“重返”东南亚：美国的“战略进取”及其影响

张凯

奥巴马政府在“亚太再平衡”战略框架下，以东南亚为其战略推进的“核心支柱”。基于“对抗思维”的“再平衡”战略，提高了东南亚区域秩序构建的复杂性和不确定性。

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016年2月15—16日，美国—东盟领导人峰会在美国召开，这一近年开创的多边互动的新模式被奥巴马政府视为“亚太再平衡”战略的一项重大成果。事实上，早在2009年，奥巴马问鼎美国总统后，便开始了在伊拉克和阿富汗的撤军计划，并承诺在2020年前将美国海军作战舰艇的60%布置在亚太地区。[1]在此番美国战略重心由大中东地区向亚太转移进程中，东南亚引起了奥巴马政府的高度重视，被认为处在了“再平衡”战略的中心位置。与小布什政府时期的“战略扩张”态势相比，奥巴马政府在全球层面特别是中东地区陷入了某种程度的“战略收缩”[2]之势。然而，与全球层面的“战略收缩”态势不同，奥巴马政府的东南亚政策却呈现出明显的“战略进取”姿态。美国强势“重返”东南亚，提高了东南亚区域秩序构建的复杂性和不确定性。

“亚太再平衡”

战略框架下的东南亚

自1975年越战结束以来，在战略和外交层面美国对东南亚一直处于一种“善意的忽视”状态。[3]到2001年美国遭受“9·11”恐怖袭击后，小布什政府将东南亚开辟为反恐“第二战线”，开启了对东南亚外交“有限的重新接触”[4]战略，但这一时期美国与东南亚的互动仍主要停留在安全层面。2009年后，面临国内严峻的经济形势和中国崛起带来的挑战，奥巴马政府将对外战略的重心转移至充满经济活力的亚太地区，并加大了政治、经济、外交、军事安全等方面的投入。东南亚作为亚太地区的重要组成部分，在奥巴马政府的“亚太再平衡”战略中处于中心地位。[5]美国与东南亚国家及东盟之间的互动日益朝全面性、制度化方向发展，东南亚在美国对外战略格局中的地位得到显著提高。东南亚引起美国重视是多种因素综合发酵的结果，这些因素之所以能产生作用，其根本原因是东南亚对美国的对外战略目标有其独特价值。

一方面，在平衡中国日益上升的影响力方面，美国需要东南亚国家的配合与支持。冷战结束后，对比中美两国对东南亚事务的参与力度，可以发现两种截然相反的趋势：中国的参与力度不断增强且影响力日益提高，美国的参与力度和影响力都相对有所下降。自冷战结束以来，中国积极参与东南亚地区事务，率先加入《东南亚友好合作条约》，支持以东盟为核心的地区制度建设，率先与东盟建立战略伙伴和自由贸易区，借此中国在东南亚地区的影响力得到显著提升。与之相反，美国不仅没有在1997年东南亚金融危机中承担相应的国际责任，而且还长期游离于以东盟为核心的地区制度建设进程之外，美国参与东南亚地区事务的意愿明显下降，在东南亚地区的影响力和形象遭到削弱。针对这一趋势，美国学者约瑟夫·奈指出，“尽管中国（在东南亚）还没有获得与美国同等的软实力，但美国忽视这一趋势是愚蠢的。美国须投入更多的关注来平衡中国的软实力。”[6]甚至有学者担心，中国很可能取代美国，从而主导东南亚地区事务，最终使美国在该地区的影响力日益边缘化。[7]面对国际力量重心向亚太转移的历史性趋势，奥巴马政府抛出“亚太再平衡”战略，而平衡的主要对象就是日渐崛起的中国。作为中国近邻，东南亚国家不仅长期以来追求“大国平衡”战略，而且部分国家还与中国存在海洋权益争端，这构成美国实施“再平衡”战略过程中着力借助东南亚且赋予其中心地位的根本原因。

另一方面，发展与东南亚国家的关系，有助于美国改善国内经济形势，塑造新的亚太经济秩序。东盟是美国重要的贸易和投资伙伴，与美国维持了密切的经济联系。在贸易层面，东盟排在日本之前，是美国第四大商品贸易伙伴。2014年美国—东盟双边贸易额达2160亿美元，美国对东盟实现商品出口790亿美元，服务产品出口230亿美元，创造了37万个就业岗位。在投资层面，2014年美国对东盟直接投资存量达2260亿美元，比2013年增长13%，投资存量超过日本、韩国和中国之和。面对因金融危机冲击而遭受负面影响的国内经济以及复苏乏力的全球经济形势，奥巴马政府尤其强调利用东南亚国家的市场和资源推动国内经济发展的重要性。而从历史性的长期趋势来看，在国际力量重心向亚太转移的大背景下，东南亚相比其他发展中地区而言，经济一体化程度最高，具有更大的发展潜力。无论是助力国内经济发展，还是塑造新的全球经济规则，美国都相当看重东南亚国家的能力及潜力。

从对外战略的角度审视，利用和借助东南亚国家平衡中国的影响力及促进国内经济发展都不是根本目的，这不过是美国维持在亚太地区优势地位和发挥领导作用的必要条件。中国经济的快速发展、小布什时期过度“战略扩张”对美国软硬实力的损耗等因素促使亚太地区力量格局朝更趋平衡的方向发展，这显然与美国维护在该地区的优势地位是相悖的。而对东南亚地区的制度建设和区域秩序构建而言，美国似乎长期以来都处于“缺位”状态。因此，美国多家智库联合向奥巴马政府建言，“美国要采取积极行动引领该地区的变革，而不是坐等由地区大国重新构建的新秩序”。[8]很明显，引领地区变革和发挥领导力，需要得到东南亚国家的支持和配合。这也是美国提高对东南亚地区重视程度的原因。

美国在东南亚的

“战略进取”态势

在国际格局变迁的大背景下，东南亚对美国的战略安全意义和经济意义日趋显现，奥巴马政府为此加大对东南亚的政治、经济、外交及军事安全投入，强调扩大与东南亚国家及东盟的合作领域，提高与东南亚国家及东盟的双多边合作水平，积极将东南亚打造成“再平衡”战略的核心支柱。美国对东南亚的“战略进取”态势在政治、经济、安全及制度化层面都具有非常明显的体现。

一是在政治层面，高层互访频繁，伙伴关系网络不断扩大。值得注意的是，政治领域的高层互动不再局限于传统的盟友和东南亚海洋国家，而是将政治投入的触角延伸到了传统上与美国少有接触的东南亚大陆国家。例如，2012年11月，美国总统奥巴马实现对泰国、缅甸和柬埔寨的访问；2015年7月，越共中央总书记阮富仲访问美国；2016年1月，美国国务卿克里访问老挝、柬埔寨；据美国白宫网站2月16日消息，应正在美国加利福尼亚参加东盟—美国峰会的越南总理阮晋勇的邀请，美国总统奥巴马将在2016年5月正式访问越南。很明显，加强对东南亚大陆国家的政治投入，既有拉拢这些国家平衡中国影响力的一面，也有推动这些国家实现民主转型的一面，可谓一箭双雕。与高层政治互访相伴而生的是，美国在该地区的伙伴关系网络在不断扩大。除了菲律宾、泰国等具有条约义务的盟友外，美国在2010年和2013年分别与印尼和越南建立了“全面伙伴关系”，2015年11月将与东盟的双边关系提升为战略伙伴关系。伙伴关系网络的扩大有助于提高美国在该地区的影响力和领导力。

二是在经济层面，扩大贸易和投资合作，拉拢东盟国家重塑经济规则。东盟是美国重要的贸易和投资伙伴。奥巴马执政以来，美国与东盟国家相继签署《美国—东盟扩大经济合作倡议》（E3）、《美国—东盟贸易和投资框架协定》（TIFA）、《以贸易和投资推动东盟联通倡议》（ACTI），这些制度规范有助于降低美国与东盟国家之间的交易成本，强化双方之间的贸易和投资关系。同时，美国国际开发署还与美国—东盟商业理事会合作培训东盟成员国中小企业的管理人员，通过促进中小企业发展，增添经济活力。不过，与以上经济制度及经济合作相比，《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）更具战略意义，它不仅将为亚太地区确立一系列新的现代经济规则，而且可以强化美国在该地区的存在，确保美国成为一个太平洋大国。[9]目前，在东南亚国家中，新加坡、文莱、马来西亚和越南已加入TPP，印尼和菲律宾也表达了加入的意愿。东南亚国家加入TPP，追随美国创设新一代亚太经济规则，其意义并不局限在经济层面，更具有显著的地缘政治意义。

三是在安全层面，强化与传统盟友的联系，扩大安全合作的范围。在“再平衡”战略框架下，美国加大了对亚太地区的前沿军事部署。具体到东南亚，美国利用与菲律宾、新加坡等国的安全联系强化了在该地区的军事存在。2014年4月，美国与菲律宾签署《美菲提高防务合作协定》，2016年1月12日菲律宾最高法院裁定该协定符合宪法。这意味着，美菲军事安全合作在菲律宾国内具备了法律保障，美国军方可以借此利用菲律宾军方提供的八个基地。2015年12月7日，美国与新加坡签署《提高防务合作协定》，根据该协定双方同意加强在军事、政策、战略技术、非传统安全等领域合作，美国空军P-8侦察机和海军濒海战斗舰沃斯堡号可进驻新加坡。美国除具备对菲律宾、新加坡等国军事基地的使用权外，还将安全合作的范围拓展到印尼、越南等传统上与美国安全联系并不密切的国家。例如，近年来，美国与印尼的军事交流日益密切，2012年双方军事交流次数达200余次，双方联合军演也由联合搜救演习扩大到了联合作战演习；2014年10月，美国部分解除了对越南的军售禁令，并承诺提供1800万美元支持越南购买美国巡逻船，美国军舰实现对越南岘港的访问。通过更新防务合作协定、提供军事援助、加强政策协调、举行联合军演等，美国大大强化了在东南亚的军事存在。当然，与小布什政府时期主要将安全合作的重点放在反恐层面不同，奥巴马政府强化与东南亚国家安全合作的主要目的是应对中国崛起带来的挑战。

四是美国与东南亚之间的双多边互动日趋制度化。这种日趋制度化的互动结构包括两个层面的内容：一方面，奥巴马执政后，美国加入了《东南亚友好合作条约》，参加东亚峰会，创立美国—东盟领导人峰会、美国—东盟国防部长会议等新机制，支持东盟地区论坛（ARF）等以东盟为核心的地区制度建设，同时与东盟建立战略伙伴关系，签署《美国东盟战略伙伴关系行动计划（2016—2020）》。在2015年10月20日举行的美国—东盟商业理事会30周年纪念会议上，美国国务卿克里表示，“在东南亚地区多边架构中，东盟处于中心地位，发挥着引领作用。我们希望东盟继续发挥这种作用。”[10]美国对东盟的支持及与东盟的互动可谓史无前例。另一方面，美国与东盟成员国之间的互动也在朝制度化的方向迈进。例如，美国与菲律宾建立了防长+外长的“2+2”会谈机制、与马来西亚建立了防务政策对话机制、与老挝建立了助理国务卿层级的全面战略对话机制等。美国与东南亚之间互动的制度化构成了奥巴马政府重返亚洲的一项关键要素。[11]这些机制为后奥巴马时代美国与东南亚之间的互动奠定了制度基础。

此外，美国与东南亚在社会领域的互动也值得关注。例如，美国通过“湄公河下游倡议”与东南亚相关国家探讨和聚焦湄公河次区域发展问题；通过“东南亚青年领袖倡议”（YSEALI）每年在东南亚国家招募500名青年领袖赴美交流学习。诸如此类的倡议主要集中在低政治领域的合作，它有助于提高美国在东南亚的软实力，扩大美国在东南亚国家社会层面的影响力。

“再平衡”

与东南亚区域秩序的构建

2016年1月，美国国际战略研究中心发布《亚太再平衡2025》报告，指出历史上美国在亚洲一直追求三大相互联系的核心利益：保护自身及盟友的安全、扩大贸易和经济机会、追求普遍民主规范。为确保以上利益，美国强调要阻止该地区产生对美国利益构成威胁的敌对霸权的崛起。这一战略目标促使美国阻止了20世纪前半期日本的崛起和20世纪后半期整个冷战期间的苏联。当前，中国的崛起，特别是中国在有争议海域所采取的行动，再次提出美国是否需要考虑亚洲出现一个敌对霸权的问题。[12]虽然报告指出，美国在冷战时期的遏制战略并非历史规范，该战略亦未必能适用于当今之中国。[13]但不可否认，近年来，在东南亚方向，美国防范中国、与中国竞争的一面明显增强。

2016年2月，美国—东盟领导人峰会首次在美国举行，奥巴马试图通过此次峰会进一步巩固“亚太再平衡”战略。针对此次峰会，有分析指出，奥巴马希望通过加强与东南亚各国的联系，牵制在南海问题上与其对立的中国，同时维护美国在亚太地区的影响力。[14]平衡中国影响力，扩大美国自身在该地区的影响力，这一“零和博弈”的对抗思维显然不利于东南亚区域秩序的构建。事实上，“亚太再平衡”战略在东南亚方向的实践，对该地区的秩序建设增添了复杂性和不确定性。

在安全秩序领域，美国利用与东盟建立的峰会机制等多边舞台，拉拢东盟国家在南海问题上塑造共同立场，试图向中国施加集体压力。在2016年2月美国加州举行的美国—东盟峰会上，美国想利用主场优势让东盟国家就南海问题结成“统一战线”。然而，面对南海问题，东盟国家存在分歧，对美国的用心也是心知肚明，因此此次峰会声明全文并未提及“中国”和“南海”。马来西亚总理纳吉布称，东盟十国领导人认为，东盟与美国的关系和东盟与中国的关系同样重要。显然，东盟国家并不想在中美之间选边站，而是通过“大国平衡”战略，谋求自身利益最大化。虽然美国的算盘有所落空，但其行动却反映出，美国对东南亚安全事务的介入过度集中在南海问题上。而拉拢东南亚国家向中国施加集体压力的“对抗思维”方式更是无助于南海问题的解决。

在经济秩序领域，美国试图以TPP为框架，构建亚太地区新一代经济规则。然而，将中国排除在TPP框架之外，独占经济规则制定权的思维方式亦不利于该地区经济秩序的构建。当前，东盟四个成员国加入了TPP，这意味着这些国家要进行相应改革以适应TPP所要求的高标准。例如，根据TPP的高标准，越南需要允许工人组建独立的工会、需要创造条件让国企与私企进行更加公平的竞争。2016年1月，越南财政部向路透社透露，拟于今年将一批大型国有企业私有化，涉及电信、纺织服装、酿酒等领域。[15]显然，诸如此类的改革会使相关国家朝着美国所偏好的价值领域发展，但是否会因此而失去自身的制度特性则需要时间加以验证。事实上，在TPP框架之外，该地区经济秩序的构建还有东盟推动的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。美国力推TPP导致东盟在区域经济秩序构建的中心地位遭到了削弱，同时也在无意中削弱了东盟的团结。[16]

总之，基于“对抗思维”的“再平衡”战略在东南亚方向的推进确实对该地区的秩序构建制造了一定程度的“麻烦”。虽然东南亚国家出于“大国平衡”战略的考虑支持美国在该地区的存在，但均势原则在对外战略中的运用决定了这些国家不会完全倒向和依赖美国，这构成了“再平衡”战略在东南亚方向推进的最大外部制约。正如有学者所言，“美国需要让东南亚国家相信，与美国在安全和经济合作领域更加密切的接触不会对地区均势产生消极影响”。[18]然而，以“对抗思维”实施“再平衡”战略恰恰会对地区均势产生消极影响，这是奥巴马政府强势重返东南亚面临的困境和悖论。

（责任编辑：徐海娜）