合同节水管理模式发展与国外经验借鉴

尹庆民，刘德艳，焦晓东

(河海大学商学院，南京 211100)

“水是生命之源、生产之要、生态之基”。2011年中央1号文件已明确我国要实施最严格的水资源管理制度，并且确定了水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线等“三条红线”。2012年国务院发布《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，提出2030年全国用水总量控制在7 000亿m3以内，万元工业增加值用水量降低到40 m3以下。据水利部2013年《中国水资源公报》，2013年全国用水总量达到6 183.45亿m3，而近十年的平均增速为1.22%，预计2030年将超过红线592.7亿m3。因此，水资源短缺、水污染严重和水生态恶化等问题仍然是制约我国经济社会发展的瓶颈。然而解决缺水、治理水污染、修复水生态，最关键的环节是节水，而节水光靠政府努力远远不够，更需引入社会参与。

合同节水管理是通过引入社会化节水(含生态修复、水环境治理)服务公司参与节水改造，节水服务公司与节水用户以契约形式约定节水目标，共享节水收益的一种投资方式[2]。 我国“十三五”规划中强调“全面节约和高效利用资源”，“坚持节约优先”，“建设节水型社会”，“推行合同节水管理”[1]。2014年11月，李克强总理在水利部考察时也提出充分利用民间资本参与水利运营管理，结合合同能源管理模式探索合同节水管理。

肖新民[3]从多方面阐述合同水资源管理，强调市场在水资源管理中的作用。党的十八大也确定了市场在资源配置中的决定性地位。注重政府引导与保障、市场决定配置的发展模式是当前水资源管理的重要方向。王华等借鉴合同能源管理对合同节水管理模式及其运行机制框架进行初步探索[2]。赵立敏通过对我国首个合同节水管理试点河北工程大学的合同节水管理实施情况调查，总结我国合同节水管理的启示与经验并分析了发展前景[4]。

由于合同节水管理概念在我国刚刚提出，目前在我国只有一个试点单位河北工程大学，并未广泛推广，相关研究也基本处于空白状态，而合同节水管理在国外早有应用，有丰富的实践经验。美国田纳西州的金丝波顿市是州内第一个通过合同水资源管理项目的城市。早在2000年，为了加强水资源行业的管理，亚美尼亚政府也引进了合同水资源的管理项目，经过4 a的实施，水耗得到了有效的降低，大大提高了供水效率。本文对合同节水管理概念和内涵作了进一步梳理，总结目前国内外合同节水管理发展3种主要模式：节水量保证模式、节水效益分享模式和节水服务托管模式。分析借鉴国外3种模式的典型代表：美国田纳西州合同节水管理项目、东欧亚美尼亚合同节水管理项目与阿曼苏丹国合同节水管理项目等项目经验，提出我国合同节水管理模式的发展建议。

1 合同节水管理概念、内涵和框架

1.1 合同节水管理的概念和内涵

合同节水管理是涉水企业为减少水资源损耗、提高水资源供应及使用效率，通过与节水服务公司签订合同的方式，由节水服务公司提供技术服务，涉水企业根据节水服务公司服务而产生的节水量或节水效益支付费用的一种水资源管理模式。对于合同节水管理模式需要明确以下内涵。

(1)涉水企业包括供水单位和用水单位。Solmes[5]研究认为合同节水管理根据水资源需求和供应角度分为水资源需求侧项目和水资源供给侧项目。水资源需求侧项目关注用水效率，而水资源供应侧项目关注供水效率。因此，在水资源的相关利益主体包括需求侧用水单位和供给侧供水单位。

(2)水资源损耗及效率的确定。用水单位主要关注水资源的使用效率，减少水资源的不合理利用。而供水单位主要关注供水过程中水资源损耗，可以分为两部分：真实水损耗和表观水损耗[6]。真实水损耗是水资源在从供水企业到最终消费者之间分配时产生的水损耗。表观水损耗是由于技术缺陷故障、水计量错误、偷水等原因导致的供水企业不能准确计量消费者水消费量的水损耗[7]。在国外文献中，由于真实水损耗和表观水损耗而导致的供水企业收益减少统称为“无收益水”(Non-revenue Water)[8]。其相互关系如表1所示。

表1 各类水损耗相互关系表

(3)合同节水管理以合同管理为基础。节水服务公司利用技术优势作为第三方服务公司为涉水企业提供水资源审计、节水诊断、节水项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、人员培训、节水量监测、改造系统运行、维护和管理等服务[3]。其收益来源是由节水服务而得到的节水效益，收益分配由合同约定。

(4)合同节水管理的实质是用节约的费用支付节水项目的全部成本的节水业务模式，其核心问题是转化经济效益与转化节水减排的成本投入的市场操作[2]。从融资的角度看，涉水单位通过合同节水管理模式是用“未来的”的节水收益支付“现在的”节水全部成本。

1.2 合同节水管理模式框架

国外有关合同节水管理中主要应用3种模式：节水量保证模式、节水效益分享模式和节水服务托管模式。

(1)节水量保证模式。节水量保证模式下，节水服务公司在合同中承诺涉水公司一定比例的节水量，由节水服务公司来承担项目合同期内的所有风险。如果节水服务公司没有完成承诺的节水量，则节水服务公司需要承担未能达到的部分的节水费用，其实质上相当于支付未完全履行合同义务的违约金。如果节水量超过合同承诺节水量，则超过部分的节水量效益由双方按照约定比例共享。合同期之后的节水效益完全归于客户所有。在合同期的节水费用由客户按照自己的信用融资，承担信贷风险。因此，只有当利率比较低且节水服务公司能够保证节水效益能够弥补客户融资的利息和本金时，项目才可能成立。其模式示意图如图1所示。

图1 节水量保证模式示意图

(2)节水效益分享模式。节水效益分享模式下，节水服务公司向涉水企业保证最终的节水效益，并在约定的年限内按照约定的比例分享项目实施后的收益。节水效益不仅与节水量相关，而且与水资源价格相关。项目融资由节水服务公司承担，项目贷款会体现在节水服务公司的资产负债表上，这对节水服务公司的现金流水平和资产负债比例要求较高。在项目合同运行期间，节水服务公司实际上承担了项目运行和融资两项风险。其模式示意图如图2所示。

图2 节水效益分享模式示意图

(3)节水服务托管模式。节水服务托管模式下，水资源管理单位将提高供水效率或者供水服务的相关项目全部委托节水服务公司进行管理。节水服务公司则根据实际需要进行项目改造，在运营维护、人力资源、体制框架等等方面进行服务，并且按照合同约定拥有全部或者部分的水资源的节约效益。

2 国外合同节水管理模式案例分析

2.1 美国田纳西州合同节水管理项目

2008年，美国田纳西州的金丝波顿市进行了一项水资源审计，发现整个城市每年大约有12亿加仑水因为水配给系统中的泄露或者水管破裂而损耗[9]。应用水损耗管理系统能够帮助城市降低环保成本、运营成本，然而这项工程需要非常大的财力支持。为了不增加税收、动用储备基金，金丝波顿与节水节能公司Johnson Controls合作，利用合同节水管理项目来减少水资源损耗，水资源配给系统的健康绿色化。

Johnson Controls通过关键租户融资、资本租赁、PACE债券(Property-Assessed Clean Energy Bonds)等多元化的融资方式保证项目资金[10]。关键租户融资是由业主将融资的义务转给其具有关键地位的租户来进行融资。而在资本租赁中，高效率的设备被视作资本设备由Johnson Controls拥有并且租赁给供水单位。在合同结束时，该设备转为供水单位拥有。资本租赁方式使设备不在供水单位的资产负债表中，在减少税费缴纳方面具有优势。PACE债券又称税费留置权融资，由政府借款保障。通过PACE债券，Johnson Controls可以向专门为节能项目设立的市政融资项目借款，之后可以在20 a后根据资产缴税单缴纳融资费用。

在项目合同期，项目对供水检漏系统、度水表计量两项内容进行了改进。在供水检漏系统方面，为降低真实水损耗金丝波顿安装了自动检漏系统。该系统可以在不影响城市日常活动的情况下，根据测量的散射于供水管道内部噪音和振动的频率来确定泄漏点和管道断裂点，以此识别水配给系统的泄露点，并作出优先顺序修理的决策。在度水表改进方面，为了减少表观水损失，金丝波顿对老化的、不准确的度水表进行了更换。新的度水表能够与移动AMR系统(Automated Metering Reading System)相连。为了保证水配给网络与收费系统更加有效，节水节能公司会每季度召集专家来协助核查金丝波顿的系统数据，绩效管理工程师还会监控分析数据。

金丝波顿合同节水管理项目是典型的节水效益分享模式的合同节水管理项目。Johnson Controls为金丝波顿保证项目的节水效益，承担项目融资，并且承诺在没有达到预定收益时要补偿没有实现的收益。而金丝波顿通过增加的收费和减少的运营维护成本来支付项目费用维持项目运营。Johnson Controls针对两项内容为金丝波顿更新基础设施，并提供工程服务、设备安装及试运行服务。通过该项目，金丝波顿实现了财务上的自由。新的检漏系统和AMR系统也帮助金丝波顿发现了116个配给线的泄漏点和断裂点。经过修理之后每分钟可减少1 200加仑水的水损失。17 a的合同期结束，预计可实现1 500万美元的保证收益。

2.2 东欧亚美尼亚合同节水管理项目

亚美尼亚是东欧的内陆国家，属亚热带高山气候，气候相对比较干燥。早在2000年，为了加强水资源行业的管理，亚美尼亚政府出台了一系列改革法案。其中包括《水法》，它介绍了一系列的水资源管理的现代化理念，引进了合同节水管理项目。改革还将水资源监督和运营分成独立的部门。由国家水系统委员会(SCWS)负责对水资源进行优化管理，公共服务监督委员会(PSCR)负责行业标准规定的制定，水资源管理局(WRMA)负责发放水资源使用许可证。亚美尼亚水资源实行公有制，但是国有的水资源系统可以由国家或者私有部门进行管理。亚美尼亚水及污水公司(AWWC)是亚美尼亚最大的水资源管理公司之一。

AWWC于2004年8月与法国公司SAUR签订了一项为期4 a的合同节水管理项目[11]。项目的实施费用由AWWC负责向世界银行筹集，每月支付SAUR固定的费用以及根据SAUR项目完成程度的“项目实施津贴”，但是并没有相关的惩罚性措施。

该项目服务了亚美尼亚的10个区域，包含37个城镇和280个村庄，合计70万人。由AWWC全权负责水资源的管理、运营和维护。由SAUR负责针对提高供水效率和服务效率的项目设计，并且负责相关的采购。在具体运营方面，由AWWC的管委会负责协调监督合同实施的各项工作，由政府任命的技术专家组负责对项目实施进行专门监督并向管委会提供建议，由管委会选择的独立的审计机构来审计项目实施成果，并核算要支付SAUR的激励津贴。

在融资方面，AWWC的所有成本都是由政府税收和政府补贴承担。政府税收由PSCR审核确认，根据用户用水量和污水排放量确认，包含用水税、污水收集税和污水处理税。项目的初期准备和支付给SAUR运营的固定成本由AWWC向世界银行借款。世界银行为采购、服务运营以及水网基础设施的投资提供经济支持。

亚美尼亚的项目属于节水量保证项目，经过4 a的实施，其水耗得到了有效的降低，供水效率得到了提高，水相关的税费也得到了增加。亚美尼亚的项目能够积极引进国际水资源管理公司，让水资源管理更符合国际标准。

2.3 阿曼苏丹国合同节水管理项目

阿曼苏丹国位于阿拉伯半岛东南部，全国大部分地区属热带沙漠气候。随着经济的快速发展，阿曼面临着用水需求急剧增加和服务质量要求不断提高的两大挑战。因此，2011年阿曼公共水电管理局(PAEW)与法国水务管理公司Veolia签订了一项为期5 a的水资源管理合同。该项目包含提高运营效率、人力资源开发、转型客户导向型组织、助推成为世界级公益性供水企业4个方面[12]。

在提高运营效率方面。PAEW每年投资1 500万元，阿曼里亚尔不断扩大供水服务范围。Veolia通过整合资产生命周期，优化运营支出，提高资产管理效率。PAEW与Veolia将战略水资源运营维护内部化，加强了对供水服务的承包商的监控，保证供水服务的持续性。Veolia通过技术及融资上的优势，从监控区域的设置、捡漏过程到必要的资产重组，实现水资源节约，最后通过水质量监控项目提高供水质量。

Veolia的专家组直接在企业中进行水资源管理服务。其管理服务非常全面，涉及运营维护(O&M)、水质量、客户服务、项目执行、规划和资产管理、技术标准、IT服务、健康卫生及环境服务、质量管理、人力资源管理等。

该项目属于典型的节水服务托管型合同水项目。在项目实施过程中，Veolia同时提供持续的战略和运营工程支持，建成了数据化采集与控制系统(SCADA)、实验信息管理系统(LIMS)、计算机维护管理系统(CMMS)等系统，建成10个区域性控制室和国家级控制室，人力资源培训数得到4.6倍增长，预计2015年末将水资源损耗降低到30%以内。

2.4 国外合同节水管理的经验借鉴

美国田纳西州、亚美尼亚和阿曼的合同节水管理项目涵盖了合同节水管理项目的3种主要类型，且都较成功。在合同节水管理的国外项目组中，还有众多的成功案例，如乌干达、乌克兰、哈萨克斯坦、印度、巴西、塔桑尼亚和布基纳法索等等。通过归纳总结，值得借鉴的经验主要有以下几个方面。

(1) 制度改革，积极引入市场机制。制度与政策环境是影响合同水项目实施的重要因素。美国是市场机制发达的国家，也因此合同水项目在美国实施更加普遍。亚美尼亚在合同水项目实施以前便进行了一系列的制度改革，使水资源管理部门公司化、私有化。而阿曼的合同水项目则通过项目实施使水资源管理更加具有灵活性。诸如印度、乌干达、乌克兰等国家的合同水项目也都是在制度改革之后积极引入市场机制的基础上才得以有效实施。

(2)简政放权，政府职能转变。亚美尼亚的制度改革中，在引入市场机制的同时，也在不断使政府的职能进行转变。政府从水服务的提供者转向制度规定者和立法的执行者，水资源管理的具体运营由具体公司负责。这种转变同样也发生在印度、乌干达和乌克兰等国家。通过职能的转变使得水资源管理更加具有活力，有助于合同水项目的实施。

(3)更加开放，积极引入国际资本技术。亚美尼亚、阿曼苏丹国在水资源管理方面技术相对落后的情况下，都积极引入国际的资本和技术。亚美尼亚委托法国公司SAUR进行技术改进，并从世界银行进行借款。阿曼则与Veolia合作，直接由国外公司进行整个项目的实施。积极引入国际资本技术也推动了政府在法律与制度上的改革，更加与国际接轨。水资源部门进一步开放是合同水项目实施的助推剂。

(4)融资多元，不断创新融资方式。美国Johnson Controls通过租户融资、融资租赁、PACE债券等方式进行融资，亚美尼亚积极向世界银行借款引入国际资本。通过融资的多元化为合同水项目提供资金支持，是合同水项目实施的保障。

3 我国合同节水管理发展建议

合同节水管理源于合同能源管理。在我国合同能源管理的发展过程中，法律政策问题、融资问题、信用体系问题、节能效果标准问题以及人才技术问题等是阻碍合同能源管理发展的重要原因[13]。合同节水管理兼具有合同能源管理的特点，同时又具有其自身的特色。总结国外合同节水管理模式发展相关经验，结合我国合同能源管理，提出合同节水管理模式发展相关建议。

(1)完善落实相关水资源管理政策法规。2010年国务院发布《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》，从资金支持、税收扶持、会计制度和金融服务等方面明确合同能源管理发展的方案。由于合同节水管理并未广泛实施，尚无具体合同节水管理发展方案，因此亟须出台系统性合同节水管理相关政策方案。2012年国务院发布《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，从水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污等3个方面进行红线管理。然而政策在法律上不具备法律效力，其强制性也得不到保障。1998年国家颁布的《水法》，1984年颁布的《水污染防治法》，以及《防洪法》、《水土保护法》等是我国现行水资源相关的法律。但是这些法律没有具体细致地针对水资源管理。因此，在当前“依法治国”的背景下，当前需要对水资源管理进一步出台法律法规，推行“依法治水”，进一步推动水资源管理的法制化。

(2)充分发挥市场引导作用，建立综合性融资平台。在我国合同能源管理的发展过程中，制约其发展的重要原因之一是融资难问题。主要原因是：第一，合同项目一次性的投资比较大，项目回收期比较长，变现能力弱；第二，金融机构对节能服务无法进行准确估值，导致合同能源服务公司的风险极易被高估；第三，项目形成的资产依附性强，不能独立于企业的生产主流程之外，使得金融机构不愿意将其资产进行抵押。而在水利行业，国家“十二五”期间对水利发展和水资源的利用提供了强有力的政策支持，国内金融机构和相关中介也开始关注水利行业。因此，节水服务公司在融资发展上具有一定的政策优势。但是，目前我国节水服务公司发展不成熟，还需考虑融资难问题。为推进合同节水管理，我国可以借鉴美国田纳西州设立专项担保基金，为合同节水管理项目提供担保。鼓励金融机构、风险投资、种子资金和专项基金等金融服务进入节水服务领域，形成综合性的金融服务平台，为合同节水项目的开展提供充足资金。

(3)完善制度建设，引导建立严格的技术评鉴制度。为了防止出现像我国合同能源管理中部分节能服务公司利用客户对节能知识的缺乏而欺诈性制定基准线，以此非法获利的情况。可以引导建立以严格准入为准则的技术评鉴制度，保证合同节水管理的过程中，项目完成情况的评价体系的客观、公正、严谨。如美国在该方面采用通用的验证和测试(M&V)标准，之后美国能源部又编制了《联邦政府节能小牧和测试指南》。我国需要引导社会组织建立权威的技术评价中介机构，按照公正、公平、公开的原则，根据可靠技术，对合同节水管理项目的节水量、节水效益、水循环利用的效率等指标进行评价。与此同时，完善企业信用评价体系，对节水服务公司的信用资质进行有效监督核查，构建良好的市场竞争环境。

(4)完善责任与激励机制，提高节水服务公司的积极性。在水资源效率的提高上，应该从正强化与负强化两方面入手。一方面可以政府补贴激励，另一方面也可以法律行政推动，让拉力和推力共同发挥作用。如日本利用法律和政令强制要求各政府机构、各耗能单位以及各大型中型企业必须在规定时间内降低损耗。在激励方面，可以从财政政策、税收优惠、金融扶持等措施激励。财政政策以财政补贴的形式鼓励节水服务公司发展。税收优惠主要通过税收减免或增加费用扣除等方式减少节水服务的总支出。金融扶持通过利率优化可以降低节水服务公司的融资成本。另外，政府可以推广试验、示范项目，对合同节水管理的适用性、可靠性以及效益进行评估，为进一步发展提供依据。

[1] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划建议(2016-2020年)[Z].

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