金融支持城镇化建设的韩国与德国经验借鉴

柳明花，董　竹，尚继权（.长春金融高等专科学校金融系，吉林　长春　3008；.吉林大学商学院，吉林　长春　300）

金融支持城镇化建设的韩国与德国经验借鉴

柳明花1，董竹2，尚继权2
（1.长春金融高等专科学校金融系，吉林长春130028；2.吉林大学商学院，吉林长春130012）

在城镇化进程中，资金量的需求会空前增加。因此，各国政府都把金融支持城镇化作为基本国策。在城镇化前期，韩国基础设施建设项目主要通过政府财政进行融资，后期资金则更多来自本国私人部门和资本市场。德国所采取的政策性银行策略对中国政府实现城镇化工作目标是一个强有力的借鉴。韩国与德国都是在城镇化顶层设计时把握好方向，通过相应方法激活市场主体自主发展的动力，以及通过金融创新解决城镇化基础设施建设资金来源问题，并加以有效的风险监督控制措施，实现县域经济发展带动城镇化建设。

金融支持；城镇化；政策性银行；地方债

一、引言

随着经济的快速发展，2013年我国城镇化率已达到53%，进入了城镇化发展中期阶段。目前，我国常住人口城镇化率为53.7%，比发达国家的平均水平低了26.3个百分点，与发展中国家相比较低了6.3个百分点，可见，我国的城镇化水平还有很大的发展空间。在城镇化进程中，资金量的需求会空前增加。由于资金回收期长，加之大部分资金回报低，甚至为零，很难引入商业化的资金。因此，各国政府都把金融支持城镇化作为基本国策。但由于基本财政制度的不同，使得东西方的地方政府采取了不同的融资策略。在城镇化前期，韩国基础设施建设项目主要通过政府财政进行融资，其后的资金则来自本国私人部门和资本市场。德国所采取的政策性银行策略对中国政府实现城镇化工作目标是一个强有力的借鉴。本文试图通过比较韩国和德国的金融支持政策，找出东西方的差异及对我国金融支持城镇化建设的启示。

二、韩国经验

20世纪60—90年代，韩国政府通过政策性金融机构和政府财政融资，实现了经济快速发展和韩国城镇化率的快速提升，其间韩国城镇化率提升了近50%，达到发达国家水平。21世纪以来，韩国基础设施建设通过资本市场进行融资，以满足资金需求，保证了韩国城镇化率一直处于高于80%的高位。在城镇化进程中，韩国金融对城镇化的支持方式是变化的。在城镇化前期，韩国基础设施建设项目主要通过政府财政进行融资，主要来源是税收、财政融资和发行政府债券等。当城镇化进入后期，韩国基础设施建设项目的资金则更多地来自本国私人部门和资本市场。

（一）前期的财政与政府融资策略

对于韩国地方政府来讲，在城镇化前期，其主要收入来源是税收和中央政府的财政支持，其中，税收提供了50%的资金来源，中央政府提供了40%的资金来源。自1960年韩国推行城镇化以来，韩国地方政府财政支出一直保持在高位，各级地方政府持续高比例投入建设城镇化基础设施。在城镇化后期，地方政府财政预算仍保持中高速增长，主要用于社会福利、基础设施、环境保护、公共管理等方面支出。在不断加大财政支出的同时，韩国城镇化的发展也充分利用了财政融资的支持。由财政部门主导的韩国财政融资，主要为有资金需求的企业和部门提供资金。财政融资主要通过一系列政策性金融机构，提供长期、低利率的贷款，为重点行业企业建设提供支持。韩国政府针对工业、农村、住房、小微企业等行业领域设立相应的政策性金融机构。这些金融机构通过债券、贷款的形式吸纳社会闲散资金，也通过海外贷款、政府基金获取资金。政策性金融机构的业务量在韩国城镇化建设的过程中也呈现出不同的趋势，即在城镇化前期，国民投资基金和国民住宅基金发挥了巨大作用；而在城镇化后期，小微企业基金则做出了重大贡献。

（二）私人部门融资策略

私人部门融资是韩国政府一直倡导的融资方式，能够有效缓解政府财政资金压力。在韩国城镇化的进程中，韩国政府引导私人部门融资可以分为四个阶段：第一阶段为间歇性融资阶段。在第一阶段政府引导私人部门融资还很谨慎，仅仅在能够产生现金流的交通运输领域的基础设施项目上引入私人部门融资。第二阶段为法制化融资阶段。为了规范间接融资，维护私人部门投资者的权益，韩国政府出台了社会间接融资法案，促进私人部门投资者对政府进行投资。第三阶段为积极支持阶段。不再要求交通、通讯、供水等领域强制使用BTO的方式进行开发建设，并对私人部门融资项目提供多项政策优惠，鼓励私人部门投资。第四阶段为公私合作多元化阶段。进入21世纪，韩国政府进一步加强社会间接融资法案的执行力度，并对社会间接融资法案进行更新修改。设立相关安排推动PPP项目广泛实施，提高私人部门的参与性，试点通过公募基础设施基金引入私人部门投资。［1］

（三）资本市场融资策略

随着韩国经济的发展，韩国政府逐步提高开发资本市场融资能力，越来越多地通过资本市场进行融资。资本市场融资的好处在于，其融资成本较低，融资期限较长，能够将更多的精力置于城镇化建设方面，同时提高政府融资的透明度。资本市场的融资策略可以分为三大部分：

第一部分为基础设施基金。韩国政府为了通过资本市场融资，特别开发了基础设施基金作为韩国基础设施建设在资本市场融资的融资工具。基础设施基金通过资本市场获取资金后，以股权投资的方式将资金投入到基础设施建设项目中，股权投资的方式使得公司没有还本付息的压力，能够保证公司全力运营发展，对缺乏资金来源的基础设施建设项目来说是非常有利的融资方式。

第二部分为基础设施债券。作为基础设施项目直接融资模式，基础设施债券由政府融资平台公司发行，直接通过债券市场筹集资金，用于各个基础设施项目建设。基础设施债券的存续期与一国经济状况有关。在金融危机时期，韩国基础设施债券发行量大大降低，同时，基础设施债券的存续期也大大缩短，平均存续期不足三年。在21世纪初经济快速发展的时期，韩国基础设施债券发行量快速增长，同时基础设施债券的存续期大大延长，平均存续期长达13年之久。

第三部分为基础设施证券。韩国政府通过资产证券化的方式，将能够产生现金流的基础设施建设项目的收益权制作成证券，在资本市场上进行融资。在韩国城镇化后期，得益于基础设施证券能够筹集有效资金长期支持城镇化建设，基础设施证券成为韩国推动城镇化建设中最常用的金融手段之一。韩国政府在金融危机后为了快速恢复经济活力，保证金融危机的破坏性不再继续向实体经济蔓延，专门针对大量不良资产债权实施证券化方案，实现对各级风险的分割处理。后来，韩国政府逐步将证券化标的从不良资产转向基础设施项目，鼓励地方政府融资平台自主实现证券化，鼓励相应的融资担保机构成立，并给予一定的政策支持。

韩国经验表明，基础设施项目资产证券化融资中，最成功的是道路设施建设融资。因为道路设施建设的周期相对较短，资金需求量较大，而能够相应产生现金流收入的能力非常强，无论是通过债权方式实现证券化还是通过股权方式实现证券化都能够保障证券持有人的利益。

三、德国经验

德国在第二次世界大战结束后的建设经验值得学习，特别是德国和韩国不同，是在城镇化水平相对较高的基础上继续建设，成为当前城镇化率最高的国家之一，城镇化率达到惊人的96%。对德国经验进行研究，有助于我们在城镇化率已经相对较高的情况下继续进行城镇化建设的有效借鉴。

（一）政府的科学合理规划

德国政府与欧盟制定相应的七年规划，对经济、社会、环境和未来发展制定出相应的指导性计划。根据最新的2014年至2020年计划，德国这七年计划大力发展边远地区，提高环保产业发展速度，优化产业结构，持续加强城镇建设，对民生项目提供大量资金等。就像我国国家制定五年规划，地方政府也制定五年规划一样，德国地方政府也相应制定七年规划，积极支持德国政府和欧盟制定的七年规划，重点推进小城镇发展，提高占据德国绝大多数就业的小城镇经济能力，释放更多的就业岗位，从而推动地方城镇化建设和经济发展。

（二）提高社会服务的公平性

德国倡导全国各区域同步发展，依靠政策推动城镇和乡村能够享受同样的社会福利政策，提高社会的公平性。由于历史原因，德国西部比德国东部发达很多，德国政府每年都有专项经费用于推动德国东部发展，每年还对农业提供大量支持，以提高农村居民的收入。同时，德国政府还设立相应的政策机构，用于为农村和城市郊区居民提供相应的政策性贷款和创业企业中小企业的政策性低息贷款。

（三）财政结合政策性金融机构

德国政策性金融机构以政策性银行为主，政策性银行的主要高管都由德国政府直接任命，而其他职业通过社会招聘的方式聘任。政策性银行的主要任务是执行德国政府制定的相关金融扶持政策，为农户、郊区居民、中小企业提供大量政策性贷款。同时，政策性银行还为一系列非营利性质基金提供资金支持。德国政策性金融机构的资金来源以德国政府财政拨款为主，同时通过德国财政担保的方式在资本市场上发行债券筹集相关资金。

（四）政策性银行推动德国城镇化建设

在德国城镇化进程中，政策性金融机构为城镇化进程提供了非常强大的动力。［2］政策性金融机构德国复兴信贷银行可以说与德国政府一起成长，联合德国农业银行，为农村居民、基础设施、房屋改造、能源、小城镇企业等多个领域提供大量长期低息资金，提高相关领域发展速度，有效地推动德国城镇化建设。

四、韩国与德国经验的借鉴

尽管韩国与德国城镇化发展的路程和城镇化的水平不同，但金融支持的共同点和对我国金融支持城镇化的借鉴意义还是很明显的。

（一）顶层制度思路设计是关键

不论韩国还是德国，城镇化的实现离不开政府的正确引导和设计规划，可见政府参与城镇化建设与意识形态无关，市场经济依旧承认政府引导规划的作用。在城镇化建设的过程中，政府依据科学思路进行规划建设大有可为。韩国在金融支持城镇化的过程中，每个阶段都有重要法案对其支持。这些法案涵盖金融支持工业优先发展、金融支持地方项目、引导民间资本参与建设、创新资本市场融资等不同阶段，保证了金融支持城镇化的高效性。德国建立的综合型董事会传导有效，其中董事会和监事会成员由发改委、财政部、农业部、人民银行等相关部委官员或专家组成，主要职能是贯彻落实国家政策、协调与政府各部门关系，有利于国家政策的有效传导和执行。

在顶层制度设计过程中，需要保证政策实施的连贯性，才能够保证政策在执行过程中发挥出最大的作用。朝令夕改的情况出现在我国少数城市中，对当地政府的公信力造成了巨大的影响，［3］在设计我国全局政策的时候一定要注意这样的问题。城镇化涉及到广大农村居民向城镇转移的重大问题，对农村居民是影响终身的大事，［4］只有做到政策稳定了才能够保证农村居民向城镇转移的信心，［5］才能够实现城镇化建设的稳定发展。在顶层思路设计的过程中，另一个重要的维度是保证在城镇化进程中的社会公平问题。在城镇化建设中不可避免地要涉及到老城区、郊区的拆迁，农村居民放弃耕地进城定居的补偿问题，这在传统的城镇化建设过程中一直是困扰地方政府和开发商的难题。在拆迁和征地征收的问题中，一方面存在“钉子户”索要天价补偿的问题，另一方面存在“黑心开发商”提供低价补偿款并强拆的问题，这是我国一直难以解决的城乡发展矛盾。在城镇化建设的思路设计上，要对诸如此类问题设计相应的应对方案以及尽量统一且市场化的补偿标准，实施有效的管控，保证城镇化建设的公平公正，如有必要可以通过立法保证各方利益。

城镇化建设对资金的需要非常大，各国经验证明只依靠政府的财政是无法又好又快实现城镇化建设的，只有引入民间资本甚至国外资本才能够保证城镇化建设的速度。我国经济发展速度仍然处于中高速发展阶段，只有采取适当的金融手段才能够保证足够城镇化建设的资金供给。在市场经济中，金融系统为市场主体提供了包括直接融资和间接融资等多样化的融资方式，近年我国互联网金融的兴起也为我们提供了另一种融资思路参考。在顶层思路设计上，需要把城镇化建设与金融支持牢牢地绑在一起，承认民间资本、海外资本通过金融手段参与到城镇化建设的贡献，通过准入黑名单的方式排除个别高风险、高不确定性的融资方式，保障各方资本参与我国城镇化建设的利益。

（二）激活市场主体自主发展源动力是城镇化建设的有力保障

在城镇化建设的过程中，不仅需要着眼基础设施的建设，还需要立足城市，保证城市中的市场主体能够吸纳足够的就业和提供足够高的工资水平。这就对城镇的功能定位、各个产业市场主体提出了要求。

韩国在城镇化的进程中，中央政府、地方政府、私人部门、国有企业等行为主体都发挥了重要的作用，并在一定的程度上有效利用了海外资金。此外，为了提高资金的使用效率，政府以稳健的投资来支持地方城镇化项目，严格评估项目的合理性。德国的政策性银行是一个强有力的调控部门，为我国政府实现工作目标提供范本，尤其是对我国的农业发展银行具有极好的示范作用。

在城镇化金融支持的过程中，如何激发市场主体的自主发展动力是政府制定城镇化进程中相关政策的重要问题。适当的奖励不是唯一引导市场主体自主发展动力的方式。［6］良好的经商环境和公平的法治环境是对企业健康发展最好的鼓励。地方政府部门需要加强自身的廉洁服务意识，提供公开的举报投诉通道，设立公平公正的地方管理条例，保障区域内企业在日常过程中能够享受到相同的行政服务和相关国家政策，这对企业自身来讲是最好的发展动力。

（三）依靠金融创新筹划基础设施资金来源，并激活地区资本市场服务实体经济

城镇化的第一步就是基础设施的建设，没有基础设施不会有企业入驻、不会有人口向新区流动。因此，城镇化进程的首要问题就是基础设施建设。基础设施作为社会公共资源应该由政府建设，因此，需要通过金融创新、引入新型融资模式等方式，推动城镇化建设。

在韩国，城镇化建设鼓励私人投资。民间资本已进入大多数的基建领域，很好地弥补了财政预算不足，同时又利用私人部门的创造力和高效管理提高其市场敏感度与资金运行效率。在实践中，韩国探索出的BTO、BOT、BOO、PPP、BTL等多种引入民间资本的方式，为我国城镇化建设提供了大量有益的经验。从总体上来说，我国利用民资支持城镇化仍处于探索性阶段。虽然中国在公路、邮政等领域已经成功引进了民间资本，且2014年以来，计划在石化、港口、金融等基础设施行业加大私人部门参与的力度，但在PPP立法、各类形式界定与规范、成立PPP管理中心等方面，我国亟须借鉴韩国经验。其中的核心环节是建立不同建设主体的利益分配机制，短期内吸引民资的重要举措是建立民资参与建设的最低收入保障机制。

德国城镇化经验更多地证明了政策性金融机构为城镇化做出了巨大的贡献。基础设施建设、政策性贷款都离不开政策性金融机构，它们对城镇化早期的引导作用十分显著。德国是以小城镇为主的高度城镇化国家，大多数人都生活在小城镇中，这与我国当前现状不同。我国目前正在严控超大城市人口，控制大型城市发展规模，未来必将新兴大量的小城镇来吸纳城镇化提升所带来的人口，政策性金融机构在未来必将拥有用武之地。在小城镇工业化、三产化的过程中，政策性金融机构能够给予低息贷款支持，为小城镇的建设添砖加瓦。目前我国拥有三家政策性金融机构，分别是中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行。他们分别针对进出口加工制造业、农业、基础设施与区域开发提供针对性政策金融支持，未来小城镇化和小城镇工业化都将与他们产生千丝万缕的联系。国家应当考虑未来推动城镇化建设过程中提高三大政策性金融机构的资本实力，并制定更完善的优惠政策保证政策性资金的使用效率。

（四）有效利用资本市场的金融创新与多元化工具

一个高效的资本市场可以创新出不同的投资工具来促进融资，进而促进城市化建设。其中，市场化改革与有效监督是极为重要的两个方面。

韩国在1981年之前，债券市场发行的主体、方向、规模、利率都由政府计划控制，以企业为发行主体的基础设施基金、基础设施证券也几近空白。但经过17年的市场化改革之后，韩国最终在亚洲金融危机的冲击下“不破不立”。

对于城镇化建设来讲，传统金融业更多的是对整个经济运转进行支持，只有信托和银行深度参与到城镇化建设进程中来。［7］随着市场风险偏好的转移，以股票二级市场为主的高风险投资产品越来越受欢迎，而以固收产品为主的城镇化建设产品不得不以更高的成本进行融资。而政府信用项目收益率的提高又反过来推动市场风险偏好的提高，形成一个互相促进的循环。因此，对于金融监管机构来讲，需要引导投资者修正风险偏好，形成多层次的投资组合，保证在资金安全的前提下获得合理收益。在引导社会资金进入基础设施建设等项目中时，需要做好对项目的风险评估，合理制定收益区间，保证社会资金的风险和收益相匹配。从宏观角度，监管者应当在总量上进行控制，划定融资规模和当地政府税收收入比例的红线，审慎监管，保证整体风险在合理、可控的范围内，并制作年度、月度报告，保证投资者对相关形势的知情权。要推动投资者教育相关内容，避免信托业强行兜底的事件再次发生，提高投资者的风险认知，完善市场机制。这对于推动城镇化建设，实现金融有效支持有非常重要的支撑作用。

在城镇化建设的过程中，金融支持是加速城镇化建设进程、保持经济高速发展的重要推动力之一。如何正确利用金融支持，在促进经济发展的同时确保风险控制能力，是国内外金融学者共同研究的话题。韩国、德国金融支持城镇化建设的经验表明，要在城镇化顶层设计时把握好方向，通过相应手段激活市场主体自主发展的动力，通过金融创新解决城镇化基础设施建设资金来源问题，并加以有效的风险监督控制措施，实现县域经济发展带动城镇化建设。

［1］ 曹君丽.金融支持城镇化建设模式研究——基于公私合营（PPP/PFI）项目融资的视角［J］.技术经济与管理研究，2013，（1）：107-110.

［2］ 胡天禄，栗华田，朱延永，何志雄，陆露.德国模式：政策性银行支持城镇化建设的有效借鉴［J］.农业发展与金融，2014，（12）：81-84.

［3］ 顾宁，关山晓.新型城镇化进程中的金融创新与金融风险［J］.求是学刊，2015，（1）：58-65.

［4］ 胡海峰，陈世金.创新融资模式化解新型城镇化融资困境［J］.经济学动态，2014，（7）：57-69.

［5］ 陈雨露.中国新型城镇化建设中的金融支持［J］.经济研究，2013，（2）：10-12.

［6］ 熊湘辉，徐璋勇.中国新型城镇化进程中的金融支持影响研究［J］.数量经济技术经济研究，2015，（6）：73-89.

［7］ 王振坡，游斌，王丽艳.论新型城镇化进程中的金融支持与创新［J］.中央财经大学学报，2014，（12）：46-53.

Financial Support for Construction of Urbanization in Korea and Germany

LIU Ming-hua1，DONG Zhu2，SHANG Ji-quan2
（1 Finance Department，Changchun Fiance College，Changchun 130022，China；
2 Business School，Jilin University，Changchun 130012，China）

In the process of urbanization，the need of capital will increase.So all governments regard financial support for construction as basic policy.In the early period of urbanization，infrastructure construction projects were built by government finance in Korea，late funds are from domestic private sector and capital markets.Germany has taken the policy bank strategy for the Chinese government to realize the work goal of urbanization.It's found that both countries are in the right direction when the top design of urbanization.And focus on activating the market main body and independent financial innovation to solve the infrastructure capital source of urbanization.In the meanwhile，take effective measures of risk supervision and control to achieve the county's economic development driven by urbanization.

financial support；urbanization；policy banks；local government debt

［责任编辑：耿传辉］

F299.21；F832

A

2016-06-15

1671-6671（2016）04-0011-06

吉林省教育厅十二五规划项目（吉教科文合字［2014］第490号）；长春金融高等专科学校“金融支持城镇化”课题

柳明花（1980-），女，朝鲜族，黑龙江延寿人，长春金融高等专科学校金融系副教授，研究方向：金融学。