美国城市化视角下的中国城市发展思考

韩效　邱建

摘要：在中国城镇化进程高速推进的同时，城市无序蔓延带来的诸多社会矛盾日益尖锐，而其他国家特别是以美国为代表的先进国家在城市化进程中的经验教训可为矛盾化解提供独特的视角，如中美两国在城市发展背景、区域协调发展、城市交通的作用、城市用地格局等方面具有一定的可比性，而且美国在城市化进程中为解决土地利用单一模式、“汽车文化”导致城市蔓延、过度“郊区化”带来的旧城衰退等问题而采取的措施也值得我们参考。我们应在汲取国外城市化建设经验教训的基础上构建符合中国国情的城市发展战略以化解城市建设快速扩张可能面临的问题，如建设“紧凑城市”、加强空间疏导、优先发展公共交通、鼓励多中心城市格局等。

关键词：城（镇）市化；城市空间；多中心城市格局；城市规划；可持续发展；区域发展；“城市病”

中图分类号：F299.22

文献标志码：A文章编号：1009-4474（2015）02-0118-06

一、研究背景及意义

城市空间扩展及城镇化是人类社会迅速发展和人口不断增加的必然结果。2013年中国的城镇化水平达到了53.7%，《中国低碳生态城市发展战略》预测，2050年中国的城镇化水平将达到70%～75%〔1〕，西方国家用近两百年完成的城市化进程，中国只用了30年。随着城镇化进程的不断加速，中国城市的空间形态、人口规模、产业结构都发生了巨变，不可避免地出现了无序蔓延、形态趋同、特色丧失、产业发展失衡、生态环境恶化等严重问题。如何解决快速发展与环境保护之间的矛盾？高能耗问题如何解决？发展是否必须以牺牲后代利益为前提？人们不得不直视这些现实问题。没有理性的可持续发展理念，城市未来的发展将成为人类生存的最大威胁。因此，在国外发达国家的经验教训基础上构建有中国特色的城镇化理论，建立与中国国情匹配的城市发展战略迫在眉睫。

将中国的城镇化发展与西方发达国家典型城市进行对比，可减少中国城镇化进程中城市扩张可能面临的问题和失误。中西方城市的发展与建设在城市空间形态、土地使用方式、产业功能布局、交通组织方式、生产力背景等方面，既有相似之处，又存在很大差异，特别是对待城市的可持续发展和生态化城市的建设，发达国家远远走在我们前面。比较分析这些特点和差异，对于城镇化进程相对落后于西方国家的中国城市在新时期的城市规划、设计都有很强的借鉴意义。

二、国外城市化道路分析

（一）国外城市化道路的主要模式

根据市场与政府在城镇化进程中所扮演的角色〔2〕，国外的城市化发展模式可以大体概括为三种主要方式：

一是以英、德为代表的西欧国家的政府调控+市场主导型城市化，充分发挥市场的主导作用，但在面对一些特殊问题时，政府可通过一定的行政、法律手段进行适当的宏观调控。如伦敦政府为了保护农业用地而颁布的“绿化开发限制法案”。

二是以美国为代表的市场主导带来的蔓延式城市化。美国政府对于城镇发展干预较少，主要依靠市场经济推动，这样的模式带来了迅速的郊区化，随之而来是严重的交通拥堵、旧城衰退和生态环境的严重破坏。

三是拉美、非洲为代表的过度城市化。由于长期处于殖民统治的历史背景，近年来拉美国家在外来资本的影响下，城市化率接近西方发达国家水平。然而由于缺乏产业支撑，工业经济远无法与西方国家相比，导致城市住房、基础设施与城市化率无法匹配，城市中出现大量贫民窟，直接威胁到社会的稳定。

随着西方国家进入后工业化时代，城市的扩张规模已经逐渐减小，取而代之的是以蔓延和更新为主的城市形态演变。总体来看，近年来西方国家的城市化研究出现了以下倾向：

（1）随着郊区由城市的附属转为城市—郊区相互依存，城市化研究也从针对单独的城市个体研究转变为研究城市群体和区域城市；

（2）针对城市盲目蔓延和日益严重的环境恶化问题，人们开始反思原有以汽车交通为主导的城市化，投入到对生态城市、科技城市等理想城市形态的研究中，致力于寻求一种高效节能、低污染、可持续发展的新型城市形态；

（3）开始更多关注城市形态中的人文因素和社会因素，从单纯针对城市实体和物质空间的研究转向对涉及到城市的政治、经济和社会等元素的研究。

（二）中美城镇化进程的可比性

尽管中美的城市化基础、条件、政治经济体制与发展阶段不尽相同，然而随着全球文化整体趋同，中国城镇化的发展也越来越多地体现出市场经济调控的影响，相关部门在制定城市发展战略时也必然需要综合考虑城市各方面的特征与多因素影响。美国在城市化进程中曾出现的问题和走过的弯路，如如何提高土地的复合利用效率、城市交通方式整体规划、城市紧凑发展、促进城市中心区复兴、加强区域合作、转变政府职能等，也是我国目前城镇化过程中正在面临的迫切问题。

1.城市发展背景基本类似

中国目前新型城镇化的快速发展与机动车发展高峰同步的情况，正等同于美国20世纪50年代城市化与机动化叠加的状况。在此阶段对于美国城市化出现的问题做深入研究，能尽可能规避美国当时的“郊区化”趋势带来的城市无序蔓延等问题。

2.区域发展的协调问题

美国的城市发展动力是经济要素，商品经济与市场经济的需求推动着城市化的进程；而中国的城镇化进程中虽然也有经济杠杆的调节作用，但更多的是政治及社会影响，城市发展更多地受到政府引导及控制，而不能完全依照经济发展趋势进行导向。美国政府由于国家体制的局限性，各级政府对城市发展的控制力较弱，区域之间的发展各自为政，尤其是城市发展到了大都市时代，“巴尔干现象”导致区域协调发展十分困难。中国政府虽然有各种法规及行政手段对城市发展进行调控，但对具体实施过程中的监督仍存在许多问题，尤其是目前中国也出现了许多城市连绵带，如长三角、珠三角、京津翼都市圈等，城市之间的协调发展就显得更为重要。

3.城市交通对城市发展的重要作用

小汽车的大范围普及与高速公路网建设，是导致美国城市低密度蔓延的重大原因。随着中国城镇化发展，城市规模扩大，原有的以公共交通为主的道路交通方式已经发生了根本性的改变，某些大城市已经出现了明显的无序蔓延趋势，通勤距离过长，交通拥堵严重，如不能处理好城市间高速公路的架构和城镇格局的合理布置问题，中国将步上美国城市交通恶化的后尘。

4.用地格局对城市形态的重大影响

用地格局直接影响城市形态的第三层次——城市内部分区形态，从而也间接影响城市的外部形态与更宏观层面上的城镇群分布。美国城市在20世纪20年代大规模出现“郊区化”的主要原因除了交通因素外，就是大量企业和人口外迁，城市郊区单一的用地性质带来了大都市区交通状况的恶化、中心城区衰退、郊区居住空间分异严重等种种严重社会问题。中国城市虽然大多以紧凑发展为主，城市格局较合理，但多年的城乡二元结构导致某些建设重点一直在城市，工业外迁的郊区及小城镇分布密度过低，与城市中心区形成鲜明对比，如不进行有效调控，提高土地利用效率，极易出现城市蔓延和土地资源浪费。在中国人多地少的现实情况下，城市蔓延的恶果将比美国更加严重。

三、美国城市化发展进程

（一）美国大都市发展阶段

历经100多年，美国全面完成城市化进程。从集聚式的城市发展到分散式多中心的大都市区〔3～5〕，经历了三个主要阶段。

1.1920年以前：传统城市化阶段

在此阶段，人口以农村向城市汇集为主，城市大多为单中心形态，沿袭着小城市——中等城市——大城市的发展方式。到19世纪下半期，美国城市化进入了空前发展的鼎盛时期，在19世纪末初步形成了大中小各级城市网络，大型城市多为工业城市。在这一阶段，城市大规模兴起，就业机会增加，吸引了大批移民和农业人口。第一次世界大战前，城市发展的主要动力是制造业，铁路与水运是主要运输方式，为了追求利润最大化，城市发展主要以紧凑模式为主，90%的就业人口分布在市中心半径1～3英里范围内，人口密度与地价的升降与到市中心的距离成明显正比关系。

2.1920～1970：城市郊区化阶段

1920年对美国城市发展是一个明显的分界线，在该年，郊区人口第一次超过中心城区人口，美国城市先后出现了郊区化趋势。一些较大的中心城市不断向周边扩张，中心城市出现明显的衰落。战后经济复苏，随着联邦政府大力改善道路基础设施，美国的交通方式由传统的大容量公共交通转向私人小汽车，这一改变为城市形态的变化带来了重大影响。美国城市功能与人口逐渐向郊区转移，城市的空间形态也由单核单中心的集中式布局向多中心的分散式布局过渡。

3.1970年至今：大都市连绵带阶段

郊区化导致美国城市蔓延情况严重，小汽车的广泛使用与由政府大力扶持的公路网络已十分发达，交通方式极大地影响了美国城市空间形态，城市已经进入了大都市连绵带的新阶段。

（二）美国城市化进程中的主要问题

1.土地利用模式单一

美国传统城市化阶段的大城市有一个共同的空间结构特征——单一的土地利用模式。由此带来居住与就业场所的空间分布不均衡，导致美国大城市的长距离通勤。美国城市于20世纪20年代先后进入了郊区化阶段，大量的公司与企业迁往郊区，导致大量劳动力向郊区流动。然而在城市边缘地带的社区在初始规划时居住与就业并不平衡，且各社区占地辽阔，相距甚远，步行与骑自行车等交通方式变得困难或不可能，公共交通服务设施由于过于分散而成本过高，逐渐被发达的州际公路网替代，人们主要选择独自开车外出工作及满足生活需求。美国大城市中的长途通勤带来的交通拥堵达到了惊人的程度，其根源就是土地利用模式的失衡〔6〕。对土地使用功能的人为划分，增加了人们为了满足生活与工作需要在不同功能区块内的反复往返，为交通带来了巨大压力。

伴随着郊区人口的不断增加，原来集中于中心城区的社会经济活动扩散到郊区的各聚居点，制造业、商业服务、零售、教育、文化娱乐设施在这些区域出现，最终，郊区出现了人口聚集、功能完备的新都市。郊区中心区同传统城市中心区共同构成多中心结构的大都市区。目前美国绝大多数大都市都形成了较为完整的多中心格局，以便边缘新城或郊区次中心分担城市中心区大负荷的居住、就业、娱乐等各种城市功能，对原来集聚在城市中心区的人口起到了主动调控作用，取得了良好的效果。

2.“汽车文化”导致城市蔓延

交通是城市空间发展非常重要的一个影响因子，很多城市扩张的轨迹与交通干线紧密相关。美国城市的郊区化是建立在“汽车文化”基础上的。私人小汽车与卡车的出现改变了原有铁路运输为主的交通格局，网状的公路系统推动着美国城市出现了第一次大规模的郊区化。传统城市化阶段，由于集中运输带来的规模效应能大幅度降低成本，工业化城市中的企业和厂区都尽量靠近港口、码头、铁路站点，而这些城市基础设施在城市发展早期考虑到建设成本，通常都在城市内部集中设置，因而带来了集中发展的城市格局。汽车的路线灵活，时速快，郊区变成片状连绵发展，城市不再沿着轨道交通线路以中心城区为核心放射状展开，原有的轨道交通之间未被开发的广阔区域涌现出大量新城镇。汽车的机动性还促使美国大城市的郊区跳跃式向远郊扩张，带来了整个城市规模的迅速膨胀。最典型的例子就是洛杉矶SanFernandoValley，原本是电车无法到达的郊区，一直未被开发，却因公路和小汽车的发展变成了拥有数千套独栋住宅的大型社区。

目前美国的交通拥堵情况不仅仅出现在特大城市的市中心地区，而是随着城市的快速扩张蔓延到郊区。究其根源，大都市区的空间结构及土地利用模式不改变，交通拥堵的问题就无法彻底解决〔7〕。作为美国文化的重要内容，要完全抛弃美国人现有的依靠私人小汽车出行的交通方式并不现实，但通过复合土地利用功能、大力发展公共交通、复兴城市中心区等手段，或将改善目前严重的交通拥堵现象，相应地，城市形态将由传统的单中心形态向复合多中心、分散式布局发展。

3.过度“郊区化”带来的旧城衰退与历史文脉断层

逆城市化是郊区化向纵深发展的必然阶段。在这个阶段，城市中心区的衰退和边缘小城镇的崛起同时展开。城市中心区工业用地的变更使得中心城区出现功能性衰退，城市中心的作用逐渐减弱，旧城中心的各种基础设施老化，城市空间质量和安全性下降，许多大城市的中心区沦为空城或流浪汉聚集场所。由于大量人口及企业外迁，城市建设重点转向郊区新城，旧城空心化及衰退，政府无力承担旧城区的更新，许多有很强历史积淀的老街区疏于管理，破败不堪，而新城千篇一律的风格，使城市失去了自己的风貌特色，出现历史文脉的割裂，城市也失去了人的尺度。

针对这个问题，20世纪90年代，在PeterCalthorpe的领导下，一个以塑造新城镇氛围为核心的新城市主义开始兴起。新城市主义是城市规划的新城市设计运动，它主张借鉴二战前美国的小城镇规划模式，构造紧凑而具有小城镇生活气氛的社区，反对过度郊区蔓延的发展模式。1990年的美国，城市不断蔓延、社区逐渐瓦解，新城市主义在这个背景下提出了建设结构紧凑、具备浓郁生活气息的城市社区的构想。旧城区在经历了人口和就业外迁的痛苦期后，也逐渐实现了功能与产业的转型，居住与生产职能弱化，成为信息交换和决策的中心。

4.郊区化造成的严重社会空间分异

由于低收入人群无力负担郊区较高的住房价格与长距离通勤开支，郊区化造成了更严重的社会空间分异。美国的郊区化几乎是种族与社会阶层隔离关系的直接反应，在二十世纪五六十年代，美国许多大都市区都形成了收入较低的黑人居住在城市中心区、收入较高的白人居住在郊区的模式，即使现在有色人种的郊区化逐年上升，整体水平仍然很低。美国城市的郊区化实际上体现了中产阶层对工作、居住空间的选择所塑造的社会空间非均质化，带来了严重的种族隔离问题〔8〕。

种族问题一直是美国社会发展的痼疾，必须依靠政府规划干预才可能得到社会空间与资源的公平公正。尽可能多地强化公众参与社区规划，能更有效地减少空间分异的负面影响，保障弱势群体在城市化进程中的权益。

四、对现阶段我国城市发展的思考

（一）中国城镇化发展的现状

参照美国城市化发展阶段的划分，我国目前的城镇化仍处于一、二阶段过渡时期，城市的集聚力仍占上风，人口流动表现为向城市汇聚，大规模的郊区化倾向尚未出现。比之西方城市化，中国的城镇化有“冒进”现象，但目前整体发展仍与发达国家有较大差距。如追求城镇化数量，城镇化速度大大滞后于工业化速度，快速城镇化带来空间扩张失控，导致城市建设质量不高、交通拥堵、环境污染、就业和住房困难等问题；土地城镇化大于人口的城镇化，导致郊区土地被大量占用，而利用率较低，资源浪费极大，人口的城镇化和基础设施的建设滞后，导致农业人口无法真正转变为城市人口，城乡差距被进一步扩大，难以保证社会公平与公正〔9〕。

政府在对城市规划的调控上也存在问题。许多地方政府为追求政绩和高指标的城镇化率，互相攀比开发区及新区建设，缺乏长远的科学发展观与监督管理，这对我国有限的土地资源是极大的挑战；对于城市总体规划的调整也较为盲目，缺乏相对稳定的实施期限，许多领导班子换届就急功近利地调整规划，城市郊区化严重，耕地流失，粮食安全有重大隐患。

（二）对我国现阶段城市发展的建议

借鉴美国城市化过程中出现的种种问题及相应措施的效果，可以从土地利用、城市布局、公共交通等方面为我国现阶段城市发展提供参考。

1.提高土地复合利用的效率与质量

鉴于快速城镇化进程中城市蔓延带来的种种社会问题，学术界提出了“紧凑城市”作为城市可持续发展的空间策略，其核心内容并不是单纯增加城市密度，而是高效高质地实现城市土地功能复合利用〔10〕。中国城市的突出特点就是人多地少以及无序的高密度，在此环境下单纯增加城市容积率只会使人居环境进一步恶化，空间资源稀缺、安全隐患增加、基础设施利用低效等问题会加剧。中国城镇化道路中，城市形态的发展肯定不能重走美国“摊大饼式”蔓延的老路，只能选择紧凑发展。形态紧凑的核心在于功能的紧凑与土地混合利用，居住、办公、商业、娱乐、文教等功能有机组合，充分提升城市经济的集聚效应，用尽量少的空间组织尽量多的城市功能，提供人性化尺度的城市空间，降低交通能耗，节约资源与成本，让城市形成高效运行的有机整体，才能从根本上解决城市发展问题。

2.加强空间疏导对人口规模的调控

城镇化必然带来人口在城乡之间分布的变化，而人口调控是对城市增长进行控制的有效手段。美国在城市化进程中也遇到了人口过于集中带来的诸多城市问题，在中美不同的政治经济体制条件下，美国大多城市都通过城乡互动的方式来自我调节和缓解，因此出现了郊区化—逆城市化—再城市化等阶段〔11〕。而根据中国历年统计年鉴和人口普查报告的数据，发现中国尚未出现城市人口与郊区人口的逆转现象；从2000年以来，市镇人口仍然占据人口增加的主体，尽管2005年后人口向三大都市圈集中的趋势减缓，但东部城市的人口增长仍然高于中西部、东北部；再考虑到城乡差距，未来城市群仍然对人口流动具有极大吸引力，是城镇化推进的主要动力。

美国城市目前出现的多中心分散式布局，其实是一种对人口在空间结构上的调节策略，从而间接对人口规模进行调控。这种策略通过对产业结构的调整，减少城市中心区人口，通过次中心、边缘城市、卫星城等引导人口分布在整个城市区域内趋向合理〔12〕。中国城市发展有一个突出的问题，即基本都是单核发展，中心城区的人口密度极高，各种资源压力都非常大，若能通过周围组团或次中心引导人口向边缘地带分散，将会缓解城市中心区压力。美国城市的案例为我们提供了较好的参考，中国城市也进行了不少空间疏导的尝试，如北京的“两轴两带多中心”发展战略，上海的郊区工业区组团及郊区新城等尝试。但由于城市周边产业动力不足，或中心区的吸引力远大于周边，目前仍然无法摆脱单中心“摊大饼”式的城市发展方式。

另外，城乡差距是进行大都市人口调控的主要障碍。多中心的城市布局是更加可持续和合理的城市形态，中国城市的未来发展应努力降低城乡差距，取消限制人口自由流动的户籍制度，帮助人口规模实现自我调节。

3.优先发展公共交通与轨道交通

大力发展公共交通特别是大容量的轨道交通，减少私人小汽车的使用，能有力支撑紧凑发展的城市形态。优先发展公交系统，能够减低污染、节约能源、优化城市土地集约利用，最终形成更人性化的社区尺度〔13〕。首先在政策上要给予公交系统、轨道交通更大的人力财力支持，在规划层面，加强对如轨道交通、BRT网络等为主的公共交通系统，公交站点与设施的设计与建设，另外还要多采取措施鼓励人们利用公交系统出行。其次对于更加绿色环保的自行车与步行交通，基础设施的配备要跟上，各种城市空间设计中都要考虑慢行环境，提升城市空间的品质与人们生活质量。

4.鼓励多中心的城市形态格局

根据博塔德（Bertaud）的研究，当特大城市人口超过500万以上时，“大城市病”特别是长时间通勤与交通拥堵等问题会带来边际成本的极大增加，甚至超过城市聚集效应所产生的边际效益。此时城市的最佳形态是多中心格局〔14〕。多中心的城市形态能够帮助疏导人口和就业，缓解中心区过度集中的压力，挽救城市过度扩张带来的人居环境恶化，因此鼓励大都市朝向多中心方向发展是缓解城市无序蔓延的主要方式〔15〕。除了市场导向外，政府的规划导向在推动中国城市朝向多中心格局发展中起到至关重要的作用。中心区与各次中心应形成互补的产业结构，并保证次中心之间的城市功能与基础设施相对完整，彼此独立，以减少彼此之间的交通需求；同时，多中心城市格局需要有强大的快速交通网络支撑劳动力及各种资源在全域内的快速便捷流动。

5.保持文化趋同下的城市特色

城市建设中的许多问题表面上看似乎是技术问题，在本质上却是一种价值取向问题。由于我们面临愈演愈烈的快速城镇化进程，许多以往对城市发展产生作用的要素逐渐失去了作用，剧烈的变化导致相应的社会文化背景消亡，同时也引发了城市居民行为与心理的改变，城市间文化差异性逐渐消失并趋同，而且演变越来越迅猛无序。

从人文关怀的角度出发，可以也有必要通过寻找更加理性和可持续的城市发展路径来保存城市居民的行为基本存在逻辑，使得文化的变化回归理性，有序演进。城市特色不应丧失，城市空间需多元化且具有活力。规划部门完全可以通过对城市空间的控制、建设、制度设计等方面来重塑城市共识，并达到真实且稳定的文化表现。

五、结语

对有中国特色的新型城镇化进行研究，归根到底是人本关怀的深层体现。在对美国城市化问题及对策深入研究后，我们发现，考虑到中国的人口和可居住的国土面积，想要实现资源节约型、环境友好型的可持续发展道路，紧凑式发展更适合中国未来大城市。紧凑城市有效地解决了以美国为首的西方国家在城市化进程中出现的许多问题。美国针对“紧凑发展”提出回归传统社区的“新城市主义”和鼓励城市土地集约利用的“精明增长”概念都值得我们借鉴。为此我们对现阶段中国城镇化提出以下建议：提高土地复合利用的效率与质量，加强空间疏导对人口规模的调控，优先发展公共交通与轨道交通，鼓励多中心的城市形态格局，保持文化趋同下的城市特色等。

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（责任编辑：叶光雄）