基于矩阵型组织思想构建跨界水污染治理府际协作机制

孙迎（江苏师范大学　法律与公共事务学部，江苏　徐州　221009）



基于矩阵型组织思想构建跨界水污染治理府际协作机制

孙迎
（江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏徐州221009）

摘要：跨界水污染治理问题一直以来都是公共管理领域倍加关心的问题，其治理难度大、利益牵扯多、影响深远.本文旨在运用矩阵型组织的相关思想，构建出跨界水污染治理府际协作的机制.从问题自身，现行行政体制，外部法律保障三方面分析了构建跨界水污染府际协作机制的必要性.并借助矩阵型组织的相关思想以及其与府际协作机制的契合点，构建了包括联合监测机制、信息共享机制、联席会议机制、协办督查机制、费用分摊补偿机制在内的跨界水污染府际协作机制.

关键词：矩阵型组织；跨界水污染；政府间协作

1　跨界水污染治理问题概况

水是人类社会赖以生存和进化的源泉，亦是经济社会得以持续与发展的基石.我国流域众多，淡水资源丰富.江、河、湖、泊纵横交错，流域面积广，跨越省份多.然而由于片面追求经济社会的发展，忽视对环境的保护，我国的水资源环境不断恶化.加之我国水资源流域面积广、跨越行政区域多的特点，我国的水污染问题更多的表现为跨界的水污染问题.而作为跨界水污染问题，自身便拥有跨行政边界，涉及范围广、检测难度大、治理起来复杂等特点.[1]此外，水作为一种资源，本身具有自然与社会两重属性，其自然属性主要体现为，水资源作为一种特殊的自然资源，本身具有时空分布的不均匀性、稀缺性、流动性和系统性.[2]其遵循自然规律的自上而下的流动性导致承担责任的主体与制造污染并享受利益的主体分离.打破了水污染治理“谁污染、谁治理：谁治理、谁收益”的基本原则.即处于流域下游的治理方需要为上游的排污方承担责任.水资源社会属性中的一个典型特征便是具备准公共物品的性质，即拥有有限的非竞争性与非排他性的物品.由于水资源的这一性质，使其在使用的过程中往往存在过度使用的问题.因此，如何处理好跨省水污染问题，协调好各省之间的利益关系，日益引起人们的关注，也成为学界研究的重点.本文引入管理学中矩阵型组织的思想，以构建跨界水污染治理政府之间协作机制，为解决跨界水污染治理问题提供新的研究思路.

2　建立跨界水污染治理府际协作机制必要性

跨界水污染治理问题长期以来便是公共管理领域治理的难题.首先从跨界水污染治理问题本身来看，问题复杂、治理难度大，利益牵扯多，非单一政府所能解决，故建立府际协作机制实乃问题自身使然.另外，我国现行的行政区域划分对于类似于跨界水污染等跨界公共危机事件的解决并不能完全适应，故很有必要建立政府之间相互协作的治理机制.再者，外部对于跨界水污染治理的相关法律尚欠缺，法律的强制约束力不足也是建立跨界水污染治理府际协作机制的外部原因.综上所述，本文试从问题自身、现行区域划分、外部法律方面分析建立府际协作机制的必然性.

2.1以问题自身来看：问题难度大、利益牵扯多，非一方政府之力所能解决.

跨界水污染问题自身具备经济学领域的外部性和公共管理学领域的公共物品的属性.致使跨界水污染问题治理起来利益牵扯多，本身难度便大.

首先，跨界水污染问题具备经济学领域中外部性特征.外部性理论，是经济学上一个较为模糊的理论，亦称作溢出效应（Spillover Effect）或外部效应（Externality）.外部性有正外部性（或称外部经济、正外部经济效应）和负外部性（或称外部不经济、负外部经济效应）之分.萨缪尔森和诺德豪斯的定义：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形.[3]具体来讲是指当一方经济体的经济活动对他方经济主体造成伤害，却不用为其经济行为支付相应成本.则称为负外部性.同样的，当一方经济主体的经济行为给他方经济主体带来一定利益或益处，却得不到其相应的损失补偿.则称为正外部性.而水污染治理属于典型的负外部性.其遵循自然规律的自上而下的流动性导致承担责任的主体与制造污染并享受利益的主体分离.打破了水污染治理“谁污染、谁治理：谁治理、谁收益”的基本原则.即处于流域下游的治理方需要为上游的排污方承担责任.这一特点便导致无论上游还是下游的治理主体出于地方保护主义的考虑，均容易对跨界水污染问题推卸责任.再加之，水污染治理中对污染源头的检测技术要求高，操作起来难度大.水污染的治理更是耗时、耗力、耗财.没有强而有力的外部法律及相关协作机制的约束，这项事关百姓日常生活、国家经济建设发展的工程很难切实进行下去.

此外，作为公共管理领域的问题，跨界水污染自身便有准公共物品的性质.所谓准公共物品即拥有有限的非竞争性与非排他性的物品.由于水资源的这一性质，使其在使用的过程中往往存在过度使用的问题.在水资源使用的过程中，其使用成本本身低廉，在污染物产生时，由可以利用水体自上而下的流动性，使得污染物流出行政边界.再加上跨界水污染本身的外部性特征，更加大了跨界水污染自身治理的难度.故急需建立政府之间协作治理的机制，来集众力，化难题.

2.2以现行行政划分来看：现行的行政体制难以解决跨界水污染治理

跨省界水污染治理本身就涉及两省乃至多省的利益问题，也并非是穷一省之力所能解决的，需要牵扯的各省份通力协作.然而，我国目前地方政府的行政性划分或多或少的阻碍着地方政府之间的相互协作.这一行政体制导致各个地方政府在面临需要相互协作解决跨省界的公共危机问题时，缺乏相应的协作机制，只能依赖于上级政府，乃至中央政府的权威与命令.地方政府之间直接进行的横向互动行为缺乏.各地方政府负责部门直接的沟通、互动亦缺乏相应机制.结果必然导致“政府对社会跨省界公共事务的治理，实际上形成的是按照行政区域划分的刚性的，切割式的治理模式.“由此演变为一种闭合式的`行政区行政'的政府治理形态”.“行政区行政”使得地方政府的活动领域遭到严格的限制.使某单独政府想提供跨域的公共物品或服务是几乎不可能.[4]因此，建立跨界水污染政府之间协作机制至关重要.通过有效协作机制的约束，来破解各地政府子处理跨界水污染治理过程中的集体行动困境.然而，目前我国各地方政府间处理跨界水污染的协作机制尚欠缺，难以实现府际间有效的沟通合作.因此解决跨省界水污染问题需得建立包括联合监测机制、信息共享机制、联席会议机制、协办督查机制、费用分摊补偿机制在内的府际合作机制.

2.3以外部保障来看：法律保障体系不健全，难以提供强有力的外部保障

关于跨界水污染治理的法律不健全涉及两个方面的法律体系，一方面是水污染自身防治的相关法律法规不健全.在“跨界流域的综合治理环境保护方面,缺乏相应的制度安排,关于跨界流域的利用和综合保护、排污标准的确定、如何实现属地管理等问题都缺乏相应的法律规定”.[5]虽然我国已经陆续颁布了多部关于水污染预防与水环境保护的法律法规，具体的如《水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《重大水污染事件报告暂行办法》等，但是这些法律仅针对水环境问题进行了大而宽泛的规定，涉及到跨界水污染处理中的具体细节问题如各类污染物排放标准，污染物监测原则，水环境的评估细则与方法等并没有做过多说明.

另一方面是关于跨界府际合作的相关法律法规也较为匮乏.“《中华人民共和国水法》规定国内流域水环境管理是实行流域与行政区域管理相结合的管理体制，但实际上是以各省(市、自治区)到地方各级的水管理机构为主体的区域管理机制在发挥主导作用，而以流域管理机构为主体的流域统一管理机制并没有发挥其应有的功能.”[6]缺乏跨界府际合作的相关法律法规，在有关于治理水污染责任的划分、水污染责任追究、治理水污染的协作方面的法律法规不健全.由于法律法规的欠缺，导致流域内地方政府在责任面前相互推诿、扯皮，以维护利益，规避损害.

3　矩阵型组织结构思想概况

3.1矩阵型组织结构简介

矩阵型组织结构是现代企业管理学中的概念，是一种组织设计结构，是综合利用各种标准的一个范例.这是一种由纵横两套系统交叉形成的复合结构组织.横向的是职能系统；纵向的是为了完成某项特定任务（如新产品开发）而形成的项目系统.横向和纵向的职权具有平衡对等性.项目系统没有固定的工作人员，而是随着任务的进度，根据工作的需要，从各职能部门抽调人员参加，这些人员在完成了自己被分配的相关工作后，仍然回到原来的职能部门.

矩阵型组织结构有其自身的优点.具体可以概括为：可以使得各职能部门或项目部门拥有独立的职权；实现跨职能部门与跨产品部门的融合；拥有灵活机动性与适应性强的优点；便于集思广益、意见沟通，接受新观念和新方法，有助于解决一些难题；同时，因为各个成员对整个小组的任务有较清楚的认识，便于将自己被赋予的任务与整体的工作联系起来；此外，矩阵型组织的结构特点有利于水平联系和垂直联系更紧密的结合，加强相互之间的协作.[7]

3.2矩阵型组织结构管理思想与跨界水污染治理府际合作契合点

外在组建结构契合.矩阵型组织结构组建的典型特点便是纵横系统交错、跨多职能部门与项目部门.而跨界水污染治理府际合作机制的构建亦有相同的特征.首先，其涉及流域内多地方政府.再者，跨界水污染的有效解决亦离不开包括水利、环保、财政等多政府职能部门的参与.从这一外在组建结构来看有其契合点.

内在运作特点契合.矩阵型组织结构最为典型的运作特点便是，由于多职能部门的融合，使其灵活机动性与适应性强，便于新方法的产生.再来，矩阵型组织的构建有利于纵横两个系统的交流沟通，便于信息的传达，纵横两个系统的合作，整体目标的达成.而跨界水污染府际合作机制的构建亦有利于加强各政府之间，各政府不同职能部门之间的交流、合作，便于解决共同的问题.再者，这一机制的构建本身拥有更强的灵活机动性，涵盖了多个政府职能部门，有益于意见交流，新思想的诞生.

核心作用目的契合.矩阵型组织结构的构建目的是放眼组织整体的长远利益，为的是强化各职能部门、项目部门的联系与合作，从而达成组织的整体目标.而跨界水污染府际合作机制的构建目的亦是为了解决整体的水污染危机或水污染治理问题，也是着眼于长远的利益、共同的利益.从这一点来看，两者的核心目的是不谋而合的.

4　利用矩阵型组织思想构建跨界水污染治理府际协作机制

本文借助矩阵型组织的结构的框架及其相关思想，利用矩阵型组织自身的优点及其与跨界水污染治理府际合作的契合点，构建出地方环保部门、地方水利部门等政府不同职能部门共同参与的府际协作机制.具体构建出府际联合监测机制、信息共享机制、联席会议机制、协办督查机制、费用分摊补偿机制.

4.1联合监测机制

水质的监测本身便是一项复杂、有难度的工程.特别是这种涉及跨省水环境问题.在水环境治理过程中亦是重要的一环，应当建立不同区域政府间，包括水利、环保部门在内的联合检测机制.制定出详细的监测细则与实施办法.具体可以由流域内政府水利、环保等相关部门依据原则共同组建.其组建成员应定期对所管辖水段进行水质监测、并对监测数据进行处理、存档.并且建立起府际间的整体水质监测网络.其成员内的监测结果亦应定期上报至整体水质监测系统存档，便于整体监测.在构建联合检测机制时，应注意的是监测标准的一致，监测结果的及时共享.水质监测是治理水污染工作的依据，是其基础性的工作，更应该严格把握.

4.2信息共享机制

众所周知，在任何事件的处理过程中，均离不开及时的信息.信息是处理问题最基本依据.特别是在跨界公共危机的处理过程中，本身不同行政区域内对事态的情况就存在信息不对称，而水污染这一特殊的跨界公共管理问题，又有其自身的特点，上游排放的污染物在未流经下游时，不会引起下游政府的重视，一旦引起重视，也会相应带来损害.再加之，所排放的污染物有一定的潜伏期，一个积累的过程.如果能够建立起府际间的信息共享机制，及时共享污染物的排放量、种类、目前水质情况等，也有利于上下游政府相互了解彼此的情况，对预防乃至治理水污染起到一定帮助.在信息共享的过程中应尽量做到准确、及时，充分利用多样化的途径来进行信息互换.可以借助传统媒体、新兴网络媒体、定期的联谊会议等.在不同区域政府和各职能部门信息共享时，也可以适当的向公众公开信息，有益于公众的监督、参与.

4.3联席会议机制

联席会议本身是由指由某些组织或团体自发组织、自由参加的会议形式.旨在通过这种自愿会面的形式来加强彼此之间的联系，借此机会彼此学习，借鉴经验，共同探索新途径，新办法.建立起府际联席会议机制，有助于流域内政府及其各职能部门进行彼此间交流、沟通.相互通报水质监测情况，交流水污染治理情况.相互借鉴学习水污染监测技术，治理技术，增强流域内政府整体治污能力.联系会议机制也有利于及时发现水污染，便于及时采用应对措施.联席会议机制的建立应制定出明确的会议形式、时间，使之规范化，制度化.定期交换水质监测情况，水污染治理相关进展，及其未能解决的问题，以便共同商讨对策.

4.4协办督查机制

[5]

赵峰,姜德波.长三角一体化进程中地方政府行为选择——以江苏为例[J].中协办督查机制是建立在联合监测机制、信息共享机制、联席会议机制基础上的.具体解决跨界应急水危机事件与水污染治理.需要以联合检测的结果作为依据，在联合协办的过程中需要不断的共享治理进度等信息，必要时以辅助联席会议做决策.具体包括问题本身的处理与处理过程中的督查.该协办督查机制应包括人员组建，权力的配置，相关责任归属等问题.人员的组建应该囊括流域内利益涉及的所有地方政府各相关部门在内，这样方显公平公正.涉及权力的赋予，理应制定相应的监督机制，这样才能使权力更好的运用.与协办执法队伍的建立更多是企业、政府等相关责任直接相关者不同的是，监督机制可以更多的吸纳非责任直接相关者，如媒体监督、大众监督、社会公益性组织的监督.

4.5费用分摊补偿机制

跨界水污染治理最为核心的问题便是涉及费用这一直接利益.源于跨界水环境问题一般分为跨界水危机事件与水污染治理两类，而跨界水危机事件更多的是由于来自上游的污染源对下游造成一定的污染，因此涉及更多的是费用的补偿机制，即由污染源流域的地方政府或责任企业对下游污染受害方地方政府进行赔偿.那这一问题则应制定相应的赔偿补助办法，实施细则.在制定过程中应坚持具体问题具体分析，不应一概而论.在处理跨界水污染治理问题时涉及更多的是不同区域间责任主体间的费用分摊.在这一机制的构建中应注意的是责任非用的分配比率.更多的考虑不同水域实际污染程度与当地政府财政情况.费用与利益有着必然的联系，凡是涉及费用的机制构建更应考虑周全，公平公正.

参考文献：

〔1〕陈开琦，刘飞.完善我国跨界水污染治理的对策研究[J].生态安全与环境风险防范法治建设——2011年全国环境资源法学研讨会，(2011.8.6-9·桂林)论文.

〔2〕宁立波,徐恒力.水资源自然属性和社会属性分析[J].地理与地理信息科学,2004(1):60062.

〔3〕萨缪尔森,诺德豪斯.经济学[M].北京：华夏出版社，1999.263；兰德尔.资源经济学[M].北京:商务印书馆，1989.155.

〔4〕陈爱平.从“行政区行政”到“区域公共管理”—政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学,2004(11).国行政管理,2008(11):99—102.

〔5〕赵定涛，洪进，魏玖长，等.我国流域环境政策与管理体制变革研究[J].公共管理学报,2004(3):67-70.

〔6〕周三多.管理学—原理与方法[M].上海：复旦大学出版社，2006.309-310.

收稿日期：2015-11-25

中图分类号：D630；D922.68

文献标识码：A

文章编号：1673-260X（2016）01-0079-03