抗战时期中国共产党对廉政建设法治化的探索——以陕甘宁边区为例

刘嘉心

(广西大学 政治学院，南宁 530004)



抗战时期中国共产党对廉政建设法治化的探索
——以陕甘宁边区为例

刘嘉心

(广西大学 政治学院，南宁 530004)

在抗战时期，中国共产党探索廉政建设法治化，是延续中央苏区廉政建设的传统，也是巩固自身政权的需要。在抗日根据地，中国共产党对立法、惩治和教育领域开展了廉政建设法治化的实践探索。认真学习和汲取抗战时期廉政建设法治化实践探索经验，对当前强化法治反腐力度具有重要的现实意义。

抗战时期；中国共产党；廉政建设法治化

廉政建设法治化就是在廉政建设的基本方面和主要环节上，形成一个相对健全的法律法规、体制机制系统，保证国家公职人员在履行公共权力时，受其监督、制约和规范，使得国家政权廉洁清正。廉政建设法治化是全面推进依法治国的重要部分，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[1]因此，回顾抗战时期中国共产党廉政建设法治化的历史，不仅有助于总结中国共产党反腐倡廉建设的经验，而且对于贯彻落实十八届四中全会的决定，提高法治反腐水平有着重要的意义。

一、抗战时期中国共产党探索廉政建设法治化的缘起

抗战时期是中国共产党进行廉政建设法治化的重要阶段，党从巩固根据地建设出发，继承并发展了中央苏区时期反腐法治化的成功经验，推进了廉政建设的法治化进程。

(一)传承和发展中央苏区时期的成功经验

中央苏区时期，公职人员中存在着贪污公款、挪用公款、以权谋私、官僚主义等腐败行为，严重侵犯到人民群众的利益，损坏了党的声誉。对此，刚刚开始局部执政的中国共产党认为，这是由于“苏维埃法制还很不健全，特别是目前开展的反贪污浪费运动还缺乏法律保障，这给一些投机分子留下漏洞。”[2]苏区第一次党代表大会也指出：为了“防止一切腐化官僚贪污等现象的产生，党必须严格地执行纪律……加紧反对官僚腐化贪污等现象。”[3]因此，为了从根本上保持苏维埃政权的清正廉洁，中国共产党开始了廉政建设法治化的探索。第一，立法规定苏维埃政府公职人员是廉政建设的重点。1931年第一次全国苏维埃代表大会通过的《工农检察组织条例》就明确规定，各级工农检察部负责监督苏维埃机关、企业及其工作人员正确执行法律、法令的情况，若发现苏维埃工作人员有行贿、浪费公款、贪污等犯罪行为，有权报告法院，提起公诉。1932年颁布的《中央工农检察人民委员会部训令第二号》同样要求各级工农检察部要把工作重心放在检查苏维埃政府机关和地方武装中的阶级异己分子及贪污腐化动摇消极分子。第二，依法严惩贪污腐败行为。《中央执行委员会第二十六号训令——关于惩治贪污浪费行为》规定：“贪污公款在五百元以上者，处以死刑”，“因玩忽职务而浪费公款，致使国家受到损失者，依其浪费程度处以警告、撤销职务以至一个月以上三年以下的监禁”[4]。第三，群众监督被赋予了合法性。《工农检察部的组织条例》规定，各级工农检察部或科之下，须设立控告局，主要任务是“接受工农劳苦群众对苏维埃机关，或国家经济机关的控告，及调查控告事实。”[5]此外，1933年中央工农检察部颁布的《同志审判会临时规则》，规定工农检察部可号召群众参与审判本单位的腐败分子。中国共产党在中央苏区进行的反腐法治化建设，沉重打击各种腐败现象，保持了革命队伍纯洁，捍卫了红色政权。同时，中国共产党在中央苏区进行的廉政法治化探索，增强了民众对党的信任和拥护，密切了党与人民群众的血肉联系，也为日后抗日根据地的廉政建设法治化积累了宝贵经验。

(二)巩固中国共产党在抗日根据地的执政基础

中国共产党要想保持根据地政权的合法性，就必须努力赢得广大人民群众的支持和拥护。就如哈贝马斯所言：“任何一个政治系统，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群众(对它所持有的)忠诚心，这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟它前进。”[6]针对抗日根据地存在着贪污腐败、营私经商、官僚主义等现象，再加上一些党员干部忘记党的宗旨理念，不切实履行其公务人员职责等原因，致使中国共产党清楚地认识到只有构建一个稳定、廉洁的政权，才能提高党的战斗力，保持党的纯洁性，不断取信于民。对此，中国共产党在抗日根据地弘扬只做“公仆”、不做“官”的优良作风，以及勤俭节约、廉洁奉公的优良作风，希望各级党员干部积极为人民群众办事和服务，切实维护人民群众的利益。时任陕甘宁边区政府主席的林伯渠在第二届参议会政府工作报告中指出：“我们工作人员大都是一些不知疲倦的人民的忠仆，他们念念不忘的，只是抗战和人民的整个利益……埋头苦干，忠诚于人民解放的事业，因而也为大众所爱护。”[7]1942年1月公布的《陕甘宁边区人权财权保障条例》第二条规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利。”[8]这说明中国共产党以法律法规的形式，确保广大人民群众享有各项民主权利。此外，1943年颁布的《政务人员公约》中，第九条规定政府工作人员要爱护群众，密切联系群众，不侵犯群众的利益。党员干部是人民的公仆，要从群众的实际出发，为群众主持公正和伸张正义，严厉批评和惩治损害群众利益的行为。总的来说，为了加强中国共产党在抗日根据地的执政基础，中国共产党十分注重廉政建设法治化，并颁布一系列的法律法规，努力创造出廉洁、清正的社会环境，来赢得广大人民群众拥护、认可共产党政权。

二、抗战时期中国共产党对廉政建设法治化的实践探索

抗战时期，中国共产党在陕甘宁根据地广泛开展了党风廉政建设和反腐败斗争，从1938年颁布的《陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例》开始到抗日战争结束，中国共产党尤其注重廉政法治化建设，通过加强廉政立法、严惩贪污腐败行为、开展民主法制教育等方式，“使边区各级政府真正成为普通民众自己的政府，真正成为全民族需要的、抗日的、民主的、廉洁的政府。”[9]

(一)加强立法，力保廉政建设有法可依

法制是党风廉政建设和惩治腐败的根本保障。抗日战争进入相持阶段以来，各根据地党政机关出现不同程度的贪污腐败现象，加强根据地的廉政立法以预防和惩治腐败就显得愈发重要。一是通过立法规定公职人员必须廉洁奉公。1942年、1943年先后颁布的《陕甘宁边区简政实施纲要》和《陕甘宁边区政务人员公约》，都明确要求干部必须“坚持廉洁节约作风”，以及“公正廉洁、奉公守法”的作风。1944年颁布的《关于改善司法工作》，特别强调司法工作人员应秉公执法，不应徇私枉法。二是通过立法明确腐败行为的判断标准。1938年8月，陕甘宁边区政府制定了《惩治贪污暂行条例》，明确规定出现“(一)克扣或截留应行发给或缴纳之财物者；(二)买卖公用物品从中舞弊者……(十)为私人利益而浪费公有之财物者”[10]的行为，都以贪污论罪。1939年1月又不断修改完善，通过了《陕甘宁边区惩治贪污条例》，对一些贪污行为给予重新判定，例如“贪污数目在一千元以上者，处死刑”[11]，在贪污数目惩治上做了相应的调整。三是立法规定腐败行为的惩治措施。《陕甘宁边区施政纲领》明确提出，必须“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为。”[8]31939年通过的《陕甘宁边区惩治贪污条例(草案)》明确规定：构成贪污罪者，以其贪污数目多少及案件影响大小，依照贪污条例规定来惩治。1943年颁布的《陕甘宁边区政务人员交代条例》，对各级政务人员在变动、调任工作时，要求离任前工作交接须交代清楚，如“遇交代不清逾期三月者，得呈请边区政府依其情节轻重处分之；如涉及司法范围者，得送请司法机关惩办之。”[12]同年颁布的《陕甘宁边区政府干部奖惩暂行条例》中规定，对于贪赃枉法、腐化堕落、假公济私、包庇蒙蔽的领导干部，遵照条例从严处理。这些法律法规的颁布，为打击贪污腐败分子以及各种违法犯罪活动提供了法律保障，有力地遏制了腐败态势，为边区政府营造出了廉洁清正的政治环境。

(二)严惩贪污腐败行为，提高廉政法律法规的执行力

1938年10月，抗战由战略防御阶段转入到相持阶段。复杂的社会环境，导致党内的一些领导干部理想信仰不够坚定，热衷于追求权力和侵占公共财产，抗日根据地出现的官僚主义、侵吞公款、滥用私权、倒卖公物、营私舞弊等腐败现象，使得抗日根据地的廉政建设面临着巨大挑战，因此，严惩贪污腐败行为，提高廉政法律法规的执行力，显得尤为紧迫。据史料记载，在党中央查处的一些案件中，不乏一些曾在前线战场出生入死立下赫赫战功，但之后由于种种原因腐化堕落的领导干部。如肖玉璧案件。他早年参加革命，抗日战争爆发后，一直在边区政府担任税务管理的职务，但他却利用职务之便贪污公款，并把紧急战略物资倒卖给国民党军队。1941年2月，陕甘宁边区高等法院依照《陕甘宁边区惩治贪污条例》，对肖玉璧依法判处死刑。经过几年的治理，边区的腐败案件有所下降，廉政建设取得明显效果，“如陕甘宁边区1939年查获处理贪污案件360件，1940年又处理644件，到1941年上半年即下降为153件。太行区自1942年公布条例后，1943年处理贪污案606件，1944年下降为232件，1945年为238件。”[13]这些贪污腐败案件的处理，反映出中国共产党为巩固抗日根据地政权，不断加强反腐倡廉建设，提高党的法治反腐能力，以维护党的纯洁性。

(三)开展群众性的法制宣传教育，完善廉政建设的法治环境

为了提高根据地群众的民主法制意识，中国共产党加大宣传民主法制思想的力度，并借助传媒手段，广泛宣传民主法制。一是在干部中广泛开展法制教育。在边区根据地，中国共产党和边区政府创办了中共中央党校、抗日军政大学、陕北公学、马克思列宁学院等学校，教育培训了大批的干部，并多次开展法制教育，最具有代表性的是“以廉政建设法治化为中心，对干部进行共产党员有犯法者从重治罪的教育”[14]，以及开展人权法律的教育，明确公仆人员的职责，维护民众权利。二是利用报纸杂志等方式开展法制宣传教育。在报纸上曝光党员干部和政府公职人员的贪污腐败案件，如肖玉璧案件，当肖玉璧被依法惩处后，《解放日报》上刊登了《肖玉璧之死说起》的评论文章，明确指出：“我们要严重的注意！注意每一个反贪污的斗争，抓紧揭发每一个贪污事件，我们一定要做到：在‘廉洁政治’的地面上，不容许有一个‘肖玉璧’式的诱草生长！有了，就拔掉它！”[15]此案件的处理，表明中国共产党对腐败行为进行严厉打击，绝不容许腐败分子影响到党的廉政建设。三是对干部犯罪的典型案件进行公审，在群众中树立“法律面前人人平等”的理念。黄克功是抗日军政大学第三期第六队队长，曾在战场上立下赫赫战功，但因与陕北公学学员刘茜结婚未遂，恼羞成怒枪杀了刘茜，案件发生后在边区根据地引起强烈反响，广大群众对此议论纷纷，并持有不同的意见看法。陕甘宁边区政府及法院遵照党中央的指示，对此案件进行公开审理，在陕北公学大操场召开千人大会，向群众宣读黄克功的公诉书、判决书，实现民主法制审判，法律面前人人平等的法治观念牢固地印记在群众中。

三、抗战时期中国共产党廉政建设法治化的现实启示

廉政建设法治化是中国共产党反腐倡廉建设历程的重要组成部分，并在抗战时期取得明显成效。在新形势下，廉政建设法治化仍然发挥着巨大作用。研究抗战时期中国共产党廉政建设法治化的实践探索，有着重要的现实意义。

(一)完善廉政建设的法律体系

早在中央苏区时，为了治理革命根据地出现的形形色色贪污腐败现象，中国共产党就开始重视反腐法制的建设，并在抗战时期形成了比较系统的反腐败法规体系，颁布如《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区惩治贪污条例》、《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区政务人员公约》、《政务人员交代条例》等法规制度。十八大以来，党中央在治理腐败问题时，始终坚持党要管党，从严治党的理念，对各种腐败现象持零容忍态度，并不断健全和完善反腐倡廉的法律体系，切实把权力关进制度的笼子里，以适应目前的反腐形势需要。首先在工作规划上，2013年12月20日，中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系二O一三——二O一七工作规划》，这是指导今后五年党风廉政建设和反腐败斗争的重要依据。2014年1月13日，十八届中央纪委三次全会审议通过了《中央巡视工作规划(二O一三——二O一七年)》，对党风廉政建设和反腐败工作整体设计、系统规划，跟进监督。其次在作风问题上，2012年12月4日，中央政治局会议通过了《中共中央政治局颁布关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，殷切期望各机关单位及公务人员改进工作作风，密切与群众的联系。2013年11月18日，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，严厉反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。最后在干部管理上，2013年10月19日，中共中央组织部印发《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》，筑牢从严管理干部的制度。2015年6月2日，中共中央办公厅印发《事业单位领导人员管理暂行规定》，不断深化干部人事制度改革。自十八大以来，党中央和政府在修改制定廉政立法上，不仅注意单项制度的建立，还统筹全局与其他制度相配合，力求全方位地完善廉政法律体系。

(二)提升权力运行的法治化水平

严格执法是抗战时期反腐法治化的重要特点，从党中央和政府严厉查处黄克功案件和肖玉璧案件就可得知。在新时期，更要汲取和借鉴抗战时期的做法，不断提升权力运行的法治化水平。权力法治化是以遵守党章和国家法律为目标，旨在通过法律的约束规范，限定权力的赋予、行使和监督，最大限度地保障权力在法律的轨道上运行。法律制度是一种刚性机制，以法律来制约权力，防止权力失范，需要遵守两条法则：“一是不存在游离于法律以外的权力；二是不存在高于法律之上的任何权威。”[16]我国当前出现的种种权力腐败现象，大都与掌权者奉行以权代法、以言代法、权大于法等个人权力意志有关，在权力运转过程中，使得有法不依、执法不严、执法犯法等问题突出。由于法治的缺失，权力会出现失范行为，加剧了法治缺失下的非制度化竞争，资本与权力经常联姻，造成腐败现象难以遏制。对此，党中央和人民政府加强权力法治化建设刻不容缓，要使“党委决策、政府执行、人大监督”的权力制约监督模式得到法律保障，并通过一系列机制措施，确保国家权力的合法有效运行，防止权力寻租和滥用。同时对当前中国社会各领域出现的触犯法律的权力失范行为，党中央和政府必须加以纠正和惩罚，维护法律的权威意志。

(三)建设一支廉洁清正的法治队伍

抗战时期，由于条件限制，还不可能建立起完善的执法机构，但在依法治国的大环境下，一个强大的政法机关和一支廉洁清正的法治队伍，是反腐法治化不可缺少的内容。政法机关是惩治腐败分子、遏制腐败现象的防护线，也是维护人民利益的守护者。在现实中，有一些政法人员的法治意识淡薄，存在着知法犯法、有法不依、违法不究等状况。司法人员为了实现个人权益，把司法权力作为满足自身利益的需求工具，无视党的政治纪律和国家的法律法规，大搞权钱交易、权权勾结，为腐败集团进行腐败交易保驾护航，甚至将其纳入合法化程序，以确保腐败活动的隐蔽性和安全性，进而形成强大的腐败利益共同体。对此，须深化司法体制改革，坚决反对执法不公及司法腐败的行为，增强政法人员的执法能力，努力建设出一支廉洁清正的法治队伍。习近平在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上就提出，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式来办事的能力。“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节，执法人员必须忠于法律，捍卫法律，严格执法、敢于担当。”[17]因此，广大执法人员要提高职业道德素质，用道德规范约束自己，坚定法治信仰，坚持以腐败为敌，做到严格执法，公正司法，不受人情、金钱、权势的干扰，忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，坚守法治阵地。

(四)树立全社会的法治信仰

抗战时期，党中央和政府组织号召党员干部深入开展廉政法制思想教育，充分发挥领导干部的表率作用，并向广大人民群众宣传法制知识，增强群众的法制观念，有助提高法规制度的执行力。当前，为贯彻落实党的十八大精神和关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，应在全社会努力筑建起法治信仰。法治信仰是指：“在对法治的理性科学的认知的基础上对其所产生的一种发自内心的认同和期待……以一种自觉、主动、积极的态度真正参与其中，同时自觉维护法律权威和尊严并以之作为自己行动的指南。”[18]长期以来，我国在各领域不断努力健全完善各项法律、法规，但有一些法律体系还未真正建立，仍保持着“人治”为主“法治”为辅的状态，弱化了法治效能。现实生活中，公民的尊法守法用法、依法维权意识不强，缺少对法治的依赖和信任。此外，有的执法机关、执法人员滥用权力，有法不依、执法不严、违法不究现象比较突出。有的领导干部又忽视法律权威性，不但不依法办事，还存在着以言代法、以权压法的问题。这些问题都影响到人们对法律的尊崇，无法形成一种有凝聚力的法治信仰。

为了树立全社会的法治信仰，党中央和政府高度重视法治精神的宣传教育，在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中习近平就提出：“要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。”[19]在十八届中央政治局第四次集体学习时，又强调要深入开展法制教育宣传，在全社会弘扬法治信仰。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又进一步提出了“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”的论断。

四、结语

抗战时期，中国共产党始终高度重视反腐倡廉建设，坚决反对腐败现象，进行廉政建设法治化实践探索，并取得丰硕成果，弘扬了延安精神。新时期，应借鉴抗战时期反腐败的有益经验，提高反腐败的法治化水平，如党的十八届四中全会报告提出的：“实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范。”[17]4-5

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[19]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2014：87.

编辑：黄航

The Exploration of the Communist Party of China to the Rule of Law Construction of a Clean and Honest Administration During the Anti-Japanese War:Take the Shanxi Gansu Ningxia Border Area As An Example

LIU Jiaxin

(School of Political Science, Guangxi University, Nanning Guangxi 530004，China)

During the period of the war of resistance against Japan, the Communist Party of China to explore the construction of a clean and honest administration of the rule of law is continuation of the tradition of the Central Soviet Area Construction of a clean and honest administration, but also to consolidate the regime itself.In the Anti Japanese base areas, the Communist Party of China of the legislation, punishment and education to build a clean government under the rule of law in the practice exploration. Earnestly study and draw on the cultivation of clean government during the Anti-Japanese War under the rule of law practice to explore,To strengthen the current anti-corruption efforts under the rule of law has important practical significance.

during the Anti-Japanese war;the Communist Party of China ;the cultivation of clean government under the rule of law

10.3969/j.issn.1672-0539.2016.06.012

2016-05-30

刘嘉心(1991-)，女，壮族，广西田阳人，硕士研究生，研究方向为党史党建。

K269

A

1672-0539(2016)06-0062-05