《种子法》三个配套规章解读

吴晓玲

（农业部种子管理局，北京100026）

《种子法》三个配套规章解读

吴晓玲

（农业部种子管理局，北京100026）

2016年1月1日，新修订的《种子法》开始实施。根据《种子法》规定，农业部启动了《种子法》配套规章修订工作。7月8日，以农业部令形式颁布了《主要农作物品种审定办法》《农作物种子生产经营许可管理办法》《农作物种子标签和使用说明管理办法》（以下简称三个办法）。这三个办法是贯彻落实《种子法》核心内容的配套规章，三个办法的实施将对推进现代种业发展、提升依法治种水平发挥重要作用。

1 三个办法修订背景及修订宗旨

修订三个办法主要从以下三个方面考虑。

一是贯彻落实深化改革的总要求。党的十八大及三中、四中、五中全会提出要发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好发挥政府作用，要推进简政放权、放管结合、优化服务，要提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。2000年颁布实施的《种子法》及一系列配套规章，打破了种子市场地域封锁，放开了种子生产经营主体，开启并推进了中国种业的市场化进程。许可管理制度在规范市场秩序上发挥了重要的作用，但在一定程度上限制了市场在配置资源中作用，影响了种业创新能力的提升，影响了种业的快速发展。推进现代种业发展急需按照党中央国务院的要求，深化种业改革，简政放权，建立有利于充分发挥市场作用、激发种业创新活力的管理制度。

二是执行上位法制订的新规定。2011年《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》提出要完善种子法律法规。据此，全国人大按照党中央国务院深化改革的总体要求，对《种子法》进行了修订，全面调整品种管理、种子生产经营管理方式，设立了一套符合中国国情和现代种业发展的种业管理制度，并明确农业主管部门要及时完善《种子法》配套规章。

三是解决执法实践中存在问题的需要。2000年颁布的《种子法》及配套规章实施为推进种子市场化进程提供了有力的法律保障，但经过十多年的实践，部分规定已不适应当前种业发展形势的需要。在品种审定方面，试验渠道少、审定指标滞后、跑点改数据、试验审定时间长等问题影响了品种创新和品种推广；在生产经营许可方面，许可事项多、准入门槛高、地方保护严重等问题不利于种子企业发展；在种子标签管理方面，由于标签标注要求不明确、主体责任不清等问题导致虚假宣传、逃避监管的问题较为普遍，损害了农民的利益。为此，急需对于这些不适应新形势发展需要的规定进行修改。

基于上述考虑，农业部根据党中央国务院关于深化改革、推进现代种业发展的总体要求，以保障国家粮食安全、保障种业安全、维护农民利益、鼓励创新为目标，按照将事前许可向事中事后监管转移的思路，全面改革品种管理制度、种子生产经营制度，强化标签真实性管理，规范了各方主体行为、明确主体责任，对《种子法》配套规章进行了修订，为推进现代种业发展提供法律保障。

2 三个办法修改的主要内容

激发品种创新活力、提升创新水平是种业发展的核心，公平竞争的市场环境是种业发展的前提。农业部按照简政放权、放管结合的原则，对凡是不利于创新、不利于发挥市场作用的规定进行了调整，在保证安全的前提下最大限度地放活了相关主体的自主权；对市场上不利于公平竞争、不利于保护农民利益的行为进行进一步规范，强化了种子生产经营者的主体责任，强化了事中事后监管。

2.1 在放活的方面主要是放宽品种准入条件和市场准入条件，放开种子生产销售区域。

2.1.1 放宽品种准入要求（1）大幅减少审定作物种类。在保障粮食安全和种植安全的前提下，将品种审定的主要农作物范围由原法规定的5种主要农作物和农业部确定的两种及各省确定的两种主要农作物（共28种主要农作物）减少到稻、小麦、玉米、棉花、大豆5种主要农作物，其他23种作物将进行品种登记管理。

（2）拓宽品种试验测试渠道。为解决品种试验资源紧缺问题，对原来由国家及省两级农业主管部门统一组织品种试验为主渠道，为育繁推一体化企业开辟的“两杂”作物国家级品种试验绿色通道为辅渠道的试验渠道进行拓展，一是拓宽绿色通道，国家和省两级5种主要农作物均为育繁推一体化企业自主研发的品种开辟了绿色通道；二是申请者具备试验能力且是自有品种的，可自行开展生产试验；三是属于特殊用途品种的，申请者可自行开展品种试验；四是申请者属于企业联合体、科企联合体和科研单位联合体的，可自行组织开展相应区组的品种试验；五是放宽DUS测试渠道，将品种DUS测试由原来农业部授权的测试机构统一组织测试的单一渠道改为申请者可以委托农业部授权的测试机构进行测试，也可以按要求自主进行测试。

（3）缩短审定试验时间。为加快新品种推广速度，一是将品种试验时间由3年减到2年，对于品种试验中第一个生产周期综合性状突出的品种，生产试验可与第二个生产周期的区域试验同步进行；二是缩短审批时间共105天，将申请审定的受理时间由60天减少到45天，将试验总结会时间由应在试验结束后60天内召开改为30天内召开，将品种审定专业委员会应在60天内完成初审改为应在30天内完成初审，将初审通过的品种应公示60天改为30天。

（4）放宽引种要求。为打破地方保护，加快新品种推广，对于通过一省审定同一适宜生态区的引种，取消只能在相邻省份引种的限制，并简化引种程序，采取备案形式，即引种者自行在拟引种区域开展不少于1年的适应性、抗病性试验后就可进行引种备案，进行推广销售。

2.1.2 放宽市场准入要求（1）两证合一。为方便种子企业，减轻企业申请许可负担，同时也为打破地方保护，促进公平竞争，将原来种子生产、经营两项许可合并成种子生产经营一项许可，对于既从事生产又从事经营活动的种子企业，5年有效期内只需在注册地一次办理许可证即可，对于每年变化的种子生产信息仅需在注册地以变更形式当场变更许可副证信息即可。

（2）取消限制。对于种子生产经营许可申请，取消了注册资本、固定资产金额和先证后照的限制，取消了涉及计量、包装设备检验检定等中介服务事项，取消了必须具有种子生产、贮藏、检验技术人员资质的限制。

（3）降低要求。为促进企业兼并重组、方便企业申请，调整种子生产经营许可中有关种子生产经营设施自有产权的要求，变为可以是自有产权，也可以是自有资产，或是绝对控股子公司的自有产权（资产），同时允许种子生产经营办公场所可以租赁。此外，将鲜食、爆裂玉米按照非主要农作物进行许可管理。

（4）下放审批权。将育繁推一体化种子生产经营许可的审批权由农业部下放到省级农业主管部门，将常规作物原种种子生产经营许可审批权由省级农业主管部门下放到县级农业主管部门。

2.1.3 放开种子生产销售区域为提高市场开放度，建立全国统一的种子大市场，取消了种子生产经营的区域限制，即种子生产经营的有效区域仅是限定企业设立分支机构的区域，种子生产、销售活动不受其种子生产经营主体的许可有效区域限制，但种子销售区域应与品种审定、登记及标签标注的适宜种植区域相一致。

2.2 在监管方面我们进一步明确了各类主体的责任，加强了事中事后监管，核心是严格真实性管理。

2.2.1 严管品种试验审定数据明确育繁推一体化种子企业自行开展试验和申请审定时有造假的，将被取消绿色通道资格，并处100万～ 500万元的罚款；联合体成员单位弄虚作假的，将被终止试验审定程序，其弄虚作假成员单位三年内不得申请品种审定，不得再参加联合体试验；申请者在申请品种审定过程中有欺骗、贿赂等不正当行为的，三年内不受理其审定申请；以欺骗、伪造试验数据等通过审定的，该品种将被撤销审定。

2.2.2 严管种子标签和说明书对种子标签和说明书标注的内容、格式及印制方式进行全面规范，增加标签必须标注品种适宜区域、种植季节和二维码以及说明书要有品种风险提示的要求，种子生产经营者应向种子使用者如实提供种子生产者信息、种子的主要性状、主要栽培措施、适应性等使用条件的说明、风险提示与有关咨询服务，不得作虚假或引人误解的宣传。将无品种名称的标签按无标签进行处理，将无标签按假种子进行处罚。因种子标签和使用说明不真实造成损失的，种子生产经营者或出售种子的生产经营者应当予以赔偿。

2.2.3 对委托生产代销及经销实行备案增加对委托生产、委托代销及经营不再分装的包装种子主体实行备案的要求，为防止不法经销商假借农民自留种之名从事非法销售活动，对农民自留种出售、串换的主体、区域及数量进行了严格的限定。

2.2.4 加强种子生产经营企业监管为提升种子企业核心竞争力，在放宽种子生产经营许可申请一般性条件的同时，增加了种子生产经营者应拥有品种的要求。通过公开品种审定、备案及种子生产经营许可等信息，加强社会监督。对以欺骗、伪造手段骗取品种审定、种子生产经营许可的申请者纳入征集管理，且3年不再受理其品种审定、种子生产经营许可申请。

3 对各方关注问题的解答

3.1 在同一生态区进行引种，农业主管部门不给备案，能否销售？根据《种子法》《主要农作物品种审定办法》规定，一个品种通过A省审定，向属于A省同一生态区的B省引种，申请者按规定完成在B省的相关试验，并向B省农业主管部门提出引种备案申请。如果B省农业主要部门无正当理由拒绝备案申请或不予备案，申请者在保留好申请材料及相关申请证据的情况下，可以在B省销售。同时，申请者可以根据《种子法》第七十条规定向B省人民政府或农业部举报相关情况。

3.2 8月15日之后，种子企业原种子生产许可证、种子经营许可证两证中只有一个证到期，另一个未到期，是否需要重新办证？根据《农作物种子生产经营许可管理办法》规定，办法施行之日（2016年8月15日）前已取得的农作物种子生产、经营许可证，在办法施行之日后，只要种子生产、经营许可证中任何一个证的有效期到期，相关种子企业就应当按办法要求新申办种子生产经营许可证。

3.3 有效期内变更副证信息是否需要重新办证？考虑到有关种子生产信息的变更频率较大，为简化程序、方便许可申请人，我们将许可证中有关种子经营方面的信息放在种子生产经营许可证的主证，将有关种子生产方面的信息放在副证，并在《农作物种子生产经营许可管理办法》中规定：在有效期内变更副证载明的生产种子的品种、地点等事项的，应当在播种三十日前向原发证机关申请变更并提交相应材料，申请材料齐全且符合法定形式的，发证机关应当当场予以变更登记。

对于许可机关，副证变更只作形式审查，原则上只需经办人签章即可，可不加盖许可机关印章。考虑到各地行政审批改革进展不一，对确实不能当场变更的，发证机关应当坚持从简从快的原则，尽可能简化副证变更程序。对于办证企业，申请变更副证，只需提交《农作物种子生产经营许可管理办法》第十一条第5～7项规定的与生产品种相关的材料即可，并确保与其在中国种业信息网上提交的信息一致，不必提交全部办证申请材料；同时，申请企业应当主动声明对申请材料的真实性负责，并说明申请生产的相关品种涉及新品种保护及书面授权等相关情况。

3.4 对于既无种子生产经营资质又未办理委托生产备案手续的违法行为如何处理？按照《种子法》第三十八条及《农作物种子生产经营许可管理办法》第二十四条规定，受具有种子生产经营许可证的企业书面委托生产其种子的，应当在种子播种前按有关要求向当地县级农业主管部门备案。农业主管部门在对种子生产基地进行检查时，发现既无种子生产经营资质又未办理委托生产备案手续的违法行为，应分情况进行行政处罚。对于可以在中国种业信息网上查到具有种子生产经营许可证的企业委托当事人从事种子生产的相关信息，只是当事人未及时进行备案的，应按照《种子法》第八十条第五项未备案的违法行为进行行政处罚；如果没有在中国种业信息网上查到具有种子生产经营许可证的企业委托当事人进行生产的信息，应按照《种子法》七十七条第一项无证生产经营的违法行为进行行政处罚。

3.5 超过保质期种子能否销售？超过保质期种子一般有两种情形：一是过期种子质量仍能达到国家或行业标准规定指标，或者达到标签标注指标；二是经检验，过期种子质量未能达到国家或行业标准规定指标，或者未达到标签标注指标。对于第一种情形可销售，对于第二种，农业主管部门应该依据《种子法》第七十六条按劣种子予以查处。

3.6 如何标注风险提示？根据《种子法》《农作物种子标签和使用说明管理办法》规定，种子生产经营者应向种子使用者提供种子生产经营者信息、种子的主要性状、主要栽培措施、适应性等使用条件的说明、风险提示与有关咨询服务，不得作虚假或者引人误解的宣传，并对标签和使用说明的真实性负责。风险提示应包括种子贮藏条件以及销售区域主要病虫害、高低温、倒伏等因素对品种引发风险的提示及注意事项。

对于主要农作物，风险提示应与品种审定公告或引种备案信息相一致；如果通过两个以上省级审定，风险提示应当与销售地所在地省级品种审定公告一致；如果是同一生态区引种，风险提示应当与引种备案信息一致。如果在实际生产中，因外界因素导致品种抗性发生变化，种子生产经营者应以品种的实际表现为准如实进行提示。如果存在公告内容以外的可知风险事项，种子生产经营者应如实说明。

对于非主要农作物，属于登记目录内的作物，风险提示应与品种登记公告相一致；对于其他非主要农作物，风险提示应与品种在当地的实际表现相一致。

3.7 种子标签二维码如何制作？《农作物种子标签和使用说明管理办法》规定种子标签二维码应包括品种名称、生产经营者名称或进口商名称、单元识别代码、追溯网址四项内容，且二维码的大小不得小于2cm2。《农作物种子标签二维码编码规则》规定，种子标签二维码的四项内容每项单独成行。二维码设计采用QR码标准，二维码的图形表现及识读信息中不得含广告或引人误解的内容。

种子标签二维码的制作是开放的，由种子生产经营者自行设计，二维码的追溯网址及网页由企业按《农作物种子标签和使用说明管理办法》《农作物种子标签二维码编码规则》自行设计。各级农业主管部门及种子管理机构不会指定或委托任何企业或个人设计软件、制作二维码及追溯网页。

二维码可以采用多种方式印制在标签上，但要确保不脱落，确保可识别。

3.8 能否以剪切、粘贴等方式修补标签内容？《种子法》《农作物种子标签和使用说明管理办法》规定，种子标签是指印制、粘贴、固定或者附着在种子、种子包装物表面的特定图案及文字说明。这里的粘贴，一是对于不易包装的种子，可先印制标签，再以粘贴方式固定或附着在种子上；二是对于罐装种子，可先印制标签，再以粘贴方式固定或附着在包装罐上；三是对于进口种子，可将中文标签以粘贴方式固定或附着在种子包装物上，但不得覆盖外文标签。

《农作物种子标签和使用说明管理办法》第三十二条规定，以剪切、粘贴等方式修改或者补充标签内容的，按涂改标签查处。即不允许对完整的标签通过剪切方式进行破坏，再以粘贴方式进行修补；不允许对成品标签以粘贴方式进行涂改。

4 贯彻落实好《种子法》，提高依法治种水平

4.1 完善《种子法》配套法规规章三个办法仅是《种子法》配套法规规章的一部分，下一步农业部将重点推进：一是启动《植物新品种保护条例》修订。根据《种子法》的立法精神，2016年7月，农业部联合国家知识产权局、国家林业局推动国务院法制办启动条例修订工作，并将结合中国加入《国际植物保护公约》1991年文本，本着提高保护水平、鼓励原始创新的原则，在广泛调研的基础上，加快条例修订工作。二是健全《种子法》配套规章。抓紧制订品种登记、种子质量认证等管理办法，修订种质资源管理、种子质量监督管理、种子检验机构认定等《种子法》配套规章，尽快健全种子法律法规及配套规章体系。

4.2 转变管理理念，提高依法治种水平《种子法》是种子管理的根本大法，作为农业主管部门及种子管理机构贯彻落实好《种子法》，要切实转变管理理念，提升依法治种水平。首先要充分发挥市场的调节作用，要遵照《种子法》的简政放权、放管结合的立法精神，以放活的原则去实施品种审定、种子生产经营许可管理，以严控的原则加强市场监管。其次要充分发挥政府的主导作用，为更加有力地维护公平竞争的市场环境、保护农民利益，要将种子执法由农业主管部门行为上升为政府行为，协同公检法共同加大打击非法生产经营种子行为的力度。第三要发挥社会的监督作用，要依法公开行政许可等种子管理信息，主动接受社会监督，预防行政管理中不作为、乱作为行为；要发动社会力量搜集各类违法行为线索，形成合力加强市场监管。第四要发挥信息技术的支撑作用。借助互联网信托中国种业信息网，建立品种审定、登记、保护管理和种子生产经营许可、备案及市场监管横向串联，中央、省、地、县四级管理信息纵向贯通的信息共享查询平台，形成种业管理大数据，充分利用现代化的信息手段优化种业管理服务。

4.3 明确监管重点，规范市场秩序《种子法》在简政放权的同时，进一步明确了种子生产经营者的主体责任，加大了违法行为的处罚力度。作为农业主管部门要依据《种子法》的新要求，进一步加大执法力度。今后种子监管的重点就是真实性，包括试验数据的真实性、品种的真实性、标签的真实性、种子的真实性，通过真实性管理，严厉打击套牌侵权、非法生产经营转基因种子、未审先推等违法行为，保护创新、规范市场秩序。

4.4 加强宣传培训，营造良好的种业发展环境《种子法》的贯彻落实，需要各方主体，包括科研人员、种子生产经营者、种子经销商、种子试验检测测试机构、管理部门以及农民学法、懂法、守法。为此，农业主管部门要充分利用各种媒体通过各种形式做好《种子法》普法宣传和培训，形成社会共识，共同营造依法治种的良好社会环境，推动现代种业快速发展。

2016-10-20）