PPP项目的财政监督问题研究

●温来成 王涛

PPP项目的财政监督问题研究

●温来成 王涛

本文从介绍政府与社会资本合作（Public-Private Partnerships，PPP）模式的含义入手，分析PPP模式的特征及其运行中实施财政监督的必要性。继而以PPP模式下项目全生命周期的不同阶段为视角，分析实施财政监督的具体内容，并对PPP模式中需重点关注的问题作出进一步探讨。最后从财政监督法制建设等方面，提出了现阶段加强政府与社会资本合作财政监督的政策建议。

PPP 模式 财政监督 生命周期

一、PPP项目建设运营的特点及财政监督

目前，PPP(Public-Private Partnerships)在我国政府文件中称之为“政府与社会资本合作”，国际上一般叫公私合作，或者公私合作伙伴关系。PPP模式的实质，是政府将部分责任及风险以特许经营权的方式转移给企业等社会主体，其特征体现为：

一是合作伙伴关系。政府部门与私人企业之间就某一共同目标建立合作关系，以最少的资源安排，在该项目上实现更多的公共物品或服务供给。政府部门与私人组织之间建立的合作，是基于平等关系之上的，通过契约约束双方的权利义务，并且共同解决项目运营出现的问题。

二是利益共享。利益共享是指PPP项目最终所获得的收益，除了政府所实现的社会效益外，还包括社会私人部门所取得的投资回报。由于PPP项目是公益性项目，不以利润最大化为目标，所以私人组织获得的是相对平稳、稳定的利润率。这就意味着需要对私人部门可能产生的高额垄断利润进行控制。政府除了同企业共同做好项目规划、设计、服务标准之外，还需要制定供给价格和价格的动态调整，以及有可能产生的财政补贴政策。

三是风险分担。有别于传统最小化承担风险的政府采购模式，PPP模式中，政府部门与私人组织需尽可能最大化地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险最小化，从而使整个项目的风险最小化。

基于上述分析，PPP项目的推进与运行，能够产生一系列积极的财政效应，首先体现在融资方面。成功的PPP项目能够动员社会资本投资，减轻公共部门的财政压力，解决项目融资过程中的资金缺口问题。其次，PPP方式能够提高公共服务效率。通过引入社会资本，充分发挥社会资本在市场风险、融资风险、运营风险等方面的管理能力，将项目风险分配给最强的参与者，提高资源的使用效率；同时通过发挥社会资本在建设、运营、维护等环节的经验，使设施供给与运行效率得到提升，将项目生命周期成本降至最小。但是由于私人部门的逐利性，需要财政部门通过建立监督机制来保障项目在政府与私营部门之间的利益均衡，确保私营部门的行为符合公共利益需求。然而由于PPP项目产权结构复杂、相关利益主体多元化、运行时间长等特点，使得项目建设运营中存在潜在风险，需要加强财政监督。

二、PPP项目财政监督的环节

从PPP项目建设的具体流程来看，财政监督的内容主要有以下几个环节：一是项目论证。政府在进行投资项目筛选过程中，应当按照公众需求来投资公共服务与产品，确保预算安排尽量吻合公众的偏好，因此，财政监督的职能应当确保并实现参与式预算的理念渗透到预算编审过程中，对公众需求进行分析；此外PPP项目决策应当确保在财政中期预算框架之下进行，在中期预算制度下实现与中长期经济发展规划的对接，把经济发展的短期目标与中长期诉求相结合，建立新的财政资金约束机制，完善决策制定程序，防止在公私合营的融资模式下出现为了利益输送而编造项目，或者为了满足政绩考核要求而过度举债的现象，实现财政资源的最优配置与财政风险的可控。此外在项目论证阶段，财政监督功能还体现在对PPP项目的可行性分析，包括对拟实施项目进行经济可行性分析以及验证PPP项目的有效性分析。通过定性分析与定量分析相结合的方法，以传统模式为基准，将PPP模式与传统模式进行对比，判断哪种方式更具优势，即是否物有所值，通过敏感性分析的方法，研究关键指标发生变化时对采购方式选择的影响，从而作出关于PPP有效性的最终结论，并计算PPP模式相对于传统模式的经济优势。二是项目采购。在项目采购阶段，财政监督的作用体现在规范市场准入的标准、引入高水平的咨询机构、引入竞争机制招标等方面，同时，还应确保招投标程序的透明性。三是项目建设。财政监督的主要职能就是进行机制设计，合理进行风险分担，严格规定私人部门的违约责任。四是项目运营。PPP项目旨在通过提供公共物品与服务，提高社会福利水平。因此，项目供给的质量与水平就至关重要。在PPP项目的运营过程中，通过机制设计实现对价格的监管就是PPP项目财政监管机制的核心。五是项目终结。PPP模式项目在特许期结束后，根据合同，私营部门都要移交资产并退出经营。但由于PPP项目的运营周期较长，在运营期内，私营部门需要不断追加投资以保证符合合同约定的服务供给。在项目终结后，有部分资产是无偿移交，有部分资产是需要政府购买或补偿的。这时，财政监管机构需要对经营者的资产进行评估与检查，确定资产的合理估值，决定资产的处置，确保项目的顺利移交。

三、PPP项目财政监督的重点问题

在对PPP项目进行全流程财政监督的过程中，需要重点关注以下几个方面：

（一）项目是否符合物有所值原则

物有所值（Value for Money，VFM）根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南，定义为一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价体系，其关键要素包括风险的管理（按照各自专业能力进行最优化的风险分配）、基于全生命周期的成本考量、详细明确或可测量的产出、与项目价值相称的费用支出（即准备和采购等方面的费用占项目总成本的比例不能过大）、鼓励提高资产利用率等等。而根据物有所值能否或是否适宜货币化衡量，可分为定性和定量评价。在对PPP项目进行筛选和决策的过程中，财政监督机构应积极借鉴“物有所值”评价方法，通过对项目的全面评估、综合分析判定项目采用PPP模式的可行性。

（二）财政投资是否合理合法

在我国，PPP模式作为一种创新性的政府融资与项目建设管理模式，必须遵守财政投资法律框架的约束。目前，我国现有的政府投资法律制度包括项目管理、审计、代建制、招投标、资金管理、审批、项目预算概算、评审与融资等多方面的内容。因此，财政部门在对PPP项目进行全过程监督的过程中，既要规范PPP项目的投资行为，包括合理地界定PPP项目建设领域、健全PPP项目决策机制、规范PPP项目中财政投资资金管理、加强项目管理和引入市场机制等方面的内容，更要注重对PPP项目投资绩效的考察，通过在项目论证过程中，向社会进行公示，对重大项目决策建立听证会，建立专家评议制度和评估制度，确保项目建设的合理性；在项目建设运营过程中督促项目公司财务信息的披露；完善责任追究机制等，提高资金的利用率，最终确保财政投资的经济社会效益最大化。

（三）财政补贴、财政支付承诺产生的隐形债务风险

PPP模式能够提高政府动员社会资本参与公共服务的能力，同时，政府对项目公私的财政补贴、财政支付等承诺，会形成隐形债务风险，因而应作为财政监督的重点内容之一。主要监督以下事项：（1）财政补贴、财政支付的合理性。如对消费者付费项目，财政只承担合理的缺口补贴，需要监督缺口补贴数量的合理性；对政府付费项目，需要重点监督财政支付标准的合理性。（2）监督财政补贴、财政支付合同管理的情况。比如有关财政补贴、财政支付的条款是否纳入项目合同管理，有关条款是否规范、准确。（3）财政补贴、财政支付的预算管理情况。是否全额纳入政府预算管理，能否保证按期足额支付。（4）财政补贴、财政支付的执行情况。有无超额支付或延期支付的情况。

（四）PPP项目运营政府收益是否合理

在PPP模式下，公共部门和私人部门通过合作为公众提供公共服务，并产生合理的收益。由于私人部门的合理回报诉求与政府部门的社会成本最小化目标并不一致，因此需要权衡和界定投资收益在公私双方之间的分配关系。因此，在项目公私进行收益分割时，应坚持双赢原则，贯彻投入、风险与收益一致原则，充分考虑双方在投入与风险分担上的贡献，使合作双方的利益分配与各方承担的风险和投资大小相一致。同时，公平效率兼顾，在收益分配过程中要充分衡量合作公私双方的贡献度，并以此为依据进行收益分配。此外，PPP项目的收益需要在保护消费者利益与私人投资合理回报之间保持平衡，不能出现暴利现象。

（五）项目终结是否损害公共利益

当PPP项目按照合同经营到期，或者发生其他情况项目无法继续运营，就进入了项目终结阶段，此时，一个重要的任务就是要完成资产的移交。根据PPP项目合同规定，有的项目资产在项目终结时全部无偿移交政府，有的需要政府有偿回购。因此，财政监督需要关注资产移交的情况，对无偿移交政府的资产，要监督是否完整、准确，是否符合合同约定，特别是有关知识产权、图书资料是否全部移交；对于有偿回购的资产，要监督价格是否合理，有无利益输送等违法违纪行为，从而保障PPP项目依法终结，维护社会公共利益。

四、现阶段加强PPP项目财政监督的政策建议

前文明确了PPP项目财政监督的必要性、监督环节和重点。根据目前PPP项目建设运营的实际情况，以及我国经济社会环境，笔者认为，现阶段加强PPP项目财政监督应努力做好以下几个方面：

（一）加快财政监督法制建设

通过财政监督法律制度建设，规范和明晰政府在PPP运营中的监管职责与范围，是加强PPP项目中财政监督职能的首要条件。因此，应当加快PPP项目运营中的财政监督立法工作，明确和细化财政监督的形式和条件，以及相配套的地方法规、行政规章等内容，从而解决好财政监督在PPP项目内的法定职责、程序依据、处理标准和范围界限等内容。使PPP项目财政监督有法可依、执法必严、违法必究。同时，由于PPP项目运营过程中契约的不完全性与风险的多样性特征，应当赋予与确定合理的财政监督自由裁量权，在保证社会资本合法权益的前提下，保障财政监督在PPP项目中的全生命周期监管。

（二）整合财政监督力量提高监督效果

在我国现行政治和行政管理体制下，对PPP项目的财政监督应充分发挥人大、财政、审计、纪检监察、新闻媒体、社会公众等不同独立监管主体的职能与作用，构建大财政监督体制，形成监管合力。其中，各级人大的监督作用主要体现在对PPP项目预算、决算安排的监督与审查上；各级财政部门是PPP项目建设和运营的主管机关，财政监督覆盖到PPP项目全生命周期的各个环节；各级审计部门的监督，主要是审核PPP项目建设和运营的真实性、合法性；纪检监察部门主要监督PPP项目建设运营中的党风廉政建设问题，以及公务员行为的合法性问题；新闻媒体通过对PPP项目建设和运营中存在问题的及时曝光和披露，发挥其监督功能；社会公众的监督作用，主要体现为对项目运行的满意程度表达。因此，上述各监督主体之间需要明晰权责，相互配合与协调，以共同完成监督任务。

（三）改进监督技术，提高监督质量

由于PPP项目涉及利益主体众多、投资额大、经营期限长、交易复杂、风险高，因而在财政监督过程中，需要充分利用现代信息技术手段和方法，改进监督技术，提高监督效果，保障财政监督质量，维护公共利益。其重点领域包括，在项目甄别和论证阶段，改进物有所值评估技术，完善项目选择过程中项目可行性的定性与定量分析，及时淘汰不合格项目；在项目采购阶段，通过信息技术监管采购过程，预防和纠正各种违法违纪行为，选择优质的合作者。精心编制风险矩阵，在公私部门之间合理分配项目风险，为项目合同的监管奠定良好的基础；在项目运营阶段，建立财政风险评估模型，及时预测、监管PPP项目价格调整、财政补贴增减等重大事项，促进PPP项目稳健运营，为社会提供优质公共服务。

（四）科学设计监督流程，实施全生命周期监督

PPP项目的全生命周期包括项目论证、项目采购、项目建设、项目运营和项目终结五个阶段。财政监督需要贯彻到项目的全过程，即全生命周期监督。为了降低监督成本，提高监督效果，在每一阶段需要建立科学的监督流程与制度。如在项目运营阶段，通过项目公司财务报表审阅、财政补贴支付审核、服务定价定期评估机制、重大事项通报等监督流程，建立规范的管理制度，及时掌握项目公私生产经营状况，及时发现问题，及时监督解决，保证PPP项目健康运行，维护公私双方合法权益。■

（本文为国家社会科学基金一般项目“公私合作特许经营项目全生命周期财政风险监管技术研究”、教育部人文社会科学研究规划基金项目“地方政府投融资公私合作的监管机制创新研究”〈批准号：13YJA630101〉、中央财经大学中国财政发展协同创新中心课题和中财-鹏元地方财政投融资研究所2014年度课题的阶段性研究成果）

(作者单位：中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所）

1.财政部政府和社会资本合作中心.2014.新兴市场PPP指南[M].北京：中国商务出版社。

2.贾康、孙洁.2009.公私伙伴关系模式的特征与职能[J].经济纵横，8。

3.李红娟.2014.财政支持PPP模式动因与路径探析[J].地方财政研究，9。

（本栏目责任编辑：王光俊）