紧跟改革步伐加快推进超大型城市消防治理体系和治理能力现代化

上海市公安消防总队政治委员 单于广 少将

紧跟改革步伐加快推进超大型城市消防治理体系和治理能力现代化

上海市公安消防总队政治委员 单于广 少将

编者按：随着国家改革进程的不断提速，加快推进消防治理体系和治理能力现代化，积极适应消防现实斗争和长远发展需要势在必行。上海市公安消防总队政治委员单于广结合上海消防工作实际，提出了加强和改进特大型城市消防工作和队伍建设的思路和对策。该文形成于2014年底，荣获2014年度公安消防部队调研文章一等奖。一年来，上海消防部队按照文章中提及的思路和方向，努力在火灾防控体系建设、创新社会消防治理、政府专职消防力量建设培育、加强消防安全立法建标、消防“大数据”平台试点搭建、提升灭火救援攻坚专业能力、打造纯洁过硬公安消防铁军等方面进行了深入探索实践，取得了不少突破和进展。

在2015年上海市“119”消防周启动仪式上，市公安消防总队政委单于广向火灾隐患整治先进单位颁发奖牌。（李 福/图）

党的十八届三中、四中全会释放出十分强烈的改革信号，国家层面的改革步伐正不断加快。上海自贸试验区成立以来，以“负面清单”为核心的投资管理制度已全面建立，以政府职能转变为导向的事中事后监管制度也基本形成。与此同时，随着大数据、物联网、云计算信息技术的飞速发展，新材料、新能源、新工艺的广泛应用，新形势、新常态、新发展为消防工作带来新的机遇和挑战，消防改革创新势在必行，必须把加快推进消防治理体系和治理能力的现代化建设摆上重要议事日程。

一、树立问题导向，健全火灾防控责任体系

火灾防控体系建设，核心在防，关键在责任落实。要落实消防安全委员会刚性要求。目前，各级消防安全委员会作为议事协调机构，工作还停留在开会、发文、布置任务上，实质性推动消防工作的作用并不明显，应进一步明确各相关委办局的“责任清单”，深挖拓展消防安全委员会的管理、督导、考核职能，增强其对地方党委政府、部门行业消防工作的牵引力、撬动力和约束力。要加强基层管理力量。仅靠公安消防部门和派出所民警单打独斗，难以有效监管面广量大的社会单位。日前出台的《上海市社会消防组织管理规定》，首次从省级政府层面对乡镇、街道和企业单位建立基层消防力量的标准、要求、程序做出刚性规定，明确了必建、应建、鼓励建专职力量的区域、场所和单位，并就规范监管程序、完善保障体系、强化专业培训、拓展职责任务提出要求。下一步，上海所有的街道、乡镇都将按照规定建立基层消防组织，配备人员和装备，确保实体化运作。同时，结合创新社会治理加强基层建设的总体架构，将消防工作纳入社区平安办公室、城市网格化综合管理中心、社区综治中心等基层服务管理平台，将消防管理纳入居村委联勤队伍职责范围。只有积极推行有建、有管、有保障、有融合的基层消防组织和社会消防力量发展模式，才能把消防基层基础真正做实、做强，打通消防管理的“最后一公里”。 要调整现行消防监管模式。打破消防安全“保姆式”监管模式，将消防部门的精力由检查转向监督，借助户籍化管理，将视角从看企业是否有隐患，切换到看企业是否有“明白人”查找隐患上来，进而改变单位被动接受消防部门检查的现状，督促社会单位落实消防安全主体责任。

二、深化改革创新，突出社会消防治理

社会治理理念的提出，为突破社会消防管理长期存在的瓶颈提供了丰富坚实的理论依据，为传统消防迈向现代消防指明了方向。要发挥社会中介组织作用。目前，由于缺少成熟的消防中介机构，社会消防管理的辅助作用难以有效发挥。上海早在2000年就启动消防行政审批改革，由审图、检测公司承担大量技术性较强的事务性工作。实践证明，由社会力量担当起消防评估、检测、维保等职能，使技术审查与行政审批相分离，有利于消防部门将重心转向事中、事后监管，也规避了廉政风险。当前，要抓住《社会消防技术服务机构管理规定》出台的有利契机，加快运作注册工程师制度，为下一步社会中介组织的发展培育提供人才保障，支撑社会消防机构由过渡资质走向正式资质。要建立社会消防征信系统。建立健全行业系统消防自律机制和信誉奖励、失信惩戒机制，定期公布存在消防安全违法行为和重大火灾隐患单位的“黑名单”，有利于保障公众消防安全知情权、提升消防安全综合治理水平。上海目前已试行“社会征信系统”，力争尽快把社会单位、公民个人的消防安全失范行为纳入社会征信记录，并且和其他利益相关的社会生活联动，让违法者付出高昂的代价，营造在消防安全方面“失信者寸步难行，守信者一路畅通”的氛围。同时，还将推进征信体系与市场监管有效衔接，使诚信信息成为业主选择注册工程师的重要参考指标。要引入火灾责任保险等经济杠杆。国内目前的火灾保险侧重在灾后的救济赔偿，而美国等国家的火灾保险体现在事前、事中的安全把关。关于火灾强制保险，国务院46号文件有专门明确，最近国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》中也有提及，从全国层面看，随着社会消防技术服务机构的成长，入保前的火险评估交由社会消防评估公司来做是能实现的，各方面条件已趋于成熟。上海将加强与职能部门的沟通协作，在部分区县和自贸区先行先试。与此同时，发挥政府采购引领和减免税收鼓励调节作用也是值得探索和尝试的领域。要创新消防培训方式。逐步放开由社会组织和机构承担社会消防宣传培训任务。据统计，全国对消控室操作人员和技术服务机构中蓝领操作人员的需求在120万以上，目前经过培训的只有30万人。为此，可以积极引导社会力量，通过社会办学、网络办学等形式，加大对消防从业人员的培训力度，尽快填补消防从业人员缺口。

在2014年上海市“119”消防周启动仪式上，市公安消防总队政委单于广向上海市委常委、政法委书记姜平（右一），上海市副市长、市公安局局长白少康（右二）等市领导汇报全市基层消防安全组织建设和发展情况。（吴佳伟/图）

三、坚持法治引领，完善消防法律法规和标准规范体系

在消防立法方面，据统计，我国消防立法大约10年一个周期。按此推算，部局此次启动现行《消防法》修订恰逢其时。而且现行《消防法》与经济社会发展不相适应的地方也确实存在。比如，公安消防部门职责与其他行业部门职责交叉，消防部门的有限责任被无限放大，从吉林“6.3”火灾和昆山“8.2”爆炸事故的处理结果看，目前就亟需明确防火监督员的有限责任，包括公安消防部门实施建筑工程消防设计审核、验收、监督检查和火灾事故调查，都应当有具体明确的工作标准和追责免责规定。下一步在自贸区，消防安全行政许可将更多地由审批制转向备案制，《消防法》的部分条款也可能难以完全执行。在标准规范方面，一些新材料、新工艺、新设备使用的消防技术标准尚不健全，上海一些“新奇特、超规范”重大项目（如上海国家会展中心）建设也遇到无规范可依的问题。对此，上海将按照部局“高于国标，契合市情”的要求，完善更严格、更系统、更具操作性的消防法规和标准规范体系。同时，对于立法建标工作，也建议上层立法能给各地留有空间，以原则性为主，让各地有加有减、留有余地。国外消防立法建标的周期相对较短，我们国家纵使在法律层面做不到经常改，但从政策层面也可以及时改。而且，还要注重广泛听取社会各方意见。虽然目前很难做到委托无利害关系的第三方草拟法律草案，但可以广泛听取、吸纳各方面意见，对不吸纳的，要予以逐一回复和解释。

四、注重科技强消，倍增火灾防控和队伍管理能力

云计算、大数据、物联网等信息技术的广泛应用，为创新社会消防治理、提升实战打赢能力提供了可能。信息化对于消防工作的影响可能会是革命性的。对外，通过信息化管理，实时掌握辖区社会单位、重点单位、高危场所、隐患单位的具体数量、位置分布、内部结构等底数，实现消防设施在线监控、火灾风险实时评估；对于社会消防中介组织，通过信息化平台，可以加强对社会消防技术人员的资格管理、从业行为管理、服务质量管理。对内，借助移动执法终端甚至智能手机平台，实时记录、掌握、公开防火干部的执法痕迹，同步解决“勤政”和“廉政”问题；通过应用灭火救援业务管理系统，实时更新、随时调用道路水源、装备器材、保卫对象、熟悉演练等情况，如实记录灭火救援基础工作。下一步，上海计划搭乘新一轮“智慧城市”快车，进一步促进“大数据”“物联网”“云计算”等前沿科技与火灾预防、应急管理、队伍管理、战勤保障工作的深度融合，并争取与规划、建设、房地、质监、安监、民防等部门实现消防管理的信息共享和平台兼容，将来所有的消防信息资源都借助一体化城市消防信息系统归拢在一起，为综合分析火灾形势、准确研判消防警情、精确实施火灾防控提供支撑。

五、聚焦实战导向，锤炼提升应急攻坚能力

提高实战水平，考核指挥棒是牵引，锻造“尖刀”是突破，专职力量是补充，综合保障是基础。优化考评体系。目前，与实战联系并不紧密的大量考核、评比、台账，使基层士兵的负担普遍较重。对此，上海将坚持实战导向，通过广泛调研，将平时“六熟悉”和演练等基础工作作为重点，进一步整合考核事项、优化考核办法、转变训练模式，引导官兵把功夫下在平时，把精力和资源向主业集中，向实战投入。锻造“尖刀”力量。立足打赢“大仗、恶仗”，瞄准地铁、高层、船舶、化工、隧道等高难度灾害事故，狠抓专业攻坚力量建设，着力优化装备配备、跟进训练设施、强化人员配置、完善训练科目、增强政策支持，锤炼出术有专攻、敢打必胜的灭火救援“尖刀”力量。发展专职力量。消防现役体制和高危工作特点，造成“留兵难”“骨干保留难”的问题相对突出，部队常年处于培养新人的状态。大力发展专职消防队伍，作为公安现役消防力量的重要补充，是解决问题的有效路径。对此，上海正积极协调市政府以及编办、财政等部门合力做好此项工作。下一步，计划以具有机构组织编码的“上海市消防局”的名义，代表用人单位与专职消防员签订劳动协议，专门成立“上海市专职消防员管理办公室”实施集中统一管理，并计划原则上只要体能合格，就能一直干下去，朝着职业制方向发展。强化战勤保障。当前，基层指挥员实战经验缺乏的问题无法回避，特别是那些遇到“真火、大火”机会比较少的同志，问题就更加突出，基地化、模拟化、实战化训练这条路必须坚定不移走下去。下一步，上海将探索加强区域性培训基地建设和区域性装备体系建设，为上述问题的解决提供保障。

六、依法从严治警，确保队伍高度稳定集中统一

习近平同志反复强调，必须坚持党对军队的绝对领导，同时要在各个环节上按照条令条例的要求严格管理。这为我们抓好消防部队队伍建设提供了基本遵循。加强党委班子建设。各级党委班子要带头抓好政治理论学习，确保思想和行动始终与中央保持高度一致，严格执行党委分工、议事决策、联系基层等制度，按原则、按规矩、按程序、按权限议事办事，履行好把方向、揽全局、抓落实、促发展的重要职责。领导干部要以身作则、率先垂范，敢于叫响“从我做起、向我看齐、对我监督”，增强“带队伍、促工作”的自信和底气。加强部队正规化建设。消防部队具有“现役体制、政府职能、公安管理、地方工作”的特殊属性，与大部队相比，当前我们还存在作风散漫、兵味不浓、正规化管理层次不高等问题。对此，要通过组织到先进兄弟部队参观学习等形式，教育引导官兵以条令条例和各项规章制度为准绳，进一步加强执勤、训练、工作、生活“四个秩序”，为部队战斗力和安全稳定提供重要保证。加强党风廉政建设。从目前情况看，后勤岗位制度设计较成熟，监督执行相对到位，但消防执法领域的权力寻租空间依然存在。下一步要加紧推进消防执法领域廉政预警防控机制试点建设，仔细查找分析政策上的缺陷，严密制度设计，堵塞漏洞，力争通过人防技防和信息化手段，科学配置权力，优化权力流程，实现风险防控。