基层公共安全治理创新设计

傅铭

【摘要】在现行行政体制中，与基层公共安全治理相关的部门有30多个，其改造利用的途径是走专业化道路。但是，这些公共安全治理部分的绝大多数在街道（乡镇）基层无组织机构。因此，加强公共安全基层基础，应当设立基层公共安全治理工作站，创新体制和运行机制。

【关键词】基层公共安全 治理 创新

【中图分类号】D631.4 【文献标识码】A

习近平曾经指出，要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移，保障下倾，构建公共安全人防、物防、技防网络，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调①。这一顶层设计思想，对于探索基层公共安全治理体制机制创新，具有重要的指导意义。

积极改造利用传统公共安全治理体系

在现行行政体制中，与基层公共安全治理相关的部门有30多个，包括公安、工商、安全生产、食品药品、社会综合治理，防灾减灾救灾等众多部门。改造和利用传统公共安全治理体系，就是要充分利用现行行政体系中涉及公共安全治理的30多个部门的专业化治理职能和治理优势，形成相应公共安全治理部门牵头，其他相关部门联动的专业化工作机制，从专业化方向维护基层公共安全。

第一，现代公共安全的特殊性、复杂性，需要专业化公共安全治理。在现代公共安全治理中，群众是公共安全的广泛参与者，可以利用自身数量众多的优势以及参与社会生活的广泛性发现各种公共安全隐患，预防公共安全危机发生②。但是，现代公共安全中的许多问题都具有专业性，非专业人士很难发现安全隐患，食品安全如此，网络犯罪也是如此。现代公共安全治理的这种特性，决定了公共安全的预防和控制必须走具有群众基础的专业化治理道路。传统公共安全治理分属于30多个行政部门，在客观上也反应了现代公共安全治理的专业化特性，不能轻言放弃，只能改造利用。

第二，改造利用传统公共安全治理体系必须提升相关部门的专业化水平。传统公共安全治理体系治理分散化是弊端，专业化又是其优势。从现代公共安全的复杂性角度看，传统公共安全治理体系的专业化能力不足是其最大的治理弊端。因此，深化传统公共安全治理体系改革，应当提升相关人员的业务技能，强化专业治理水平。这种提升和强化表现在两个方面，其一是人员配备齐全，队伍精干；其二是专业化知识和技能突出、优秀。这是传统公共安全治理体系各职能部门胜任现代公共安全治理、服务基层的两个必要条件。

第三，改造传统公共安全治理体系，有利于专业化处置公共安全事故，防止二次损害的发生。走专业化道路，才能在发生公共安全事故时及时处置，正确处理，防止二次灾害的发生。2015年8月天津港发生危险化学品爆炸事故，消防队员大量伤亡，关键的原因在于没有专业化地应对事故，从而不能有效处置，并导致二次损害发生。

基层公共安全治理工作站组织机构制度创新设计

在现行行政体制中，与基层公共安全保障有关的职能部门，只有公安、工商等少数部门在街道（乡镇）中有派出机构，公共安全治理组织机构在基层十分薄弱。加强公共安全基层基础，必须创新基层公共安全治理组织机构，设立基层公共安全治理工作站③。

设立基层公共安全治理工作站组织机构，通过制度创新加强基层公共安全治理工作。我国传统公共安全治理总体上是有头有身没脚的“无根豆芽”体系，公共安全治理责任最低层级是区（县）政府，区（县）以下的街道（乡镇）和社区（村庄）没有专门治理公共安全的职能部门及相关人员配备，只是在公安、工商、税务等少数部门存在区（县）政府或其职能部门的派出机构，负责某方面的社会公共安全治理工作。现行公共安全组织机构状况，决定着现有制度下公共安全治理体系在基层处于紊乱和低效率状态，有的根本没有深入到基层一线，成为半空中的制度安排，工作方式不得不以等米下锅的形式运行，工作缺乏主动性和效率。其结果是，一方面，众多部门均承担着保障基层公共安全的职能职责，另一方面，由于机构编制的限制，决定着任何一个部门都无法组建完整而精干的治理者队伍，去履行和兑现本部门的基层公共安全治理职能。同时，这一机构制度特性，使公共安全治理谈起来重要，执行起来次要，治理者易下治理决心，执行却力不从心。30多个职能部门均强调基层公共安全治理重要，实际的公共安全治理落实在基层时，已没有多大的治理穿透力，往往以政府不作为收场。

因此，应从制度上进行体制机制创新，解决基层公共安全治理职能分散与不到位的问题。从行政效能角度看，不是要求30多个部门中的某些部门放弃相应的治理职能和治理权限，也不是让所有部门都应当将自己的治理职能和治理权限用完用尽，而是既要强化本部门应当具有的治理职能和治理权限，强化对相关部门疏于治理公共安全失职行为的责任追究，又要让渡一部分共同的治理职责和治理权限，在基层组建履行30多个部门共同职能和治理权限的块状治理组织，设立受区（县）政府直接领导的街道（乡镇）公共安全治理工作站，配备知识结构熟悉全部30多个公共安全治理部门业务的全要素治理人员，使公共安全在基层的条块结合中实现治理的网络化、网格化，使职能职责和治理权限的行使与机构的合理性结合起来，形成有效的基层公共安全治理体系，加强基层基础，保障基层公共安全。

基层公共安全治理工作站组织机构治理的基本内容。根据时代的发展变化，基层公共安全治理工作站组织机构治理的基本内容是：

首先，基层公共安全治理的行政责任主体仍然应当是区（县）级政府。现代社会影响公共安全的各种因素和事故大量存在于街道（乡镇）等基层区域，进村入社是公共安全事故的主要存在形式。但是街道（乡镇）和社区（村庄）仍然不应成为基层公共安全治理的基层行政责任主体。公共安全治理创新不是在治理行政责任上再分配，是组织形式和治理方式的优化组合，区（县）级政府仍然是现代公共安全治理的基层行政责任主体。

其次，街道（乡镇）成为现代公共安全治理前移的主战场。现代公共安全治理的基层行政责任主体是区（县）政府，这并不意味着治理主阵地应在区（县）政府所在地。街道（乡镇）甚至发展较好、人口集聚较多的村，都会成为现代公共安全治理的主战场。因此，治理端口向街道（乡镇）前移是现代公共安全治理的发展方向。

再次，公共安全治理端口前移的组织形式应当是集30多个公共安全治理部门职能于一身的基层公共安全治理工作站。这种基层公共安全治理工作站，是区（县）政府向辖区内有关地域派出的公共安全综合治理工作站，其设置应当根据经济社会发展的状况而定，可以是一个街道（乡镇）设几个基层公共安全治理工作站，也可以是几个乡镇（街道）设一个基层公共安全治理工作站，它们在职责范围内，就所在区域的公共安全治理向区（县）人民政府负责，不受街道（乡镇）和其他部门的制约。

第四，基层公共安全治理工作站人员配备要关注职能特殊性。由于基层公共安全治理工作站是集30多个职能部门职能于一身的公共安全治理机构，因此人员素质应当具有特殊性，应当对各种影响公共安全的因素、事件、法律及政策规范等有相应的知识武装。同时，在公共安全治理方面有相应的技术能力和身份权威，才能在与街道（乡镇）政府和当地各种社会人士打交道中具有权威性，便于开展工作。

第五，基层公共安全治理工作站是政府与社会协同共治确保基层公共安全的连结点。以基层公共安全治理工作站为中心在管理区域内配备信息采集与协管员队伍，形成制度性的政府购买公共安全信息服务体系。通过群专结合的治理道路，在居委员（村社）等群众自治组织和全部工矿企事业单位与服务组织中④，结合对物的管理和对人的管理工作配齐信息员和协管员，形成管理区域内横向到边、纵向到底的基屋公共安全治理人脉体系和信息传递体系，完善人、物、业实际状况的系统治理，以保障经济社会每个角落的公共安全。

基层公共安全治理工作站运行机制创新设计

公共安全治理重点在基层，保障公共安全必须强化基层基础建设，健全公共安全基层治理体系。为此，应当配齐基层公共安全治理全要素人员，完善经费来源和奖励制度，装备现代科技设备，基层公共安全才具有现实的制度保障、物质保障和运行机制保障。

第一，建设精干得力的公共安全治理工作站组织机构全要素治理者队伍。公共安全治理要靠制度建设，这是根本。但再好的制度，都必须有人来执行。高素质全要素的公共安全治理者队伍，是基层公共安全的人力资源保证。

在人员素质与行政职能的匹配中，由于公共安全在各级政府及其职能部门的职能和职责不尽相同，因此对公共安全治理不同岗位的治理者素质要求也是不一样的。在全国层次和省、设区的市级政府，政府各行政机构的公共安全治理者队伍应当具备“专科医生”的素质，能够专门治理涉及本部门的各种公共安全治理疑难杂症，具有精深的专业应对能力，是非常重要的。这样才能使社会组织和公民在面对突发公共安全事故和各种专业技术犯罪时，有救助的门路。所以，必须强化县以上政府各职能部门的公共安全治理者队伍建设，30多个涉及公共安全治理的部门都应当拥有具备精深专业技术的治理者队伍来履行职责。不然的话，当社会组织和公民遇到较为复杂的公共安全治理问题时，就可能求救无门，形成政府公共安全治理不作为的“破窗”效应，使相关公共安全治理问题不断累积放大。一方面让社会组织和公民不安全感倍增，影响社会组织和公民在相关领域或相关地区的活动，影响经济社会的发展，另一方面也放纵了犯罪分子，使犯罪分子认为无人能管，促使相关公共安全治理问题频发。

在县级以下的基层公共安全治理工作站，公共安全治理者队伍的素质应当是“全科医生”的素质，每一个履行公共安全治理者职责的人员，都应当对30多个涉及公共安全的政府行政职能有所研究和把握，并且能够掌握管辖区域内可能存在的公共安全治理隐患类别，能够正确进行公共安全治理信息采集、隐患发现和一般处置，具有正确行使公共安全治理的一般专业知识和文化素质。这就像社区及乡村的全科医生一样，必须掌握治病救人的全部医学知识，对一般病症有准确的处置能力，但并不要求能做各类大型治疗手术，医治各类疑难杂症。

第二，构建区（县）财政为基础、区（县）以上财政转移支付为补充的基层公共安全治理工作站组织机构经费来源机制。完善基层公共安全治理工作站的经费来源制度。一方面，应当实行县级财政为主体，国家及省、市财政转移支付为补充的基层公共安全治理工作站经费来源制度。另一方面，对国家授权处罚获得的公共安全隐患及事故罚款，直接上交国库，充实县级财政，杜绝公共安全治理过程中乱罚款、乱摊派行为影响公共安全治理活动的正当性。

第三，构建全新的基层公共安全治理工作站工资奖励运行机制。基层公共安全治理工作站的工资奖励制度及其运行机制，可以借鉴中国古代御史的薪酬制度来确定。中国古代御史官吏反贪污反危害中央皇权行为，必须主动出击寻找线索，皇帝为了促使他们好好工作，防止御史官吏不作为，往往推行低工资高奖励的薪酬制度。基层公共安全治理工作的特殊性与古代御史官吏相近，从事基层公共安全治理工作的人员，必须深入实际，经常巡访巡查，才能发现公共安全隐患，预防公共安全事故发生。只有从事基层公共安全治理工作的人员不断对可能存在公共安全隐患的场所、设施设备、货物物品等进行反复不断的巡查，对可能危害社会公共安全的人员或了解可能危害社会公共安全人员情况的社会组织和公民不断巡访，才能发现公共安全隐患；只有从事基层公共安全治理工作的人员不断地提醒社会组织和公民在生产生活、学习工作、娱乐交往活动中高度重视公共安全问题，在必要时对社会组织和公民可能影响公共安全的行为、场所、设施设备、货物物品等采取行政强制治理措施或通过上级行政组织采取行政强制措施，才能在社会各方的共同努力下，保障基层社会公共安全。所以基层公共安全治理工作站的工资奖励制度，必须有别于其他行政组织和机构，应当实行低基础工资、多奖励甚至重奖和公共安全平安奖励及必要的基础工资罚减制度。

第四，用现代科学技术设备装备基层公共安全治理工作站，提高信息化治理水平。现代社会是流动社会、陌生人社会，对其治理，一是靠法治，用法律法规规范人们的行为，调节人际关系，调节社会组织和公民的生产生活、学习工作、娱乐交往等活动，维护社会公共安全秩序。二是靠基层公共安全治理信息，基层公共安全治理信息是基层公共安全治理工作站的治理者及其相关人员，对管辖区域内公共安全现状及其变动状况的掌握与研判，它对保障基层公共安全具有直接现实性，搞好基层公共安全，必须全面掌握管辖区域的公共安全治理信息。

在公共安全基层基础建设中，装备现代科学技术设备，对公共安全信息的全面掌握和系统分类，是基础中的基础。首先，应当装备现代化的信息网络设备。在信息采集方面，天网建设应当对基层社区的重要节点和隐患高发区域实行全覆盖⑤。在信息分析利用方面，建立条块结合，30多个涉及公共安全治理的部门与基层公共安全治理工作站及治理人员共享的信息化网络平台。30多个公共安全治理部门和基层公共安全治理工作站都应有自己特殊的网络徽记，相关部门认为应当对被治理者预警时用徽记进行预警处理，其他部门点开相关网页就立即知道被治理对象存在哪方面的公共安全问题，需不需要联合处置。其次，信息化网络平台反应每个社会组织和公民的公共安全状况和流动变动状况。社会组织和公民也有权进入该平台查看自己的公共安全状况，也可根据交流、交往、交易的需要向有权政府机构申请查看相关社会组织和公民的公共安全信息。第三，录入基层公共安全工作人员的巡访巡查情况。一方面应当在人员信息采集过程中联系管辖区域内每一个社会组织和公民，并通过信息采集和巡查巡访对社会组织和公民进行公共安全教育与心理调适，另一方面应将巡访巡查情况录入相关社会组织和公民网页以备后查。因此，装备现代科学技术设备，构筑基层公共安全治理信息化平台，是陌生人社会公共安全有效治理基础中的基础。公共安全治理信息平台搞好了，陌生人社会的基层公共安全就有了保障。

（作者为中共四川省委省直机关党校副教授、四川法奥律师事务所兼职执业律师）

【注释】

①习近平：“把基层一线作为公共安全主战场”，《北京青年报》，2015年5月31日。

②朱广黔：“城市公共安全治理现状及对策”，《人民论坛》，2013年第29期。

③马顺海，房石磊：“创建‘1中心6站基层监管模式”，易安网，2011年5月12日。

④王志强，郝安振：“社区已成社会治理前沿，服务均等化维护社区稳定”，《半月谈》，2011年第6期。

⑤陈训秋：“公共安全视频监控联网是基层工作中重要任务”，《中国安防》，2015年7月13日。

责编 /许国荣（实习）