防范地方债风险：构建借、用、还相统一的监管机制

●缪小林

防范地方债风险：构建借、用、还相统一的监管机制

●缪小林

防范地方政府债务风险，重点是要避免地方政府债务出现超常规增长，核心在于规范债务举借、债务使用和债务偿还三个环节行为。本文构建借、用、还相统一的地方政府债务监管机制，实现责任对债务管理主体权力的约束，包括构建以地方政府为核心，上级政府、社会公众和融资平台为责任对象的债务行为控制程序和控制机制，分别就债务举借、债务使用和债务偿还行为环节，解决新增债务、无效债务和逾期债务膨胀问题，系统防范地方政府债务风险。

地方政府债务 风险防范监管机制 借、用、还

2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出，建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制。主要是针对地方政府债务不同环节进行相关责任规定，以此促进地方政府债务管理的规范性。总体上看，地方政府债务风险表现为债务超常规增长，包括新增债务、无效债务和逾期债务超常规增长。进一步从债务举借、使用和偿还的三个环节关系看：即便地方政府存在盲目扩张债务行为，但如果债务使用有效并且按期偿还，不会出现债务超常规增长和风险问题；即便存在盲目扩张债务行为以及债务的无效使用，如果债务能够按期偿还，也不会出现债务超常规增长和风险问题。可见，合理举债、有效使用和按期偿还，是防范我国地方政府债务风险的三个重要环节，解决新增债务膨胀问题是基础，解决无效债务膨胀问题是重点，解决逾期债务膨胀问题是关键。

一、债务举借监管机制：解决新增债务膨胀问题

地方政府债务风险首先表现为新增债务的膨胀，这一行为是地方政府向金融机构举借债务过程中出现的非理性行为。地方政府之所以出现大量盲目举债，很大程度上是因为地方政府举借债务的权力脱离责任约束，表现为代表地方政府的各部门无约束地向金融机构举债的过程，地方政府债务举借监管机制的核心是确定债务举借过程中的责任约束机制。根据实际运行需要，针对地方政府举借债务的行为，主要构建包括社会公众、上级政府和融资平台为监管主体的责任制约体系。社会公众主要对地方政府举债的用途进行通过与否的决策，并对债务预算支出计划所涉及项目的优先顺序进行判断，形成基于公共服务需求偏好的债务规模及结构预案；上级政府主要从承债能力的角度对地方政府举借债务的规模及结构进行决策，其目的是保证债务对社会经济发展的最优促进作用；融资平台主要从偿债能力的角度对地方政府举借债务的规模及结构进行决策，保障地方政府有债务的偿还能力。地方政府债务举借过程中的责任约束机制，既需要能保证债务支出对居民公共服务需要的合意性，又需要能保证债务支出对宏观经济运行的有效性，还需要能保证债务支出按期偿还的可行性。

（一）举债控制程序

地方政府举借债务分别要针对社会公众、上级政府和融资平台进行债务的审核和批准，具体依次为：

首先，在地方政府决定举借债务时，向社会公众进行情况通报和征求意见。实际上，代表地方政府履行举借债务权力的是所辖具体职能部门和下级地方政府，因此，这些部门及政府需要对社会公众进行债务举借情况听证，具体包括：一是通报部门及政府的财力收入、支出需求和债务需求的总体情况；二是通报自身财力支出涉及的公共服务项目情况；三是通报需要举借债务进行支出的公共服务项目情况。

其次，社会公众根据地方政府所通报的情况，基于公共服务需求偏好作出债务举借决策，并向地方政府相关部门进行反馈，核心内容包括：一是财政支出涉及的公共服务项目偏好优先性排序；二是公共服务项目预算资金合理性和科学性审核；三是最终决定需要举借债务的规模及项目结构。

第三，地方政府将经过社会公众决策的债务规模及项目结构情况，以及举借债务的可行性分析等，向上级政府呈报待批。可行性分析重点内容包括：一是新举借债务对地方政府承债能力的威胁和影响；二是新举借债务对地方社会经济发展的积极作用等。

第四，上级政府根据地方政府上报的债务举借可行性分析，并结合宏观社会经济发展的需要，对地方政府承债能力进行系统评估，形成地方政府举借债务的决策报告，主要包括：一是能够举借债务的规模；二是举借债务的期限结构；三是举借债务的偿还责任结构。

第五，地方政府将社会公众的反馈材料、上级政府的决策材料、债务举借的偿还分析报告等，向融资平台呈报，等待债务资金批复。债务偿还分析报告的主要内容包括：一是偿债资金来源及可行性分析，包括有收益项目的收益分析；二是债务偿还时间分布预算及可行性分析；三是债务偿还的责任主体及上级政府授权书。

第六，融资平台根据地方政府提供的债务举借相关资料，并结合地方政府的信用水平、财力水平等，对地方政府的偿债能力进行综合评价，形成地方政府举借债务的融资批复，主要包括：一是允许给予融资的规模；二是允许给予融资的利率结构。

（二）举债控制机制

社会公众、上级政府和融资平台对地方政府举借债务的责任制约，主要依赖于社会公众与地方政府间的债务支出服务需求表达机制，上级政府与地方政府间的地方政府承债能力决策机制，融资平台与地方政府间的地方政府债务融资决策机制。

1、社会公众：债务支出需求表达决策机制。该机制主要目的是对地方政府债务支出项目结构的合理性进行决策，其实施主体是社会公众，社会公众需要得到上级政府允许的法律上的独立性授权，独立于地方政府相关职能部门或政府。核心内容包括：一是建立部门收支审核机制，社会公众要对政府部门的收支运行进行真实性和合理性审核，全面掌握部门财务信息；二是建立支出偏好表达机制，要将所有受益主体对支出项目的偏好信息进行汇总和处理，形成绝大多数人赞同的支出项目组合方案；三是建立项目预算评估机制，重点对每个项目预算支出的合理性进行评估，可以由工会组织实施，也可以由工会委托第三方实施。

2、上级政府：地方政府承债能力决策机制。该机制主要是从宏观视角判断地方政府可以承受的债务规模及期限结构，实施主体是中央政府所属的地方政府债务管理部门。实际上就是从最优经济增长的视角判断地方政府债务最优区间。核心内容包括：一是构建信息收集系统，主要从不同渠道收集各地方政府债务相关的各类数据资料，并归类整理入库；二是构建债务测算系统，核心是建立地方政府债务与社会经济发展的一般均衡模型，包括各类传导变量，通过编程和软件计算地方政府承债能力水平、新增债务规模、新增债务期限结构等；三是构建决策指导系统，根据测算得到的地方政府承债能力结果，除了公布允许举借的债务规模外，分别对各地方政府提出指导性意见，也包括由谁来承担债务责任的决策等。

3、融资平台：地方政府债务融资决策机制。在上级政府批复地方政府债务举借数量后，地方政府如果各自向银行等债权人融资，由于地方政府对所辖范围内的银行等金融机构拥有绝对的行政干预权力及利益外溢，以银行为代表的债权人往往仅会考虑政府信用给予放贷，从而出现债权人对地方政府举债的软约束，最终导致地方政府举借债务规模超过最优数量。因此，需要重新构建地方政府债务融资决策机制，该机制重点解决地方政府与金融机构间的独立性问题。核心内容包括：一是组建独立的债务融资平台。重新组建地方政府融资平台，要保持与地方政府及相关部门独立，一方面，该融资平台由中央政府通过法律授权建立，兼有地方政府债务融资管理职能；另一方面，该融资平台按照市场运作模式，为地方政府融资，遵循市场化原则。二是构建融资平台的债务决策系统。主要通过信息收集对地方政府债务偿还能力定期检测和发布，包括信用等级、财力水平等，最终形成授予地方政府融资的批复。三是构建融资平台的债务融资机制，除了银行贷款外，进行各类金融产品创新，包括发行地方政府债券等。

二、使用监管机制：解决无效债务膨胀问题

地方政府债务风险，核心表现为债务资金在使用环节的无效浪费，这种行为往往是因为地方政府出于追求短期目标而盲目扩大债务资金的投入，属于债务使用过程中的非理性行为。地方政府债务使用监管机制的核心也是要确定债务使用过程中的责任约束。根据实际运行需要，针对地方政府使用债务的行为，主要构建包括社会公众和上级政府为监管主体的责任制约体系。其中：社会公众主要履行内部制约职能，上级政府主要履行外部制约职能，两者同时从事前和事后两方面对地方政府债务使用行为进行约束控制。地方政府债务使用过程中的责任约束机制，目标是实现债务资金的效率提升，社会公众实施约束的重点在事前行为，上级政府实施约束的重点在事后行为。

（一）用债务控制程序

地方政府使用债务分别要针对上级政府和社会公众进行的债务使用控制监管，具体依次为：首先，地方政府在获得融资批准后，根据债务举借中社会公众、上级政府和融资平台的批复指示，调整、完善和细化债务支出计划，重点按照债务支出项目进程进行支出预算，并明确每一笔预算资金的依据和使用实施方案。地方政府将债务支出计划上报社会公众和上级政府。其次，社会公众针对地方政府上报的债务支出计划，通过预算评估的审核及上级政府反馈的意见和信息，向地方政府下达债务支出计划意见。经过调整修改并最终经过批准后，社会公众将通过债务资金使用约束机制，约束地方政府使用债务的行为，督促地方政府按规划安排使用债务。再者，地方政府定期向上级政府和社会公众提交债务资金自评报告，自评报告要着重对债务资金管理和债务资金使用情况进行综合评价，以及对债务支出项目资金结余和超预算进行情况说明。最后，上级政府针对地方政府提交的债务资金使用自评报告，结合社会公众提供的意见和信息，向地方政府提出批复意见，包括表扬和批评意见的通报。该过程需要上级政府通过债务资金效率监测机制对地方政府债务使用作出评判来完成。

（二）用债控制机制

上级政府和社会公众对地方政府使用债务的行为约束，关键取决于两个重点：以社会公众为主体构建的债务资金使用约束机制，属于事前监管行为；以上级政府为主体构建的债务资金效率监测机制，属于事后监管行为。

1、社会公众：债务资金使用约束机制。该机制主要在事前对地方政府使用债务行为进行约束，保证地方政府按照计划使用债务，核心是避免债务使用过程中地方政府出现逆向选择行为。实施主体为社会公众，重点对该机制进行监察实施，上级政府通过意见和信息支撑进行协同。由于这种行为往往产生于信息不对称导致地方政府机会主义加剧，因此，重点需要围绕债务资金使用过程中的信息隐瞒进行制约。核心内容包括：一是建立严格的债务支出预算计划，该计划由地方政府提出和社会公众评估审查并修正，这是进行债务资金使用行为约束的前提性依据；二是建立严格的会计审核制度，在居民债务资金使用过程中，除了要按照计划实施外，每一笔经费支出均要说明具体用途和支出依据，并需要由不同利益主体进行会签；三是完善政府采购招标机制，为了避免经销商与债务使用主体的勾结寻租，涉及债务支出的任何商品均需要采用竞争招标的方式进行；四是强化国库集中收付制度，凡是涉及债务支出的资金一律纳入国库单一账户体系管理，即债务收入直接缴入国库或财政专户，债务支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

2、上级政府：债务资金效率监测机制。该机制主要从事后对地方政府使用债务的行为结果进行评估考核，以此督促地方政府修正和改进债务支出行为。实施主体是上级政府，重点是建立债务资金效率考评机制，社会公众提供意见和信息支撑。债务资金效率监测的主要内容包括：一是针对债务资金管理建立考评机制，重点强调债务资金在整个使用流程中的规范性，包括制度建设、规则制定、流程规范等各方面；二是针对计划规定的产出建立考评机制，严格按照债务支出计划项目的目标，核实债务项目完成是否达到“按时、保质和保量”要求；三是针对债务支出的成效建立考评机制，即从投入—产出的角度考查债务使用主体的资金使用效率，重点需要构建与债务支出相关的产出指标体系，以实现资金配置效率最大化为目标。

三、债务偿还监管机制：解决逾期债务膨胀问题

即便地方政府新增债务和无效债务均已得到解决，但如果地方政府不履行其应当承担的偿还责任，债务依然会出现超常规增长，地方政府债务风险暴露。地方政府之所以不愿意偿还债务，是因为缺乏对债务偿还责任的规定和约束，在局部或个体利益存在的前提下，都希望本应用于偿还债务的资金用于任职期限内的经济发展。在此情况下，地方政府偿还债务就演化为可以偿还也可以不偿还的肆意格局，现实中往往是通过举借新债来偿还旧债。同债务举借和债务使用一样，地方政府债务偿还监管机制的核心也是要确定债务偿还过程中的责任约束机制。针对地方政府偿还债务行为，主要构建包括上级政府、融资平台和社会公众为主要监管主体的责任制约体系。其中：上级政府主要针对其确定的偿还责任主体及偿还计划履行进行情况监管考核，核心是认定谁应当承担偿还责任；融资平台主要针对债务偿还的实际情况确定地方政府的信用等级，所得出的信用等级信息将通过向融资平台的债务融资机制传递进而决定其以后的融资能力；社会公众主要围绕建立和完善准备金制度进行监管，减少到期违约风险对财政正常运行的冲击。

（一）偿债控制机制

地方政府偿还债务分别要针对上级政府、融资平台和社会公众进行监管责任控制设计，具体依次为：首先，在上级政府明确债务偿还责任主体以后，承担偿还责任的地方政府要定期向上级政府上报债务偿还规划和实际履行的偿还情况，包括偿债时间安排、偿债资金来源、偿还遇到的问题等。其次，待上级政府核实债务偿还规划和实际履行情况，并与融资平台进行信息沟通后，基于系统评估得出地方政府履行偿债责任的情况反馈，包括基本评价、问题说明、责任追究等。再者，地方政府按照偿债计划以及和融资平台的协议，在规定时间向融资平台进行债务偿还，或者进行相关情况说明。第四，融资平台对应该归还的债务情况向地方政府进行事前通报，除此之外，融资平台对地方政府实施的偿还债务行为进行审查，并在与上级政府进行信息沟通后，综合形成各地方政府的信用等级报告，向地方政府通报。第五，地方政府按照准备金制度要求，定期向社会公众指定的管理部门提取债务偿还准备金，以及需要说明的情况。第六，社会公众在得到上级政府和融资平台的信息反馈后，通过调整偿还债务准备金提取方案，向地方政府传达并要求履行。

（二）偿债控制机制

要真正对地方政府偿还债务行为形成监管，关键是要构建分别与上级政府相关的债务偿还责任计划履行评估机制、与融资平台相关的债务偿还违约信用等级评估机制、与社会公众相关的债务偿还准备金制度。

1、上级政府：债务偿还责任计划履行评估机制。该机制主要是发挥上级政府对地方政府偿还债务的监管和约束作用，属于行政管理手段，重点是要认定每一笔债务的偿债主体，即由哪一届政府主体和由什么资金来源偿还，避免各级政府推卸债务责任。核心内容主要是建立对地方政府偿债计划和履行偿债的审核与评估，对地方政府偿债行为得出不同程度的评价结果，针对出现与计划不吻合的债务偿还要进行督促纠正。

2、融资平台：债务偿还违约信用等级评估机制。该机制主要是发挥融资平台对地方政府偿还债务的制约作用，属于市场管理手段，重点是要针对债务违约行为进行信用评级，并将该评级作用于融资条件。核心内容主要是由融资平台构建地方政府信用等级评估机制，包括与违约程度相关的信用等级评判标准，以及与信用等级直接相关联的融资影响机制等。

3、社会公众：债务偿还准备金机制。该机制是为了防备地方政府不能按期偿债所面临的债务风险对财政运行的冲击，主要是要求地方政府通过设计偿债准备金并按期进行资金准入，在需要的时候弥补偿债资金需求。偿债准备金制度的关键问题包括：一是资金来源问题，包括根据部分债务的内生效益原则与资金有偿使用原则，从债务项目盈利中提取一定比例的资金；从债务资金使用受益者的收益中缴纳适当比例的资金；根据各时期经济宏观调控的需要，从预算资金中直接安排一定比例的资金；偿债准备金中的增值部分不断滚存产生的资金。二是管理方式确定，需要进行专项管理，在保证安全性和流动性原则的前提下，进行适度投资并产生相应收益。三是用途条件确定，即在什么情况下将动用偿债准备金，需要社会公众结合上级政府和融资平台信息以及地方政府财力情况等，进行债务偿还决策评估，最终决定是否动用偿债准备金以及动用多少等。

（本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “公共财政安全监测预警机制研究”<12JZD031>；国家自然科学基金青年科学基金“地方政府债务风险动因挖掘与制度修正研究：基于权责时空分离下的责任转移预期模型”<71303207>；云南省科技计划应用基础研究面上项目“权责时空分离下地方政府债务风险生成与控制研究——云南案例”< 2012FB168>阶段性成果）

（作者单位：云南财经大学公共政策研究中心）

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4.缪小林、程李娜.2015.PPP防范我国地方政府债务风险的逻辑与思考——从“行为牺牲效率”到“机制找回效率”[J].财政研究，8。

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