加强股份合作社“三资”监管与审计的思考

■王安国　傅平南　徐荣华



加强股份合作社“三资”监管与审计的思考

■王安国傅平南徐荣华

近年来，一些股份合作社在资产、资金和资源即“三资”管理过程中存在疏于监管、效率低下以及效益不高等问题,一定程度上影响我国集体经济制度的稳定。因此，探索适应社区股份合作社自身特点的监管模式，有效开展审计监督、加强“三资”监管，已是当务之急。

一、股份合作社“三资”监管模式及现状分析

（一）股份合作社“三资”监管的理论研究

1.关于股份合作社的理论研究。

农村股份合作社的研究主要集中在其发展的必要性和制度边界、制度环境与制约因素、绩效评价与现实问题、国外经验借鉴以及合作社立法等方面。有学者认为合作社对社员的影响效益大于非社员，对小规模农户的经济效果大于大规模农户；农村股份合作社的成功依赖于一定条件，不能全盘照搬。

2.关于股份合作社的管理现状。

研究认为，“三资”管理的主要问题有：认识不到位、管理机制不完善、财务管理混乱以及承包合同不规范等。“三资”委托代理的主要问题在于部分村干部认识偏差、代理机构人员缺失、工作机制不完善以及村组“三资”代理不到位等。

3.关于股份合作社的审计监督。

政府层面一直在探索“三资”监管的有效模式。近年来，宁波余姚市成立了农村集体经济审计中心，形成以农审中心为主导、监审合一的农村集体经济审计模式。宁海县则将农村集体经济审计工作由县审计局负责，农审中心作为第三方开展农村审计工作。象山县构建“农业部门、审计部门和乡镇内审联合作业”的农村审计新模式，既充分借力，又发挥不同监督部门的合力，实现全过程监督。

（二）股份合作社“三资”监管模式分析

1.内部监管。

内部监管源于遵守会计法律法规的需要，即股份合作社内部自我监管，同时也为经营者掌握财务信息、加强内部控制提供保障，是集体经济发展早期经常运用的“三资”管理模式，例如“村账村管”。但由于监管不力、收效甚微，单一的内部监管模式基本上不复存在。

2.外部监管。

外部监管是引入外部力量对股份合作社实施监管，有“成立会计核算中心”、“村账乡管”以及“成立农村集体审计中心”等形式，发挥了一定的积极作用。但由于信息不对称和缺乏实质动力，外部监管容易受到经营者威胁利诱，导致监管效率不高、效果欠佳。

3.综合监管。

迫于生存发展的内在需求和维护基层社会稳定的外在动因，促使综合监管逐步形成，即多方力量对“三资”运作协同监管。如，广东省高要市探索“一平台、两中心、三监督”的农村集体“三资”立体监管模式，将1.2万余份资产资源承包合同录入“三资”监管平台，建立市、镇两级公共资源交易服务中心，发挥纪委、农办和群众监督的共同作用，并和市党风廉政信息公开平台对接，形成一体化综合监管平台。

（三）股份合作社“三资”监管现状分析

1.出台相关文件和政策，规范和支持股份合作社运营和发展。

2009年，农业部出台《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》；2010年，中纪委等4部门联合印发《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》，之后地方政府均出台“三资”管理相关办法。如，2014年，浙江省发布《关于全面深化农村改革、加快推进农业现代化和城乡发展一体化的实施意见》，截至2014年6月底，全省9523个村社（约占32%）完成改革，累计量化集体经营性资产581.4亿元，界定股东1 365.3万人，其中温州、嘉兴和杭州江干区、宁波江东区等28个县市区已完成改革。2010年，上海市农委出台《关于加强农村集体资金资产资源管理的若干意见》；2012年，《关于加快推进上海农村集体经济组织改革发展若干意见（试行）》出台。江苏省制定《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》；2011年又出台《关于农村社区股份合作社登记的指导意见》。相关制度出台规范和促进了股份合作社运营和发展。

2.注重“三资”管理平台建设，充分保障社员权利。

解决“三资”管理过程中的问题，重点是通过信息化平台建设，让“三资”在阳光下运行。如，浙江省农业厅依托互联网，实行县乡两级联网或县乡村三级联网的实时动态监管。2013年6月，浙江已有83个县市区建立了农村财务监管网络，其中39个两级联网、44个三级联网，绍兴、湖州等地还实现了市县乡村四级联网。宁波市江东区在全省率先构建股份经济合作社5大制度体系，近年来又强化股份合作社“三务”公开信息平台建设，股民在家中便可随时了解集体资产运营情况。上海市出台《关于推进农村集体“三资”监管平台建设工作的意见》，设计开发“三资”监管平台，保障社员权利。

3.多方监管，发挥协同作用。

多方监管可以划分为以下几种形式：一是当前最常见的农业行政部门主导监管模式；二是乡镇政府单设专门监管机构模式，如“农村经济审计监察中心”；三是国家审计机关主导监管模式。实践表明，采取多方监管效果总体较好，如，2011年江苏省村级集体经济实现总收入同比增长12%，其中“十一五”期间年均达10%增幅。2009～2011年上海市乡镇集体总资产年均增长9.1%，净资产年均增长14.3%。

二、股份合作社“三资”审计实践探讨

（一）股份合作社“三资”审计的重点

1.以国家审计为主导，实施集体经济制度审计。

一方面，可积极借鉴部分发达国家农村合作社、农业合作经济社等组织的审计模式。另一方面，可就发展股份合作社的价值、重点、方式以及有关法律法规和政策进行审计，为我国集体经济制度的发展完善献计献策。

2.以内部审计为主导，开展系列审计活动。

当前，股份合作社可以比照公司法，建立科学完备的法人治理结构体系，充分保障公司各项权利以及股东权益不受侵害。具体方式可以是：“三资”运营的绩效审计、“三资”管理风险和控制审计、“三资”管理的合规性审计以及“三资”管理的安全性审计等。

3.以社会审计为主导，进行财务报表审计。

“三资”管理中，由社会中介机构开展财务报表审计能在很大程度上增加财务数据的可靠性。为确保社会审计效果，国家应当加强立法，进一步明确会计师事务所等审计中介机构的法律责任，严惩出具虚假审计意见行为。同时，要保障外部审计机构的审计环境，坚决制止和处罚蓄意刁难、阻碍以及拒不配合审计等行为。

（二）股份合作社“三资”审计存在的主要问题

1.审计的法律依据模糊，审计责任不太清晰。

按《浙江省农村集体经济审计办法》规定，集体经济组织的审计工作一般由乡镇经管站承担，业务上受上级农业部门的领导。由于姓“集”不姓“公”，国家审计难以有效介入“三资”，但国家审计要对兼任股份合作社大股东和经营者的乡镇、街道负责人定期开展经责审计，又涉及到“三资”监管。事实上，股份合作社“三资”管理的审计监管存在多种形式，各种形式在法律依据、责任划分、审计目标、审计内容以及审计权限等多方面还较为模糊，审计责任不够明晰。

2.审计独立性不高，审计权威性、专业性相对较弱。

在目前农审站主导的审计模式下，乡镇经管站既充当管理者又担任审计监督者，违背了审计独立性原则。尽管实施了审计监管，但往往不被社员或股东所信赖。例如，一份调查表明，有36.9%（165人）的受访者认为“三资”审计不透明，另有42.5%（190人）的人认为审计执行结果不公开。也有人曾指出，在台州“三资”管理农审站模式下，乡镇经管站组织审计又日常管理难免有“自账自审”嫌疑。

三、股份合作社“三资”审计探讨：基于提升监管公信力的视角

（一）股份合作社治理模式的顶层设计分析

需要依法对股份合作社进行规范的公司制改革，明确公司职责，保障股东权利。同时，公司制改革要和联系基层政权建设，要解决好党政和企业责任不分的突出问题。确保股份合作社经济的经营者身份合乎法律法规的规定，不能形成以权谋私、权大于法的状况。公司制改革完成后，便可建立内部审计机构，配备内部审计人员，探索高效的内部审计机制。

（二）股份合作社“三资”管理的信息披露分析

股份合作社“三资”管理的重点和难点是存在信息不对称现象，一方对财务信息不知情，另一方存在弄虚作假的可能，管理存在较高的复杂性，社员或股东由于缺乏专业知识，难以全面监督。因此需要由权威机构进行鉴证，需聘请会计师事务所定期对股份合作社实施社会审计。“三资”管理可以实行日常经常性的财务信息公开，并由外部专门中介机构定期审计，以尽可能地提高披露信息的可靠性。

（三）股份合作社“三资”管理的审计模式分析

全方位提升股份合作社“三资”管理的审计监管水平，有必要构建综合审计监管体系。国家审计负责制度审计，评价相关制度建设的合理性、有效性，以及法律法规和政策的充分性、有效性和合理性，并提出建议。农业行政主管部门不再负责内审监督，而是对相关政策制度的检查落实。股份合作社内部审计负责对公司治理、风险管理以及内部控制等方面审计，为公司发展提供确认和咨询服务。三方审计分工明确、职责清晰、方能确保审计监管的充分有效。

（作者单位：宁波市江东区审计局）