关于地方财政支持“三农”发展的探讨

●王 萍

关于地方财政支持“三农”发展的探讨

●王 萍

“十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜时期，也是实现农业现代化的攻坚期，必须贯彻落实创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，加快转变农业发展方式，大力推进现代农业建设。地方各级财政坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，持续增加对农业农村的投入，建立财政支农资金投入稳定增长机制。同时，进一步创新财政支农体制机制，“三农”的政策保障由“就农言农”向“城乡统筹”转变。但是，财政支农项目及资金使用管理中还存在一些诸如项目多头管理、绩效目标不清晰、资金使用管理不完全透明等突出问题。本文系统梳理了财政支农面临的新形势、存在的问题，在此基础上，提出完善相关政策制度、推动体制机制创新、健全财政支农资金管理的长效机制等政策建议。

财政政策 现代农业 资金管理

“十三五”时期，是我国全面建成小康社会的决胜时期，也是实现农业现代化的关键时期，更是农业农村发展的又一个黄金期。地方各级财政部门坚持把农业农村作为各级财政支出的优先保障领域，按照“盘活存量、优化增量、统筹整合、突出重点、提高效益”的指导思想，进一步优化农业项目预算收支计划，建立财政支农资金投入稳定增长机制，创新政策手段，加强监督管理，推动财政支农管理工作取得新突破。

一、新形势下财政支农政策面临的新要求

（一）落实五大发展理念

落实五大发展理念，对财政支农政策创新提出新要求。“十三五”时期，农业农村工作的主要任务是，贯彻落实创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，加快转变农业发展方式，大力推进现代农业建设。与之对应，在财政支农政策上，一是要持续加大农业投入，建立财政投入农业稳定增长机制，补齐“全面小康”的农村短板；二是要进一步优化财政支出结构，把财政资金支持的重点转向支持农业发展方式转变、农业产业结构调整、农村一二三产业融合等方面；三是要创新财政和金融协同支农机制，通过担保、贴息、基金等方式，引导金融资本投入农业，切实解决农业发展中的 “融资难”、“融资贵”问题，支持新型经营主体做大做强，发挥财政“四两拨千斤”作用。

（二）推进农业供给侧结构性改革

推进农业供给侧结构性改革，对财政支农政策精准性提出新要求。长期以来，我国农业资源环境制约日益突出，农业生产成本逐年上涨，农业比较效益持续下降，迫切要求加大农业供给侧结构性改革力度，树立大农业观，以市场化为导向，以农业提质增效为重点，调结构、降成本、转方式，推进农产品由中低端向中高端转变，形成结构合理、保障有力、供给有效的现代农业产业体系。在财政支农政策方面，要在保持稳定性和连续性的同时，进一步提高支农政策的精准性，改变过去“大水漫灌”、“撒胡椒面”的做法，统筹整合，集中资金，精准发力，着力推进农业现代化建设。

（三）财政预算绩效管理改革

财政预算绩效管理改革，对财政支农政策绩效提出新要求。2014年新修订的《预算法》，要求“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府编制预算时要考虑绩效目标，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。随着财政预算绩效管理改革的深入推进，财政支农资金已逐步纳入地方预算支出绩效考核的范畴，绩效理念也融入财政支农政策制定、实施全过程，推动财政支农资金从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变。

二、财政支农项目存在的主要问题

目前，财政支农项目及资金使用管理中还存在一些突出问题，如支农项目多头管理，财政扶持政策还不统一；绩效目标不够清晰，资金效益还有待提升；资金使用管理不完全透明，违规违纪现象还时有发生等。

（一）支农项目多、金额小、政策资金分散

随着国家加大强农惠农力度，近年来财政支农项目数量大幅增加，但支农项目零星分散、交叉投入、政策资金分散现象较为突出。2015年全国范围内开展了涉农资金专项检查，以中部某省会城市为例，2013-2014年涉农资金总额达222.2亿元，涵盖农民补贴及补偿类、农业生产发展类、农业生态修复和治理类、农村社会事业及公共服务类、扶贫开发类、其他类六大类154个专项，项目个数1190个，涉及乡镇105个、行政村1152个、农户43.12万户。从项目归口部门来看，上述项目分别归属农业、发改、教育、交通、林业、畜牧、卫生等近20个部门管理。总体而言，普遍存在项目个数多、单个项目投资小，资金分散的问题，难以发挥财政资金优势。

（二）支农项目重投入轻产出、资金效益不高

一直以来，财政支农项目资金重投入、轻产出，甚至只提投入，不提产出，更缺乏跟踪问效。2015年，某市对2012-2014年现代农业生产发展资金项目进行专项核查，共检查生猪、小麦、肉禽等34个项目，项目金额合计1.14亿元。通过检查发现，项目实施进度缓慢、效益不明显情况较为突出。如某县2012年现代小麦产业发展项目，项目内容是新建农业物联网技术平台，项目总投资252.01万元。经现场检查发现，项目区监测器均处于关闭状态，项目建设单位县农技推广中心无法进行实时项目监测。项目新建的物联网未能得到及时有效利用，设备应有的使用效益无法发挥。随着经济发展步入新常态，进一步挖掘财政资金潜力、提高资金使用绩效的任务已迫在眉睫。

（三）支农项目简单切块、资金分配随意性较大

长期以来，省以下财政支农项目资金分配方式主要是切块下达，一定程度上出现了 “放而不管”、“一放了之”现象。市、县在分配项目资金时，拥有较大的自由裁量权。由于缺乏明确的奖补条件和奖补标准，加之资金分配程序不够规范，不可避免地出现了一些“人情项目”、“招呼项目”，增加了财政资金安全风险和潜在廉政风险。

（四）支农项目大水漫灌、政策“最后一公里”不落地

财政支农资金涉及面广、敏感性强，政策执行环节多、链条长，一些支农项目资金由于政策设定不科学或执行中的偏差，政策实施效果偏离目标。以某市2014年现代农业发展政策绩效评价结果为例，该市2014年共兑现现代农业发展项目852个，兑现资金1.62亿元，主要对粮油棉示范区、现代农业示范区、规模养殖场、龙头企业、新型农业经营主体培育等给予补贴。但由于部分政策实施主体不明确、条件的设置与实际情况不符、门槛过高、未有满足条件项目等，造成政策实施中“创建粮油生产全程机械化示范乡镇”、“森林村庄建设”等部分条款未足额兑现资金，影响了政策的实施效果。

（五）支农项目事后验收、监管缺位

目前，财政支农项目建成之后的验收、管护问题日益突出。主要表现在：一是重建轻管思想作祟。部分干部从政绩角度出发，争取项目热情大，主观上轻视项目后续维护管理。二是缺乏管护资金。长期以来，在支农项目投入方面，省以上财政主要补助建设资金，项目管护资金由市、县承担。但由于财力方面原因，市、县往往无法有效落实管护资金。三是缺乏有效监管。近年来，通过审计、纪检、检察等处理的案件反映，财政支农领域违法违纪问题易发多发、居高不下，各地在资金监管方面，仍以运动式检查为主，财政支农资金有效监管机制还未全面建立。

三、加强财政支农资金管理的政策建议

针对财政支农资金管理中存在的问题，既要对违规违纪违法行为进行严肃查处，做到处理一批、曝光一批、移交一批；又要着眼长远，深入剖析财政支农资金管理中的薄弱环节和政策漏洞，研究问题发生的深层次原因，进一步完善相关政策制度，推动体制机制创新，健全财政支农资金管理的长效机制。为此，提出以下建议：

（一）树立统筹整合理念

树立统筹整合理念，顺应现代农业发展要求，做好“加减法”。“十三五”期间，要顺应现代农业发展规律，树立统筹整合理念，围绕支持转变农业发展方式总目标，做好“加减法”。一是做好“加法”，对于符合转变农业发展方式方向的项目资金，围绕明确的支持重点，统筹整合不同部门、不同单位的项目资金，集中投入，发挥资金使用效益。二是做好“减法”，对于绩效不明显或根本就没有绩效的项目，未能按要求用好的资金，进行整合整改。通过“一加一减”，着力建立重点突出、导向清晰、管用有效的支持农业发展方式转变的支农项目财政资金管理体系。

（二）树立精准支持理念

树立精准支持理念，注重定向调控，提高财政支农政策的指向性和精准性。“十三五”期间，要进一步厘清政府和市场的界限，找准财政支持农业发展的具体路径，提高财政政策的指向性和精准性，避免大水漫灌，一投了之。同时，更加注重发挥财政资金引导作用，创新财政投入方式，采用PPP模式、产业基金、购买服务、风险补偿、保险保费补贴等多种方式，充分调动种养大户、农民合作社、家庭农场、龙头企业、集体经济组织等各类实施主体，参与现代农业建设的积极性，更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。同时，要将财政支农项目建成之后的验收、管护问题提上议事日程，尽快研究落实管护资金，打通财政支农政策落地“最后一公里”。

（三）树立质量效益理念

树立质量效益、绩效为先的理念，以结果为导向，加快建立“公开透明、目标导向、政策普惠、绩效跟进”的财政支农资金管理新机制。一是建立健全财政支农资金绩效评价指标体系。按照“花钱要有效、无效必问责”原则，在项目实施前，制定量化、清晰、可考核的绩效目标。二是完善财政支农资金绩效评价制度。根据“谁用款、谁负责”的原则，建立支农项目第三方评价机制，实行财政支农项目绩效评价全覆盖。三是严格绩效评价结果运用。将绩效结果作为工作考核、资金分配的重要因素，促进财政资金高效使用。

（四）树立公开透明理念

“十三五”期间，要树立财政支农资金安排使用信息全面公开，使用情况全程监督理念，建立事前、事中、事后全程、动态的监管机制，以制度建设为先导，健全财政支农资金管理的长效机制。一是坚持制度先行，做到财政资金使用到哪里，管理制度就覆盖到哪里，全程覆盖、不留死角。探索对涉农资金实行名录制、备案制（审批制）、评价制和审计制。二是坚持信息公开，除涉密信息外，财政支农资金要做到预算、分配、监督全过程公开，让财政支农资金在阳光下运行。补贴类资金应公开补助资金类型、补助对象、补助依据、补助标准、发放形式等信息。项目类资金应公开发布项目资金申报指南，包括申报时间、条件、程序，以及财政奖补方式、项目建设内容等信息。三是加强分级公示。所有分配到乡村的财政资金，实行县乡村三级公示制度，同步公开财政奖补政策、补助资金总额、补助项目、补助标准、建设内容、建设地点、受益范围、管护责任等重要信息，全程接受社会监督。财政支农专项资金公开公示时，要同步公布举报监督电话，接受群众咨询、监督和投诉。

（五）树立权责匹配理念

一是压实财政资金管理责任。对财政资金管理制度执行过程中的违规违纪行为，资金使用部门主要领导、分管领导、经办人员依法承担相应责任。二是构建财政资金考核制度。将财政资金制度建设和执行情况纳入各级领导班子和领导干部综合考核评价体系，突出财政资金制度建设和执行责任的考核管理，做到全流程、全层级、全领域考核全覆盖。三是加大违法违纪违规问责力度，坚持既问责事、又问责人，严格按照《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定，依法依规对存在财政违法行为的人员进行严格问责，涉嫌犯罪的，及时移交司法机关处理。

(作者单位：安徽省合肥市财政局农业处）

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