，临安市围绕山核桃产前、产中、产后的全过程，建立了从种子种苗、栽培管理、产品加工利用到质量检验等一系列标准，逐步形成国家标准、行业标准和地方标准有机结合的标准体系。通过建立省级和市级临安山核桃地理标志标准化示范区、示范基地以及山核桃生态化示范区，实施“龙头企业＋专业合作社＋生产基地＋农户”的经营运作模式，推广山核桃的标准化生产。制定《临安山核桃诚信自律联盟公约》，将地理标志农产品规范生产纳入生产准入制度；制定统一的生产技术规范和操作规程，实施严格的山核桃生产加工质量控制。山核桃原材料要求坚果充分成熟，山核桃果脱皮后洗净，去除浮子，当天翻晒，达到种壳发白，在阳光下翻晒3～4天，坚果含水量在6%以内。生产过程中严禁超范围、超限量使用食品添加剂，严格按照GB 2760的规定，对带皮烘焙中的炒制坚果与籽类使用甜蜜素、糖精钠、安赛蜜、抗氧化剂（TBHQ）等食品添加剂，杜绝添加非食用物质。只有达到该地理标志农产品规定条件和质量标准要求的生产经营者，才有资格使用地理标志专用标志，从而保障临安山核桃的质量和信誉。

（四）加强质量安全监测，完善可追溯制度

为有效保障地理标志农产品的质量，加强产品质量安全监测，应建立专业实验室并提高对农产品的检测能力，积极推进各地基层检验机构建设。应充分借鉴国外的先进经验，及时收集各种检测数据，建立全面、系统的地理标志安全卫生质量检测数据库，为农产品质量水平的提高提供技术支持。加强对国外先进检测技术和方法的引进、验证和跟踪工作，开发适合不同层次的快速、实用的检测检验技术和方法，并积极推动检测检验机构的国际多边和双边互认。同时，利用现代化的信息管理技术，建立地理标志追踪溯源平台，建立并完善市场准入机制，建立从源头治理到最终消费的监控体系，赋予消费者知情权，发挥生产者、加工者、销售者及消费者在质量监管中的重要作用；通过生产经营各个环节信息流的联系，对地理标志生产和流通过程可能发生的质量问题进行确认、分析和监控。

为从源头实施对“临安山核桃”的质量管理，有关部门与相关科研院所积极开展技术合作，对山核桃种植的生态环境进行检测，年均环境检测近100批次；积极开展山核桃原果重金属含量和农药残留含量的检测工作，要求山核桃加工企业做好委托加工备案、食品添加剂使用情况备案、产品标签及产品营养成分标注。在生产加工过程中，实行严格的行业自律管理，要求联盟企业建立质量追溯制度。一旦发现生产的山核桃产品不符合食品安全标准等问题，立即停止生产，并按照《食品召回管理规定》召回已上市销售的食品，让相关生产经营者和消费者及时知晓召回信息，以增强其规范加工和诚信经营的意识。

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（责任编辑 王立嘉）

∗杭州市哲学社会科学规划课题“地理标志农产品质量安全治理协同机制研究——以杭州为例”（Z15JC048）；浙江省社会科学界联合会研究课题（2015B081）。