建立权责发生制政府综合财报制度深入推进财政绩效评价工作——访海南省财政国库支付局局长郝传萍

●特约通讯员刘国永

建立权责发生制政府综合财报制度深入推进财政绩效评价工作
——访海南省财政国库支付局局长郝传萍

●特约通讯员刘国永

编者按:党的十八届三中全会明确提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，并提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。财政部制定了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出“逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度，提升政府财务管理水平，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化”。作为政府综合财报改革的“排头兵”和“试验田”，海南省一直致力于我国政府会计和政府财务报告制度改革研究，自2010年以来，海南坚持先行先试探索试编政府综合财务报告和政府部门财务报告，为我国政府财报制度改革提供了可资借鉴的实践经验。为此，本栏目特约通讯员、上海财经大学绩效评价研究中心主任刘国永教授对海南政府财报改革的掌舵者、海南省财政国库支付局局长郝传萍进行了专访。

《财政监督》：构建权责发生制的政府综合财报制度与国家治理体系和治理能力现代化目标的提升息息相关。对此提法，您怎么看？

郝传萍：权责发生制的政府综合财报制度是一种要求政府财政部门按年度编制、披露以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，报告的内容主要包括政府财务报表（资产负债表、收入费用表等）及其解释、财政经济状况分析等。这项制度从根本上突破了传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府真实的财务状况。这是发达国家普遍实行的一种制度，体现了现代政府治理的新理念和新方法。

我们知道，国家治理能力现代化要求政府、市场、社会实现良好互动，各司其职，各尽其能，使资源配置趋于最优。建立权责发生制政府财报制度，一是有利于廓清政府与市场的作用领域及界限。编制权责发生制政府综合财报，将从制度机制上按照科学、公认的标准确定政府报告主体的范围，确认、计量和披露政府的资产和负债，深度分析政府财务状况及其对经济的影响，明确政府资本与市场资本的合理比例，厘清政府与市场的财务关系，为将政府与市场的作用都发挥到最优状况提供了制度保障基础。二是有利于推进政府更好地履行受托责任。这项制度通过统一规范政府财务报告目标、报告方法、报告内容、报告要求，可以全面反映政府财务状况和运营情况，并以通俗易懂的方式帮助报告使用者更好地理解政府财务状况与经济社会发展的关系，进而反映出政府在提供公共服务、改善民生、宏观调控等方面所履行的受托责任情况，满足社会公众对政府财政财务信息全面性、准确性和及时性的需求，便于社会公众监督。三是有利于推动法治政府的建设。这项制度不仅能够为依法公开政府财务信息提供数据支撑，保障社会公众的知情权和监督权，还有利于提高政府工作透明度，增强政府公信力和执行力，从而推动转变政府职能，促进法治政府建设。可以说，实行权责发生制政府综合财报制度，是实现政府治理体系和治理能力现代化的重要基础。

《财政监督》：政府绩效评价工作需要政府会计提供公共产品、公共服务所耗费的成本信息。目前，我们还不能核算单位提供公共服务所耗费的成本情况，影响了财政预算支出绩效评价的准确性。权责发生制政府综合财报制度的建立将如何影响政府绩效评价？

郝传萍：我国目前的政府财政报告制度是以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，侧重于反映政府预算执行结果，无法科学、全面、准确反映政府资产、负债和成本费用，无法准确归集、反映政府提供公共产品和公共服务的成本及费用，难于满足政府绩效评价的需求。权责发生制政府综合财报制度的建立，政府的收入、费用、资产、负债等信息将得到较为科学全面的反映，收入与费用的配比、资产的使用效益、负债的成本与风险等能得到合理的考量，以权责发生制政府会计核算为基础的政府综合财务报告制度的这些优势，为准确评价政府的运营绩效提供了条件。按照《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，将在条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。届时，政府运行成本将得到有效归集和控制。同时，权责发生制要求在资产负债表上确认所有的经济资源。因此，权责发生制政府财务报告制度将为政府绩效评价提供更多信息维度，也将引领政府绩效评价工作走向深入。

《财政监督》：财政部国库司娄洪巡视员说，海南是开展权责发生制政府综合财务报告工作的“福地”。那么，海南省在政府财报制度改革中取得了哪些成果，这些成果又是如何取得的呢？

郝传萍：海南省财政厅2006年就成立了课题研究小组，开展政府会计改革研究，并于2009年率先在国内开展权责发生制行政事业单位会计核算试点，引起了财政部和业界的高度关注。基于这些前期成果，自2010年起，海南就一直参与权责发生制政府综合财务报告改革的理论研究和制度起草工作。为配合财政部调研起草政府部门财务报告制度，海南还先后三次试编权责发生制政府部门财务报告。前两次以海南省文化广电出版体育厅为对象，分别于2015年2月采取部门汇总取数、集中调整抵销方式，2016年1月采取基层单位逐级编报方式探索编制了权责发生制政府部门财务报表。2016年3月，海南省财政厅在全国率先启动了省本级政府部门财务报告试编工作，并要求每个市县至少选取一个部门进行试编。日前，海南已初步完成了省本级98个部门和市县35个部门的2015年度财务报告编制工作，并向财政部国库司作了专题汇报。下一步，海南还将继续扩大试编部门（单位）范围，进行部门间的汇总抵销探索，为明年正式开展政府财务报告编制试点奠定基础。这些探索实践，为我国政府综合财报制度的建立积累了有益经验。

海南之所以能在政府财报改革中取得突出成绩，主要得益于目前在海南运行的财政集中管理体制机制、信息系统和海南的专业化队伍。所谓财政财务大集中管理，一是“一平台”，即建成一体化政府财政管理信息系统（GFMIS）；二是“两结合”，即会计集中核算与国库集中支付相结合；三是“三集中”，即实行会计人员集中管理、会计业务集中办理和银行账户集中监管；四是“五统一”，即统一核算系统、统一设置账套、统一设置会计科目、统一业务指导、统一单证账表管理。

《财政监督》：权责发生制政府综合财务报告反映的信息对各级政府财政财务管理的规范性要求大幅提高。海南省通过试编工作积累了相应经验，也应该发现了改革所面临的矛盾和困难。对于全面建立权责发生制政府综合财务报告制度，您觉得还需要加强哪些方面的工作？

郝传萍：我觉得应该从四个方面加强工作。一是统一会计制度，夯实政府综合财务报告编制基础。制度层面不同所带来的会计信息差异仍难以消除，因而需要打破不同行业、部门的制度体系藩篱，建立统一的政府会计制度。考虑到财政总预算会计核算的特殊性，可先对行政、事业单位会计制度和国有基本建设单位会计制度进行整合，待时机成熟后再将财政总预算会计制度并入，最大限度统一政府会计制度。

二是完善政府综合财务报告编报机制。第一，完善政府资产负债的清查核实工作制度，建立公共资源、基础设施、储备物资等政府资产资源和政府各类隐性负债的长效管理机制，补齐政府综合财务报告编报内容上的短板。第二，探索建立决算报告与财务报告同时布置一并编报的工作机制，增强两个报告编报工作的相互衔接性，提高政府财务信息的整体质量。条件成熟时，研究参照企业做法，通过改进《现金流量表》设置规范来满足预算管理信息的需要，将决算报告并入政府综合财务报告当中集中编制，提高政府财务报告的完整性和可读性。

三是加强政府综合财务报告分析应用。第一，兼顾政府及其部门和外部使用者的需要，构建体系完整、分类清晰、使用方便的政府综合财务报告分析指标，为编好用好政府综合财务报告的有效使用提供技术支撑；第二，改革对地方政府及其部门的绩效评价制度，增加政府（部门）财务运行情况的考核指标及其权重，充分利用权责发生制政府综合财务报告所提供的反映精确、配比合理的运行成本，资产负债管理，财政可持续性等信息，科学评价政府及部门的届期治理绩效。

四是加快推进政府财务公开，解除政府公共受托责任。政府财务报告公开制度，主要是对政府财务报告公开的主体、对象、内容、形式、程序、时间要求、法律责任等作出规定。现代化国家的一个重要特征是民主，社会公众参政议政程度高，尤其关注政府的“账本”。政府应当回应社会关切，建立健全政府财务报告公开制度，及时公开反映政府“家底”和履职情况的政府综合财务报告，满足公众的知情权，促进公众监督作用的发挥，倒逼自身治理能力和治理水平的提升。