防范金融风险转化为财政风险的对策

任俊玲

防范金融风险转化为财政风险的对策

任俊玲

加强金融监管，防范和化解金融风险，是财政部门的一项重要职责。根据财政部指示，山西专员办在上半年组织开展了对驻晋部分金融机构及相关单位的专题调研。调研发现，在新常态经济下，山西银行业金融风险不容低估,必须对金融风险向财政传导的问题引起高度关注。针对此，本文提出了防范金融风险转化为财政风险的几点对策建议。

金融风险转化财政风险

今年以来，山西经济继续低速运行，工业增长乏力、财税收入下降、企业效益下滑仍较突出。受此影响，银行业风险进一步上升，特别是信用风险较为突出。按照财政部《关于开展金融企业专题调研的通知》（财办监〔2016〕3号）的要求，山西专员办对驻晋部分金融机构的风险发生、风险传导等情况进行了调研，认为山西省金融机构存在一定的信用、流动、内部操作等风险。如果山西省实体企业经营运营状况、经济效益继续恶化，则可能导致区域社会不安，金融风险传导财政风险则会成为可能。笔者在对上述风险进行分析的基础上提出了应对措施。

一、山西省银行业运行总体平稳

总体来看，近两年山西省银行业继续保持平稳运行，各项业务合理适度发展。截至2016年3月末，银行业总资产37509亿元、总负债36454亿元，分别比年初增长3.6%和3.8%。

2014年和2015年末银行业总资产分别为33069亿元和36202亿元，较年初环比分别增长3.43%和9.47%；总负债32096亿元和35108亿元，较年初环比分别增长3.4%和9.38%。主要呈现以下特点：

（一）资金来源稳步增长

银行业金融机构加大存款组织力度，增强资金来源稳定性，尤其储蓄存款较快增长，但企业存款、财政存款为负增长。一是各项存款平稳增长。截至2016年3月末，全省各项存款余额29691亿元，比年初增加1049亿元，增长3.7%，同比多增67亿元，增速加快0.1个百分点。其中：住户存款增加858亿元，财政性存款、非金融企业存款分别减少67亿元和17亿元。二是同业及系统内资金较快增长。同业资金及系统内存放款项比年初增加309亿元，增长5.3%。

2014年和2015年末全省各项存款25663亿元和27635亿元，较年初环比分别增长2.28%和7.68%。

（二）信贷投放同比少增

近两年来，银行信贷稳中求进，保持合理增长；但受经济困难与去产能政策实施的影响，今年一季度信贷投放明显放缓。2016年3月末，全省各项贷款余额19076亿元，比年初增加496亿元，增长2.7%，同比少增142亿元，增速回落1.2个百分点。2014年和2015年末各项贷款16561亿元和18579亿元，较年初分别增长10.18%和12.18%。

贷款放缓的原因主要有：一是主导行业产能过剩，特别是煤炭、钢铁去产能，部分项目缓建、停建，去产能相关政策尚未明确，银行不敢贸然投放。二是产业转型与新兴产业可供信贷项目储备不足。三是信用风险上升，信贷决策更趋审慎，加之个别企业破产重整债权偿付率较低，对银行信贷投放产生负面效应。此外，银行垫款同比减少40亿元，也是贷款少增的因素。

（三）盈利能力有所下降

2014至2015年，山西省经济遭遇了断崖式下跌，目前经济运行仍处在较困难时期。与此同时，受2015年人民银行五次降息及放开存款利率浮动区间上限的影响，商业银行经营净利息差和净利息收益率均出现下降，商业银行业经营承受着巨大压力。受不良贷款核销与拨备增提影响，银行业经营实力有所下降。2016年3月末所有者权益1056亿元，比年初减少38亿元；实现利润70亿元，同比减少17亿元，下降19.5%；资产利润率0.76%，同比下降0.28个百分点。

2014年和2015年末所有者权益分别为972亿元和1093亿元，分别比年初增加45亿元和121亿元；实现利润327亿元和301亿元，分别较上年减少46亿元和26亿元；资产收益率1.01%和0.87%，分别下降14和22个基点。上述数据明显反映出，虽然保持较高的盈利状态，但资产收益水平总体呈现逐步下行的基本趋势。

（四）不良贷款处置成效显著

从银行业经营情况看，目前山西省经济运行处于下行期，银行信贷资产劣变加剧，如不能得到有效控制，形成拨备大量提取，将对全行业经营产生重大影响。按照化解存量、严控增量的原则，银行机构通过贷款清收、核销、转让等途径，加快不良贷款处置。

二、银行业金融风险不容低估

（一）信用风险进一步上升

近两年来，山西经济运行继续下滑，煤炭、钢铁等产能过剩风险压力增大，部分企业融资违约与担保圈风险持续扩散，信用风险进一步上升。

1、信贷质量仍在恶化，不良贷款持续暴露。自2014年以来，全省金融机构不良贷款持续增长，2016年一季度末，全省不良贷款904亿元，净增加22亿元，不良率4.7%；2014年和2015年不良率分别为4.58%和4.75%。关注类贷款占比也呈现明显增加，由2014年初的6.48%，增长到2016年3月末的9.02%，两年多来关注类贷款净增加746亿元，增加了2.54个百分点。新增关注类贷款主要集中于批发零售业56亿元、煤炭业33亿元和制造业29亿元。逾期贷款急剧上升，企业融资违约对银行逾期贷款形成较大压力，新增逾期贷款296亿元，是去年全年增量的92.5%，余额达1477亿元，逾期贷款率上升1.3个百分点至7.7%。6家城市商业银行不良率账面看虽然不很高，但是不良贷款的迁徙率和真实性值得关注。

2、担保风险加速蔓延。企业负债率高，大额融资违约频发，担保风险更为突出，并通过担保链、资金链、供应链路径进一步扩散。部分山西“担保圈”类企业存在着企业间关联关系复杂、总体负债规模较大，融资担保涉及企业众多等实际情况，企业贷款出现风险后，极易引发系统性、区域性金融风险，牵一发而动全身。一季度末，全省亿元以上大额担保贷款6043亿元，占各项贷款的31.7%，同比增加1454亿元，上升5个百分点；户均担保5.7亿元，同比增加0.3亿元。

3、重点企业偿债能力进一步下降。煤炭、焦化、钢铁和电力行业20户集团企业平均资产负债率77.5%，一年内到期贷款同比增加635亿元，增长57%。

4、去产能影响逐步显现。煤炭、焦化、钢铁、水泥、电解铝等产能过剩行业贷款占全省的40%。其中，煤炭行业占用银行贷款24.4%，近期部分煤企发债困难，融资趋紧，将直接影响到期贷款偿还率。另外，僵尸企业退出对银行信贷产生较大压力，全省关停企业涉及银行贷款近60亿元。

（二）操作风险不容忽视

金融机构内控管理与制度落实存在薄弱环节，案防长效机制仍不到位，操作风险仍然不容忽视。一是个别机构案件高发。一季度全省发案2起，涉案金额1.2亿元。发案原因主要是制度执行不到位，操作流程把关不严。二是投资产品销售行为不规范。理财产品、代理保险、贵金属等销售管理、业务宣传、风险提示不到位，“双录”工作存在瑕疵，消费者投诉较多，极易引发私售“飞单”风险。三是在所调研的银行中发现有些银行的部分贷款贷前和贷后管理不善。

（三）中长期负债占比较高导致的时滞性风险较大

山西省剩余期限为5—10年的平台贷款余额565.81亿元、10—20年的贷款余额为740.98亿元，共占全部平台贷款的55.99%；再加上将2015年本该到期偿还的债务延长至5年以上的240亿元，中长期负债占全部平台负债的六成以上。由于贷款期限较长，风险暴露时间相应后延，贷款项目是否产生效益在短期内不易判断，加上以贷还贷、以贷还息，短期内并不会反映在贷款质量上，从而掩盖了银行信贷资产的真实风险。

三、山西银行业金融风险向财政传导的风险不容忽视

近两年来，山西省经济持续低速艰难运行，但积极因素不断积累，GDP增速有所回升，工业经济降幅收窄，全省银行业信贷投放虽有所增加，但受经济下行与产能过剩叠加影响，信用风险的加速暴露以及其他风险隐患，使得金融风险向财政传导的问题应引起高度关注。

（一）地方政府债券置换银行贷款存在潜在风险

发行地方政府债券置换银行贷款将层级较低的平台债务纳入政府预算，一定程度上降低了信用风险，但银行业金融机构也应积极应对发债置换银行贷款过程中潜在的风险。一是区域经济下行致使财政收入减少进而影响政府偿债能力。受市场需求不足、能源价格下跌、结构性矛盾叠加等因素影响，山西经济下行压力较大。2013年和2014年，山西省财政收入分别为3941亿元和3913亿元，已出现下降趋势；2015年财政收入同比下降9.8%，位列全国倒数第二，成为自分税制改革以来首次出现负增长的年份。财政收入的减少将直接影响政府偿债能力。二是银行风险定价能力减弱。根据审计数据，山西辖内银行贷款占政府负有偿还责任债务的48.69%，为政府负有偿还责任债务的主要来源。银行承销并自持地方政府债券，只是由原来承担的平台公司信用风险转换为债券兑付风险，风险并未弱化，也未转移。但从目前地方债券票面利率（平均3.21%）与被置换贷款利率（平均8.01%）差额来看，银行风险定价能力大大降低，收益覆盖风险的能力减弱。

（二）地方政府平台贷款结构性风险正在逐步显现

山西省平台贷款主要集中于交通运输、城市基础设施改造等项目，目前行业结构集中带来的风险正在逐步显现。一是收费公路通行费收入不足以支付到期本息。2013—2014年，根据全省收费公路统计公报显示，全省收费公路还本付息支出分别为179亿元和181亿元，分别占当年通行费收入的117.8%和131.2%，收费公路收支缺口呈放大趋势。二是山西省五成的城市投资建设类平台公司还款依赖土地增值变现，但土地出让金自2014年起出现较大幅度减少，直接影响平台公司还款来源。2014年全省土地出让金收入419.45亿元，较上年下降15.27%，2015年以来房地产企业库存较高，预计2016年土地出让收入较难出现反弹，对银行贷款本息偿还也将产生不利影响。

（三）省内重点行业高负债经营，运营困难加大

市场需求持续低迷，产能过剩突出与结构性矛盾等诸多因素叠加影响，主导行业下行进一步增大。山西省除电力行业外，煤炭、焦化和冶金行业产销双降，价格下行，直接影响运行效益。

综上所述，煤炭行业是山西省的支柱性产业，煤炭行业贷款在银行发放贷款中占比较大，目前煤炭行业平均资产负债率高达82%左右，鉴于煤炭行业市场目前的严峻形势，偿债能力不足，信用兑付一旦支撑不住，由此引起的信用风险就会引发财政风险。与此同时，特别是大型煤炭企业，一旦职工生活不能得到基本保障，或将引起区域社会不安。

四、防止金融风险转化财政风险的对策

当前，山西经济面临前所未有的困难与挑战，经济增速排全国倒数第二，产能过剩风险突出；银行风险水平在全国较为突出，不良贷款加速暴露。经济金融相互交困，引发区域性风险的可能性上升。

（一）坚持精准施策，严密防控信用风险

坚决守住不发生系统性、区域性风险底线，严密防控信用风险。一是防控担保圈、担保链风险，督促采取替代担保与保全措施，做好企业信贷违约事件的风险处置与风险阻隔。二是防控去产能风险。主动对接政府相关部门，把握去产能政策动态和工作进度，按照多推动企业兼并、债务重组，少破产清算的原则，分类施策，防范化解风险。三是组建债权人委员会。推动全省233户多头融资企业组建债权人委员会，一致行动，形成合力。四是加快不良贷款处置。综合运用多种手段，提升市场化、多元化、综合化处置不良资产的能力。五是强化政府融资平台风险管理。加大融资平台风险监测，动态评估还款能力，推动地方政府债券置换平台贷款工作。

（二）持续监测政府融资平台，动态评估其还款能力

一是完善平台贷款到期及偿还情况台账，督导各银行业金融机构制定详细的还款方案，逐笔明确还款日期、还款金额和偿债资金来源。二是密切跟踪融资平台运营状况和到期债务偿还进度，按月监测还款方案落实情况，按季进行风险分析。三是重点监测交通运输类及城市投资建设类平台的融资风险，密切关注风险突出行业中最具代表性平台大户的表内外融资到期及偿还情况。

（三）改善融资平台的全面风险管理制度，控制法人机构平台贷款总量

一是完善融资平台全口径负债监测台账，加强融资平台信贷和非信贷融资的并表监管，督促法人机构落实总量控制要求，不得突破总量限制。二是动态调整平台自身现金流覆盖债务本息情况，提高全口径负债统计报送信息的准确性。三是督导各银行业金融机构做好平台全口径负债信息收集工作，建立包括地方政府负债率、债务率、偿债率等指标在内的融资平台债务风险评级预警体系。

（四）完善财政金融各级主体之间的制度性的协调机制和风险联动防范管理机制

作为金融风险预测和防范的主体，金融机构首先要把能引发金融风险诱因的信息同政府分享，动态监控财政风险和金融风险的相关转化，减少财政政策的盲目性。政府财政部门要把系统性金融风险纳入财政风险管理框架中，动态监控金融体系的运行状况，提前做好应急处置。

（五）在去产能的同时，进一步为煤炭等大型企业降税减负

增强企业活力尤其是大型企业的活力，是防范金融风险和财政风险最有效的措施。在去产能的同时，应进一步为煤炭、钢铁等大型企业降税减负。继续推进煤炭行业税费实行综合改革，考虑山西煤炭为国家经济发展做出的历史贡献，一是对山西煤炭企业超过全国工业企业平均增值税税负部分实行阶段性定额或定率返还政策。二是对承担职工安置、退出产能任务重的国有集团性质的煤炭企业汇总缴纳企业所得税，或者出台以国有集团性质的煤炭企业合并利润缴纳企业所得税政策，以平衡衰老矿井负担。三是在降低采矿排水资源费、降低煤炭资源税率和折算率等方面出台相关政策。四是加快分离企业办社会职能工作。五是进一步降低企业的物流成本。

（作者单位：财政部驻山西专员办）

1.财政部.关于地方财政部门积极做好融资性担保业务相关管理工作的意见[Z].2010-3-24。

2.全国人民代表大会常务委员会.全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定[Z].2014-8-31。

3.习近平.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[Z].2013-11-12。

（本栏目责任编辑：尹情）