直面质疑，真抓实干推进依法治国

杨珍君　杨建荣

【摘要】全面推进依法治国决定颁布已满周年，各项改革进入正轨，质疑与阻力也相伴而生，有人认为依法治国是喊口号、摆姿态。面对质疑必须明确，全面推进依法治国是全面建成小康社会的核心内容和重要支撑，是全面深化改革的强大保障和实现方式，是党的领导制度化、科学化、规范化的助推机制。

【关键词】依法治国 “四个全面” 法治指标评估体系 人民主体地位

【中图分类号】D0 【文献标识码】A

2014年10月20日，党的十八届四中全会在北京正式召开，《决定》颁布至今已满周年，全面推进依法治国各项事业正式迈入正轨。随着法治改革迈入实质性阶段，质疑与阻力也相伴而生。有人认为，全面推进依法治国不过是喊口号、摆姿态，随着改革推进，法治便逐渐会被束之高阁，权力仍是改革推进的主旋律。类似质疑的出现，源于在部分人民群众的直观生活体验中有法不依、执法不严、司法不公等现象仍未发生根本性转变，徇私枉法、钓鱼执法、枉法裁判等现象依然存在，这归根结底在于法治建设进程与人民群众的法治期待仍存在一定差距。

虽然上述问题确实不同程度地存在，但质疑本身却是对我国法治进程的武断、草率理解，与全面推进依法治国的决定初衷背道而驰，如果不充分予以澄清和回应，将导致法治改革反复不前、事倍功半。《决定》颁布伊始，习近平总书记便指出：“如果在抓法治建设上喊口号、练虚功、摆花架，只是叶公好龙，并不真抓实干，短时间内可能看不出什么大的危害，一旦出了问题就到了积重难返的地步，后果就是灾难性的。”全面推进依法治国，是党中央着眼当前、立足长远、顺势而为、不得不为的决定，绝不是浮于纸面的口号和姿态。我们要准确把握全面推进依法治国的进程规律，用入木三分的改革措施推进法治整体进程，将全国上下共同凝聚到当前的法治建设中来。

依法治国是“四个全面”战略布局的关键支撑

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”涉及内容尽管各有不同，但彼此密不可分、相互支撑。全面建成小康社会是党的十八大确定的现阶段奋斗目标，是“四个全面”中的目标系统。全面深化改革是党的十八届三中全会作出的重大决策，是围绕目标而提供的动力系统。全面推进依法治国是党的十八届四中全会作出的战略部署，是围绕目标而确立的保障系统。全面从严治党是以习近平为总书记的党中央围绕奋斗目标实现而采取的组织措施和提供的组织保证，是目标实现的控制系统。全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党共同支撑全面建成小康社会的实践进程。“四个全面”的战略部署开辟了中国共产党治国理政新境界，将成为当前和今后一个时期推进中国特色社会主义事业的总方略、总抓手、总遵循。因此，全面推进依法治国绝不是所谓的口号和姿态，其作为改革事业顶层设计的重要一环，关乎全面建成小康社会成败，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，是新时代推动党的建设科学化的重要转折，必定要坚定不移地推进依法治国事业。

从全局来看，全面推进依法治国是全面建成小康社会的重要内容和支撑。党的十八大报告明确将依法治国纳入全面建成小康社会的目标：“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”这说明全面推进依法治国是全面建成小康社会的重要组成部分，依法治国是全面小康的重要内涵构成、题中应有之义。与此同时，全面推进依法治国也是全面建成小康社会的重要支柱和基础要件。党的十八届四中全会指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”这表明依法治国是全面建成小康社会的重要支柱、基础要件，如果不能全面推进依法治国，那么，全面建成小康社会就会因法治保障缺失而走弯路甚至出现缺损。

具体而言，一方面，全面推进依法治国是全面深化改革的强大后盾和实现方式。当前中国正处于“千古未有之变局”，经济迈入新常态、改革矛盾日益累积显露、社会价值观日趋多元，这些变化已远超过了“短、平、快”的行政权力的承载力，唯有法治才能平衡各方利益，为多元社会主体共同参与深化改革提供稳定可期的治理平台，推动国家治理体系和治理能力的现代化。因此，习近平总强调：“凡属重大改革都要于法有据。”当前全面深化改革进程要顺利推进、全面深化改革成果要深刻巩固，都必须在法治的轨道上运行，都要依靠法治形式规范和固化。另一方面，全面推进依法治国是全面提升党的科学化水平的倒逼机制。中国共产党是中国特色社会主义事业的最根本保证，但改革开放以来，面对前所未有的诱惑和挑战，党员中贪污腐败、徇私枉法者有之，拉帮结派、搞团团伙伙者有之，地方保护、部门保护主义有之，这些正逐渐蚕食着党的组织纪律性和与人民群众的血肉联系。要跳出“历史周期律”，与时俱进地提升执政能力、永葆党的先进性，就必须坚持党要管党、从严治党、依法治党，提升全党的法治思维、驾驭法治建设的能力，自觉在宪法法律范围内活动，顺应依法执政的要求，全面提升党的建设科学化水平。

主动把握和适应依法治国“新常态”

1978年，邓小平在中央工作会议上重提法制：“要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”；1997年，中共十五大正式提出了依法治国基本方略；2014年，党的十八届四中全会首次以依法治国为主题，确立了全面推进依法治国的决定。至今，中国的法治建设已历经普法教育、制度设计和实践推进三个阶段，中国特色社会主义法律体系基本形成，法治发展的模式也从外源性法治向内源性法治转变。党的十八大以来，我国法治建设成果尤为显著：在立法层面，以一切改革都要于法有据为原则，立法机关积极开展法律的“立改废”工作，《立法法》迎来颁布十五年来首次修改，中国特色社会主义法律体系日臻完善；在执法层面，从一批批行政审批事项的取消和下放，到工商登记制度改革的全面铺开，从一份份“权力清单”的公布，到行政事业性收费的不断减少，在党中央的统一部署下，简政放权不断纵深推进；在司法层面，废止劳动教养制度，建立涉法涉诉信访依法终结制度，全面推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设，严格规范减刑、假释、保外就医程序，健全错案防止、纠正、责任追究机制，司法人员分类管理、司法责任制、省以下地方法院检察院人财物统一管理……一系列规定努力让人民群众在每一个司法案件中都感受的到公平正义；在依法治党层面，党中央集中清理党内法规，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，近四成被废止或宣布失效，两部党内的“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》公布，法治正成为治国理政的基本方式。

尽管我国法治建设成绩显著，但对全面推进依法治国“喊口号、摆姿态”的质疑，体现了人民群众对法治的迫切期待与法治建设进程之间的龃龉，也反映了我国法治建设进程中对于时间因素的独特要求。与西方相对从容的法治化进程相比，中国的法治化进程中存在着一个很强的人为的时间观念：我国法治建设在拨乱反正和改革开放的历史条件下起步，为适应当时的经济改革主线，从时间角度提出的问题是，我们如何在一个较短的时间过程中尽快建立起一种新的行为规则和社会秩序。在传统社会可资利用资源匮乏、法治基础落后的前提下，尽管当时大多数人并没有很强的法治观念，但我们来不及等待法律观念成熟生长起来再制定法律、要求人民遵守，而是借助于强大的国家力量开展大规模的、有亿万群众参加的普法运动；尽管已制定的许多法律还未得到良好地执行，但我们通过法律移植等方式制定了一个又一个的立法计划，推出了一批又一批的法律，以期在十年至二十年的时间适应未来社会经济发展的制度框架先期确立起来。这种争取时间、缩短时间和赶超时间的政府推进式改革基本上取得了立竿见影的预期效果：公民法律素养大幅提高，中国特色社会主义法律体系基本建成，经济发展水平也实现了历史性飞跃。但这只是依法治国的起始阶段，实现真正的法治国家、法治政府、法治社会却面临着新的问题。

据不完全统计，截至2012年底，除宪法外我国现行有效法律共有243件，行政法规721件，地方性法规8600多件，部委和政府规章2万多件，法律制度数量不可谓不多，但有法不依、执法不严、司法不公等现象依然广泛存在，权力本位的观念尚未发生根本改变。这便是急速的政府推进型改革之后必须面临的法治问题：人民群众在思想文化观念层面仍然准备不足，尤其是大多数党政领导干部仍然习惯于以权代法、以言废法，法律文本与社会生活中的法律脱节严重。全面推进依法治国不仅要实现制度上的承接，更是行为方式、社会观念转换和再造的过程。在国家、市场、社会与法律体系之间相互影响的格局之下重塑法律文化，在法律实施之中逐渐转变社会观念，才能使人们在深层次上把握法治要求，根据法治精神推动立法、执法、司法、守法走向更高水准，这是突破法治建设瓶颈的关键环节，也是全面推进依法治国取得实质性进展的当前必经阶段。这必然要经历不同社会阶层、组织在法制框架之下冲突、说服、模仿、认同乃至产生信仰的过程，它需要一个扎实推进、耐心等待的改革长周期，标志着全面推进依法治国正式迎来法治改革“新常态”。

全面推进依法治国迈入“新常态”，则必须要克服革命性法治思维：急躁冒进地推进法治改革，简单套用法治理论中的理想化标准来评判现实，期望在朝夕之间建成法治。其对改革的理解、思路、策略与当前现实背景脱节，一旦意识到现实的差距与挑战则转而对法治建设失去信心，认为法治建设不过是在全球法治大潮之下“喊口号、摆姿态”。类似质疑与态度，与全面推进依法治国之初衷背道而驰，忽视了法治建设全局中长远与短期、理想与现实的战略谋划，若听之任之则可能导致法治建设的偏颇、畸形乃至停滞。对此，我们必须明确：法治期待与现实固然可能存在差距，但全面推进依法治国不是一蹴而就的一场运动，它是一项长期的基础性工程，猛药去疴的阶段已然过去，我们当前正处于实践法制、观念养成的长周期，必须用足够的耐心和智慧为法治改革“破茧”凝神聚气。

法治改革整体推进的二元机制

全面推进依法治国具有长周期性，但绝不意味着可以将法治建设暂时搁置乃至消极怠工，恰恰相反，法治建设决定全局成败而必须与其他“三个全面”协调推进。党的十八届四中全会从宪法实施、科学立法、依法行政、公正司法、全民守法、法治队伍、依法治党等各个方面为全面推进依法治国制定了全面的路线图、时间表，《决定》颁布一周年以来，如何将这份改革总设计图因地制宜、持续有效地深入实施成为了改革新课题。

确立全面推进依法治国的硬指标体系。与一般改革事项不同，法治建设需要长周期持续投入而难以在短期内取得立竿见影的成果，在现行评估体系之下，地方政府往往难以获得足够的热情与动力。因此，全面推进依法治国必须自上而下地确立强措施、硬指标。党的十八届三中全会提出：“建立科学的法治建设指标体系和考核标准。”党的十八届四中全会指出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。在《决定》所确立的整体改革框架下，建立法治指标评估体系，一方面能够有效监测和引导地方法治建设的方向，切实推进地方法治的完善与发展，另一方面能实现地方法治与国家法治的对接，保证国家与地方法治进程的一致性和统一性。法治评估既能有效带动整个区域和社会组织的法治转型，也能提高公职人员的法治服务意识和能力，从而不断满足人民日益增长的法治监督和社会公正需求。

法治建设不仅需要通过评估和保障推进，但更需要建立科学的评估机制和指标体系。仅仅固守原有工作考核标准，简单地套用评分制加以形式包装，既不能充分体现法治指数的“推压”功能，也容易进一步导致地方法治建设的“高分低能”。法治评估要通过科学化、常态化和制度化的机制确保全国上下法治统一，指明地方法治建设的前进方向和潜在问题，成为地方法治工作绩效考核的重要依据，就要转变当前法治评估自建、自评、形式化、片面化的现状，不应仅限于通过体制内绩效考核评估，还需要建立体制外的法治指数体系。对地方法治建设机器社会效果进行科学、系统评估，要从立法评估转向司法评估和执法评估，从事后评估转向全过程评估，从官方评估转向社会民意测量，从内部工作绩效评估转向社会效果评估。通过对地方法治发展的全方位测量，倒逼地方法治建设进步，确保地方法治建设沿着全面推进依法治国的整体规划路径持续稳步推进。

发挥人民主体地位推进法治建设。全面推进依法治国不是公权力一家独奏的独角戏，更不是立法者、法官、检察官、律师、法学家们的垄断事业，而依赖于人民群众乃至整个社会的积极参与，单纯的质疑与动摇无助于法治事业的进步。一方面，国家公权力法治化运行的有效性取决于国家与社会的关联程度，没有嵌入社会的“强”国家事实上是脆弱的，强行构建的法律制度经受不起社会变迁的考验。另一方面，正是通过国家与社会的共同推进，法治的潜在要素才能被真正激活，才能逐渐树立公民的权利意识，重新强化衰弱的规则权威，有关法治的态度碎片化才得以重组为一种共识。最终，法治国家与法治社会的融洽关系实现持续地再生产。

因此在全面推进依法治国的进程中，国家力量与人民群众参与实际互为条件，国家制度可以建立一个促进公民参与的开放环境，但人民群众才是全面推进依法治国的最终主体和力量源泉，只有人民群众积极投身法治实践，国家制度才具有有深厚的推动力和执行力。党的十八届四中全会提出的“深入推进科学立法、民主立法”、“健全依法决策机制”、“强化对行政权力的制约和监督”、“保障人民群众参与司法”、“推进多层次依法治理”等重要举措都充分依赖于广大人民群众的主动参与和首创精神，从上到下建立法治评估体系也需要广大人民群众积极参与表达权益诉求。只有人民群众主动通过法治途径和形式管理国家事务，依靠自身行动追求立法民主、执法公平、司法公正，才能推动国家法治体系逐渐落地生根乃至日臻完善；只有广大人民群众养成了自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治习惯，通过乡规民约、行业规章、团体章程等推进多层次的依法治理，依法表达诉求、解决纠纷、权利救济，我们才能取得法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的最终胜利。

全面推进依法治国道阻且长，我们并不因此失去信心和决心。任何一项伟大的事业都不是一蹴而就的，推动一个千年来人治传统根深蒂固的国家、领导全球五分之一的人口迈向法治的历史性创举更是注定历经曲折。全面推进依法治国迈入“新常态”，我们必须拥有足够的改革毅力与智慧，以科学、系统的评估体系确保法治改革整体持续推进，发挥人民群众的主体地位为改革提供不竭动力，齐心协力为实现中华民族伟大复兴中国梦创建强有力法治保障。

（作者分别为中共阳泉市委党校讲师，中共阳泉市委党校教授）

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