新《预算法》的贯彻与环境性限制的超越

●王雍君

新《预算法》的贯彻与环境性限制的超越

●王雍君

编者按：2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改《预算法》的决定，新《预算法》自2015年1月1日起正式施行。新法在预算公开透明、全口径预算、强化人大预算监督权、规范地方债、建立跨年度平衡机制等方面取得了重要突破。实施一年多来，新《预算法》取得了哪些成效？又存在哪些困难与不足？本期专题“新《预算法》实施周年回顾与探讨”特邀相关学者展开深入探讨，为推进预算法治化，建立现代财政制度提供借鉴。

新《预算法》为促进理想财政成果的四个层次创建了初步的制度框架，但除非超越五个主要的环境性因素的限制，否则，期待新法取得实质成果并不现实。

新《预算法》 环境性限制 激励机制

一、引言

一年多来，新《预算法》的贯彻实施，使各级政府在达成理想财政成果的四个层次上取得了某些积极进展。四个层次分别是财政纪律、资源配置、运营绩效和透明度。财政纪律关注支出、赤字与债务总量的有效控制以确保可持续性，即与资源可得性和宏观经济政策目标相一致的财政基准（fiscal targets）的适当性。在这个方面，新法的执行进展令人鼓励，主要表现在地方政府债务管理与控制得到了很大改进，多年来几近自由放任的地方债务政策结束了。另外，在新《预算法》和《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）的框架下，中央政府首次实施了正式的中央财政规划，将支出控制和筹划拓展从年度视角拓展到中期展望，有助于强化支出，进而控制赤字和债务总量。

第二个层次关注基于配置效率和公平的财政资源分配，旨在确保稀缺资源的分配切合国家战略优先性和政府政策重点。预算程序的主要目的就在于达成这一极端重要又极具挑战性的任务，关注的焦点是在政策与预算之间建立直接联结：预算过程必须受政策驱动，同时必须能够有效约束政策。这方面的近期进展相对有限，主要表现在非重点支出——机关运行经费和楼堂馆所——已得到强有力控制。中期财政规划也有助于促进政策与预算间的联结，但这项改革仍未全面扩展到地方政府，而且其成功依赖许多前提条件。其他进展包括各级人大强化支出审查机制的意识和意愿有所增强。新法规定预决算审查应特别关注支出、政策和项目（规划），扩展了人大实质性“进入”政策和预算过程的空间。财政部门对财政资源的集中化管理，尤其是支出管理职能的集中化，也在得到强化。但总体而言，引导稀缺资源基于战略优先性和政策重点的合理配置，依然是预算贯彻执行中的一个重大软肋，相关的进展十分有限。

第三个层次关注运营绩效：支出机构须致力达成令人满意的支出结果——经济性（消除浪费）、效率（较少的投入与较多的产出）和有效性（以合理成本实现预定目标）。相对于前两个层次，这一层次的新法贯彻取得的成果最为有限。近年来，各级财政部门和支出机构加强了结果导向的绩效评价，许多相关的文件被下发。新法规定了“讲究绩效”的原则，以及“绩效管理目标”融入预算过程。但真正的困难在于实施。现有的实施机制远不充分，制度和文化环境也不鼓励对良好结果的关注。机构管理者的普遍心态依然没有转移到绩效导向上来。

透明度关注财政信息对公众的全面、可靠、及时和免费披露。与其他三个层次相比，新法在公开透明方面的进展相对最大，预算、预算调整、决算以及诸如“三公”经费等特定支出信息的披露明显增加，对决算报告和其他财政收支的审计报告与信息披露也是如此。公民可以通过包括互联网在内的各种媒体，获取和了解比过去任何时候都多的政府财政信息。尽管如此，若以国际最低标准衡量，中国各级政府的财政公开透明仍然非常不足，特别是与政府角色和责任、财政风险、预算过程（包括准备审查执行及评估）相关的信息披露。财政风险关注政府对各种显性和隐性的短期与中长期财政义务的清偿能力，包括税收支出、政府贷款与贷款担保、公共金融机构与非金融企业的准财政活动、未备基金的社会保障缺口、与财政预测参数变动、现有和新增投资项目的中期成本等。财务诚实也是财政透明度的关键因素，数据的不可靠、不及时、不全面和弄虚作假依然严重。缺失财务诚实的有力保障机制，公开和透明的意义非常有限。

总体而言，新法实施的进展主要有两个方面：“预算为法”——经人大批准的预算本身就是法律而且是重要法律因而必须严格遵循——的意识增强，预算过程中长期形成的过度自由裁量现象有所节制；对财政成果四个层次的关注度有所提升。或许主要的进展在于：以新法的颁布实施为契机，政府高层一年多来推动了许多衔接性的改革议程，涉及中期财政规划、债务管理、政府采购法实施条例、权责财务报告、政府会计（基准准则等）和国库现金管理等。尽管如此，就系统和持续改进公共支出质量以提高政府治理能力而言，目前取得的进展非常有限。由于问题的复杂性和任务的艰巨性，期待新法取得实质进展并不现实。主要障碍在于：妨碍新法有效执行的五个环境性因素的限制未得到系统清除。

二、预算的范围与功能平衡

预算过程始于行政部门准备预算——合适的起点是预测、限额与政策目标的确立，经由立法机关审查和批准，进入预算执行阶段，以及最后的评估与审计。由于包含了最基本、最正式和最频繁的政府决策机制与程序，预算过程因而构成现代社会政府治理体制运转的主线和核心。《预算法》就是为此构造的法典化的预算制度，用以规范和约束政府的治理与治理质量，但其有效性高度取决于影响预算过程的环境因素的特性。主要有五个：预算的范围、法定与管理功能间的平衡、预算能力、激励机制以及政府职能合理化。这里先讨论前两个因素。

预算范围包括两个维度：时间和空间。时间维度涉及增量与存量资源的决策。与许多发展中国家和转轨国家一样，中国也采用典型的“增量预算”模式：基数（存量）部分很少在预算过程中重新审视、筹划和决策，进入筹划和决策视野的主要是增量资源，而这些资源占的比重很小。这意味着大部分财政资源在预算年度中很少“被预算”。只要不放弃增量预算程序，包括采用某种改进版的零基预算和其他理性预算方法——特别是规划预算和中期财政规划，设想通过执行新法提高整体的支出质量并不现实。

空间维度指进入预算程序与文件中的财政实体的数目。中国的公共部门规模非常庞大，其范围远远超出了预算中的财政实体（预算单位）数目。国际标准要求采用“一般政府”框架确定纳入预算的财政实体范围：除了中央政府和地方政府外，还必须包括政府控制的非市场化和非营利性的实体，尤其应包括公共金融机构和非金融实体的准财政活动，旨在将政府的财政责任与商业角色明确分离开来。另外，政府性基金（包括产业或创新引导基金）也是重要的财政实体。举凡涉及政府承担财政责任（包括对亏损或风险损失的“财政兜底”）的实体及其活动，原则上均应纳入预算的范围，或者至少应建立“向预算程序看齐”治理安排：法律授权其建立、定期报告和外部审计。外在于预算过程和适当治理安排的缺失，经常是政府财政风险的主要来源，也是腐败和寻租的高发区。

新《预算法》强调了预算的全面性（“全面规范”以及“全部收支纳入预算”），但如何将预算范围拓展到时间和空间维度，实践中如何操作，目前没有答案。在非全面的环境下准备、审查、执行、评估与审计预算，无论相关的角色（人大与行政部门等）如何努力与互动，财政成果的四个层次都可能受损。预算的全面性并非“全部收支”那么简单，关键问题在于“被预算的究竟是什么”，包括“哪些根本没有被预算”。只有同时从时间和空间维度加以审视，才能触及问题的实质。时间维度回应资源存量（基数）与增量（比上年增加的部分）是否得到整体的考虑，空间维度回应“谁的什么活动需加考虑”。预算全面性——预算过程是否完整覆盖时空范围，财政成果的四个层次都有重要影响。新法执行效果不明显，一个重要的原因就在于此。

法定与管理功能间的失衡是另一个重要原因。执行良好的最终判断标准是在程序适当的前提下，财政成果的四个层次——总量控制、优先性配置、运营绩效、透明度——或其组合得到改进和强化。为此，要求部门与机构管理者承担相应的管理责任（对上级）是适当、甚至是必需的。然而，管理责任只有在“能够负责”的前提下才具有意义。预算的法定控制功能与此相冲突，这一功能与各种规定“法定支出”的法律法规相联系，尤其是《教育法》、《农业法》、《科技法》等。在支出安排由法律确定时，要求管理者对财政成果负责并不适当，因为法定意味着超出决策者与管理者的可控范围。不能要求任何人对不可控（抗拒）事项负责，包括整体的制度环境。法定支出至少影响财政成果的前三个层次，明显地倾向于弱化管理责任。

迄今为止，高层似乎并没有系统清除法定支出的战略。法学界和财政学界也没有关于财务法案与非财务法案明确区分的清晰意识，更不用说决策部门了。两类法案的概念混乱在实践中产生了大量混乱，症结在于没有确立一个基本规则：管钱的法律（财务法案）不管事、管事的法律（非财务法案，比如《农业法》）不管钱。除了《预算法》（包括实施条例）和立法机关批准的年度预算报告外，其他法律法规都不能“管钱”——规定支出安排或收入安排。非财务法案绝对不应逾越、更不应取代财务法案，否则势必“乱套”——现状正是如此。规定法定支出的法律法规盛行，使法定控制功能远远压倒了预算的管理功能和政治问责功能。管理功能约束管理者对其负责管理的规划、活动及其结果承担（对上）负责，政治问责功能约束政策制定者就政策成果的交付向公民社会负责。强化法定功能、弱势管理功能的组合，在很大程度上意味着政策制定者和管理者“没法负责”，这是新《预算法》执行效果不彰的根源之一。

三、预算能力与激励机制

新法的执行效果与“预算能力”紧密相关，这是能力建设的关键方面，也是国家治理能力的焦点。基本预算能力的严重不足直接或间接损害四个层次的财政成果，特别是资源配置和运营绩效。简要地讲，预算能力就是“用预算解决问题”的能力，也就是各个角色与成分高度协同以达成政策目标的能力。

作为一种高度综合集成的能力，预算能力的核心成分是预算与政策、与财政成果间的联结，以及与会计和现金管理间的“相互匹配”。预算能力的反面是预算过程的碎片化和脆弱性，即各个角色与成分缺乏起码的协同导致“各自为政”和相互分隔，形成“预算散纱”：战略计划由计划部门（主要是发改委）制定、预算由财政部门制定、支出管理由支出部门各自负责。资本支出与经常性支出的脱节（重建设轻维护运营）、地方预算与中央预算脱节，以及核心部门（负责财政授权与监督）与非财务部门之间、财政部门与计划部门之间缺乏必要的合作与协调机制，都是预算能力不足的显著原因和标志。

长期以来，不重视预算能力建设的直接结果是：政府不差钱，甚至钱多得根本花不出去，但许多非常紧迫且重要的经济社会问题无法得到有效解决，或者显性与隐性的社会成本过于高昂。富裕政府与有治理能力的政府之间存在巨大鸿沟，只要预算能力不足就是如此。许多可观察的证据表明，中国社会和各级政府的运转成本——包括显性和隐性成本——很高，究其主要根源在于，各级政府、部门和机构的预算能力“赤字”严重。中国一直是个重视会议、文件（文山会海）、公章（规制）甚至发票远甚于重视预算的国家。时至今日，预算程序并未进入国家和政府治理体制的中心，也远未成为治理的主轴。只要注意到长年如斯的低质量预算程序与报告，公共支出几乎很少得到立法机关全面与严格的审查，预算过程中部门间与央地间协调机制的缺位，以及预算过程各个成分（包括资本支出与经常性支出）间的脱节，就能对预算过程的脆弱性和碎片化留下深刻印象。

这里涉及的是治理范式的转换。大而不当的公共部门长期习惯于等级式的、甚至家长式的、自上而下的、对公民社会参与具有本能拒斥倾向的命令与控制导向的治理模式，只有逐步转换到高度综合集成的、环环相扣的、横向式的预算中心的治理模式，也就是以公民为中心、以市场为基础、以绩效为导向的治理模式，预算能力建设才有望走上正轨。目前，“形似而神不似”的“植树人预算”依然盛行，分钱游戏在很大程度上取代了对政策目标与财政成果的关切。这些都是预算能力欠缺的结果，从深层原因看则是治理模式转换严重滞后的结果。

就其本质则言，预算能力类似“足球能力”：无论命令与控制还是个人能力，都远不足以玩好足球并成为赢家。预算能力因而是一种高级且复杂的能力，但它确实可以通过精心设计的能力建设得到补充和发展。前提条件是有足够的政治意愿，并且政治领导层对预算的技术健全性相当专业。预算过程的政治导向非常重要，但无法取代专业性或健全的技术方法。政治过于强势、技术过于弱势，正是各级政府预算过程的另一个重大硬伤。预算能力主要关切预算过程的技术健全性，包括联结和集成各种角色和成分（计划、预算、会计、现金管理等）的机制，也包括各个主要角色（比如人大、财政及支出部门）及官员个人的专业理性，包括专业知识、实践经验和组织能力。单纯或孤立的培训不等于能力建设，甚至浪费钱财。中国各级政府和部门亟需精准指向预算能力的培训战略。这个世界并不欠缺能力，欠缺的是能力的整合与集成，预算能力正是其中的核心成分。

能力与激励相联。除了没有伴随预算能力建设的明确战略外，激励机制建设的长期滞后同样十分明显。在这种情况下，孤立地执行和实施新法，其效果将十分有限，这是完全可以预期的。除非新法和相关实施机制能够引导决策者和管理者的行为改革，否则很难指望新法能够系统持续地引导理想财政成果。表面文章比实质行动容易得多。

满足形式或程序性规则的行为改变，并不意味着公共官员有足够的动力关注公民关切的问题，特别是财政成果的后三个层次。干好干坏一个样在预算与支出管理过程中很普遍。很少有哪个部门和个人对“绩效不佳”和“配置失当”（支出优先性不当）承担了真正的责任，更不用说过度支出、赤字（隐性赤字最重要）和债务了。尽管财政绩效观念已经广泛传播，但重点一直集中于绩效评价这一相对狭隘的领域，如何将其转换和拓展为一套行之有效的激励机制、财政问责机制和绩效管理的标准化流程，用以引导公仆们的行为，至今少有进展，动力也不足。财政问责制的核心是各级人大要求行政部门就其支出绩效定期报告、解释并约束其改进的能力，更不用说公民社会约束政府履责的能力、渠道和机制了。

激励与约束相联。前者强调胡萝卜，后者强调大棒。将财政绩效与激励机制挂钩存在固有困难，发达国家也没有解决好，中国相差更远。惩罚违规比激励绩效容易得多，在实践中也强势得多。然而，对违规惩罚远不足以引导和激励公仆们关注公民关切的财政成果，特别是运营绩效。新法强调绩效理念和绩效目标管理，但其成功高度依赖三个条件：目标一致（通过密切协调的部门战略计划确定目标和手段）、与目标紧密相联的绩效计量，以及在规划和机构层面与绩效挂钩的激励机制。如何综合使用预算拨款、加薪、晋升、表扬、公务休假、免于某些检查等奖赏那些绩效突出的部门和官员，现在依然看不到制度化的进展，这给新《预算法》的执行效果带来了负面影响。

四、政府职能的合理化

由于政府制定预算，因此，政府重视什么，预算才会重视什么。另一方面，由于预算必须被政府严格执行，因此，预算重视什么，政府才会重视什么。预算与政府的关系就是如此。政府职能如果不能合理化，就难以期望通过预算和《预算法》产生理想结果，尽管预算与《预算法》并非完全被动地“被决定”。引导政府职能合理的第一股力量——也是最强大的力量——是政绩考核体制，当前仍然聚焦GDP（增长）、社会商品零售总额、工业增加值、固定资产投资和财政收入（下达任务指标而不是基于现实的预测）。必须注意到，这一政绩考核体制与《预算法》和预算制度关切的财政成果并不一致，准确地讲存在潜在甚至直接冲突。对财政总量特别是支出、赤字和债务实施严格的财政控制，正是预算制度的首要功能，旨在引导中长期的财政可持续性。实施这一功能在短期内对刺激经济的财政资源构成限制，从而与经济绩效主导的绩效考核体制相抵触。财政资源配置的合理性（部门间、项目间、地区间等），财政支出的经济性、效率和有效性，以及财政信息的公开透明，这些由新《预算法》追求的目标至今未进入政绩考核体制，更不用说取代经济因素主导的考核体制了。

就政绩考核（经济力量）和财政成果关切（预算导向）而言，哪股力量更能驱动预算过程？或者在更大程度上影响新《预算法》的效果？答案当然是前者。只要政府（通过政绩考核体制）关切的问题与《预算法》关切的问题（财政成果）不一致，预算关切屈从政府关切将无可避免。这是中国的现实，多年来的现实，今天依然如此。

五、结语

新《预算法》的实施虽然时间不长，但确实展现了某些积极的变化，特别是在财政成果的第一个层次（总量控制）上。然而，进展是有限的和不稳定的。而且只要“束缚”预算过程的环境性因素未得到系统性再造，就很难设想新法的后续贯彻执行能够扭转乾坤，因为这些环境性因素明显妨碍理想财政成果的达成。

首要的是拓展预算的范围，包括在中期的时间框架内完整“预算”全部财政资金（而不只是年度增量），以及按照一般政府概念增加纳入预算的财政实体的数量。2015年开始实施的中期财政规划为制定、评估和实施财政政策提供了比年度预算更好和更透明的工具，但只有与良好且透明的财政承诺控制机制、基本的制度与技术（特别是中期预测和规划成本核算）改进和持续的政治承诺相结合时，才可能真正有效。这些都需要时间。对财政可持续性的长期评估方法和技术也很重要，因为它与中期财政规划一道，共同为“现行政策是否需要调整、需要怎样调整”提供独特的导向和关切，较大的误差也不会削弱其价值。

平衡预算的法定控制功能与管理功能也非常重要，焦点在于明确区分财务法案和非财务法案的基础上，确保管事的法律不管钱。更一般地讲，各级政府都需要一个更大的预算框架做出预算决策，才能更好地整合民意、政策和财政资源，如此才能在财政成果的各个层次上取得更多进展。

其次，需要加强预算能力和激励机制建设，前者强调在各个预算角色与成分间建立起直接的联结，特别部门间的协调和合作；后者强调与绩效相关的奖赏和管理灵活性，过于严格的微观干预和详细的事前控制规则，可能有助于合规性控制，但对激励绩效并不适当。合规依赖严格约束，绩效需要适当裁量，两者需要平衡。加强各级人大的预算与政策审查能力，以及保障财政部门在整个预算过程中的强势地位，对于确保预算程序的集中化（消除碎片化）至关紧要，也是预算能力建设的关键一环。预算程序集中化涉及预算准备、审查和评估三个阶段，旨在通过约束各个角色采纳全面的成本受益来协调众多且分散的支出决定，要求立法机关和财政部门都具有控制支出流量的能力，部门间冲突和分歧能够在高层得到适当和及时裁决。

最后，通过改革政绩考核体制，引导政府关切与预算关切相一致，对于增进新法的执行效果同样必不可少。同等重要的是：应严格遵循透明度的最低国际标准，它们对引导行为和强化新法执行效果的影响可能仅次于政绩考核。IMF和世界银行自20世纪90年代中期以来，已经制定了关于政府管制效率和透明度方面的适当指南：目标清晰简明、健全的法律基础、公众咨询应随时可得、应用管制的程序应是公开的和非自由裁量、公平地应用于公私部门、包含一份申诉程序、重叠责任应最小化、通过公开的报告进行定期评估。最低要求的财政报告包括披露公共部门资产负债表、“税收与支出政策变动及其财政效应报告”、央行与公共金融与非金融实体准财政活动报告、或有负债与税收支出报告和综合的财政风险报告，主要口径的财政赤字（包括综合赤字、基本赤字、运营赤字、现金赤字和承诺基础的赤字）也应加以报告，作为预算文件的组成部分。透明度还需要清晰的预算分类加以支撑，包括规划基础的预算分类。其中，联合国开发的政府功能分类和IMF开发的经济分类，已经在发展中国家得到广泛应用。与之观照，中国的差距依然很大。■

（作者单位：中央财经大学财经研究院）

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