行政事业单位财务内部控制存在问题及应对策略

刘静君

摘要：随着我国经济的发展，以及公共财政改革的深化，行政事业单位财务工作越来越规范，这对行政事业单位财务工作提出了新的要求，要求其建立完善的财务内控制度，做到与时俱进，认识新常态，适应新常态，引领新常态，推动行政事业单位财务内部控制建设，促使其建立正规化的财务制度。本文从当前我国行政事业单位财务内部控制的现状入手，指出了存在的问题，并提出了应对策略。

关键词：行政事业单位 财务 内部控制 应对策略

一、行政事业单位财务内部控制概念

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。从静态上讲，内部控制是单位为了防范和管控经济活动风险而建立的内部管理系统，具体体现为各项内部管理制度以及落实制度所需的控制程序和措施；从动态上讲，内部控制是单位通过制定制度、实施措施和执行程序，为实现控制目标而应对风险的自我约束和规范的过程。

二、行政事业单位财务内部控制现状及存在问题

随着我国公共财政的规范，国家于2001年6月制定了《内部会计控制规范---基本规范》，这是我国建立内部财务规范的开始；2012年11月，国家制定《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），于2014年1月1日开始实行，我国行政事业单位财务内部规范逐步走向正轨。

（一）财务内控建设不够理想

一是部分行政事业单位对财务内控建设重视程序不够。《规范》是行政事业单位财务内部控制建设的指导性文件，要求领导带头学习，全体人员参加，特别是财务人员，必须熟悉其内容。但在实际工作中，一些单位未认真落实要求，未认真组织学习，仅仅限于学过了，组织过了，没有认识到《规范》的重要性。一些单位财务人员更换后，没有做好传、帮、带，新财务人员甚至不知道有该文件；还有一些单位另搞一套，以内部的制度代替《规范》，如未以《规范》为基础，自行制定的“财务管理制度”、“经费使用制度”等。以笔者所在单位为例，本系统部分财务人员就未学习过《规范》，均以本单位自行制定的财经管理制度为标准。

二是《规范》在一定程度上推动了行政事业单位财务内控的建设，但不同单位建设进程不一。根据笔者了解，级别高、影响力大的事业单位更加重视内部控制，内控制度执行较好，还以《规范》为基础，制定了有针对性的、更具操作性的内部措施。级别低、规模小的单位相对而言对内部控制不够重视，内控工作形式化，执行较差。在一些较小的单位，一人多岗情况较多，如将会计、出纳、资产管理等不相容职责交给同一个人，内部监督形同虚设；一些单位甚至自行另搞一套土方法，用自制财经制度代替内控制度，限制或扩大资金支出额度、改变经费使用用途，不能做到专款专用，导致财务内部控制不力，出现账实不符、账目不清等情况。

（二）审计机制不健全

一是对内部审计与内部控制认识不明确。①责任认识偏差，根据规定，内部监督应当与内部控制的建设和实施保持一致，内部审计部门是不能负责内控建设的，行政事业单位内部审计具有独立性，而内部控制建设需要整个单位协调建设。②部门认识偏差，由于行政事业单位存在内部审计部门，一些人就认为内部审计部门负责内控建设，实际上如果内部审计部门负责内控建设就无法起到监督作用。

二是部分行政事业单位内部审计形同虚设。健全的监督机制是内部控制实施的重要保证。目前，一些事业单位未建立起有效的内部监督机制，部分单位建立了，执行效果也不够理想。一些行政事业单位没有单独的内部审计机构，配备专门的审计人员，审计人员由财务人员兼任，一些单位设立了内部审计机构，但也缺乏独立性，审计工作受其他部门制约，内部审计工作达不到预期效果，形同虚设。

三是部分单位开展了内部审计工作，但审计不到位。主要表现在：首先内部审计范围较窄，侧重于行政事业单位收支情况，对于设备采购、合同管理、工程预决算、各部门日常开支是否合理及政府采购部分缺乏有效审计监督。其次内部审计方法没有与时俱进，随着我国法制化的建设，行政事业单位财务内部控制也发生了重大变化，财务控制变得越加复杂，这就对审计人员提出了更高要求，特别是财会电算化的发展，部分审计人员没有加强学习，跟不上时代发展步伐。

（三）预算编制不科学，执行预算力度不强

预算控制是行政事业单位财务内部控制的重要环节，行政事业单位预算是根据单位发展计划及任务编制的年度财务收支计划，是对单位年度内全部经济活动的内部控制。当前行政事业单位预算编制主要存在以下问题。

（1）预算编制不科学，在预算编制中，常常是单位会计编制，领导审核了事，没有群策群力，征求各部门意见，没有进行深入调查了解，没有全面体现单位需求；

（2）预算编制方法简单，基本都是沿用传统的“上年基数+本年增长”预算分配方法确定本年度财务支出，对所要分配给各部门经费指标缺乏量化分析；

（3）预算执行中未构建相应预测、跟踪、分析制度，预算管理不正规，常常发生随意调整预算、超预算开支的情况。

三、行政事业单位完善内部控制的策略

（一）加强财务内控建设

一是成立本单位内部控制领导小组。建立健全单位内部控制和有效实施是由单位负责人或法人代表全面负责，同时应明确专人负责财务内控建设工作的整体沟通、协调、实施等工作。建立集体研究、专家论证的决策机制，单位经济活动决策、执行和监督应当相互分离，“三重一大”要实行集体讨论决策，联签制度。防止“一支笔”或“一言堂”造成的决策风险和腐败风险，内控领导小组应在财政部制定的《规范》为准则，结合对行政事业单位会计制度的要求，同时结合本单位行业性质、业务情况建立并完善财务内部控制体系。

二是建立内控规范实施机构。实施机构应当包括财会、内部审计、政府采购、资产管理、办公室等部门，负责制订单位内控实施方案、组织内控学习培训，对各项业务流程进行梳理，查找风险点并编制风险清单。内部控制对象不只是限于财务人员，也不限于单纯的账务处理，而是指单位全体相关工作人员，及贯穿单位所有业务决策、执行、监督的全过程，建立内控规范实施机构是非常必要的。

三是严格执行财务内部控制自我评价与监督。应当建立自我评价工作领导小组，评价内容应当包括内控要素评价和操作流程评价。前者重点对内部控制环境的结构、组织架构和权限管理进行评价；后者对所有重要管理活动、业务活动的操作进行评价，评价标准包括目标性、合理性和有效性。通过自我评价系统分析经济活动的风险点和确定风险点，有针对性地选择风险策略合理有效地规避风险。各级部门特别当地财政部门需要对单位内控的建立和实施进行监督检查，专管员应定期或不定期对单位进行检查，其检查结果与绩效挂钩，提出有针对性的意见和建议，并督促其整改。建议应当将内控建设应用到部门及个人绩效考核中，并明确奖惩措施。

（二）完善审计监控机制

一是分清内部审计与内部控制的责任。内部控制的建设需要落实到具体的部门和人员，应该保持一定的独立性，所以必须分清内部审计与内部控制责任问题。内部审计是监督要素的功能需要，是内部控制的重要组成部分。

二是抓实内控审计。内部控制审计作为内部控制要素的一项功能，是建立内部控制的需要，是监督评价要素的手段，必须重视内部审计控制。首先明确审计的范围，并规定工作程序。以图书采购为例，审计工作包括考察、招标、合同签定、验收等内容，对这些活动只有采取预审、主审、复审、终审，才能确保审计的质量。其次由传统财务审计向效益审计转变。以往审计通常只注重经济活动的合法性，现代审计的重点体现在审计与评价组织和部门的有效性上，目的在于提高经济效益。同时，效益审计也将事后审计转变为事前审计和事中审计，更能对行政事业单位内部控制做出全面、科学、准确的评估。

（三）加强预算管理，严格执行财务预算制度

对于行政事业单位的财务预算管理，首先要建立严格的标准：“财务编制有明确的目标，预算执行要有严格监控，预算完成要有公正的评价。”

一是编制预算，要按照规定收集各种数据，听取各部门的意见和建议，按照单位的实际需求来编制财务预算，做到既要保证正常的各项开支，又要兼顾节约。

二是财务预算执行，要严格按照财政部门批复的额度和单位的预算数据来执行，杜绝无预算、超预算或挪用经费的情况发生。同时要加强预算执行的监控，各部门围绕预算指标，明确控制收入、支出的权利及责任。会计及审计人员应把好关，随时了解预算支出情况，并做好反馈。

三是加强对预算执行情况的考核评估。财务部门、审计部门要建立预算跟踪、监督、分析、评估机制，对各项支出进行监督、分析和评估，明确预算收入、细化预算支出，加强预算执行的考核评估，提高经费使用效益。

四、结论

随着我国社会及经济的发展，行政事业单位财务内部控制也在不断完善。但还存在一些不完善的地方，这就需要行政事业单位进一步健全财务内部控制制度，培养高素质财务人才，完善监督体系，确保经费使用实现最大效益。

参考文献：

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（作者单位：柳州市图书馆）