政府没必要把债务清零

徐天

“只有稳增长才能从根本上防风险，要树立在稳增长过程中积极化解风险的理念，

用发展解决债务问题，用市场手段化解债务风险。”

走进昆泰酒店，国务院总理李克强问身边的工作人员，这座大楼归哪儿所有？

这是2016年3月4日下午，李克强来到位于北京市朝阳区的政协委员驻地，参加全国政协十二届四次会议的经济、农业界委员的首次联组讨论。

在听完委员的发言后，李克强以所在的大楼为例，阐述了自己对政府负债率的看法。

“我们中央政府的负债率只有17%，在全球主要经济体中算是非常低的。地方政府的债务虽然相对高一些，但多数还是带有资产、运营性的项目。我们所在的这栋大楼就是一个例子。我刚才问过了，产权属于区政府。这说明我们盘活政府资产还有不小的余地，也为我们调整完善财政政策提供了空间。”

当天联组会议上向李克强汇报地方债问题的，是全国政协经济委员会副主任、国家审计署原副审计长董大胜。

会议结束后，董大胜接受了《中国新闻周刊》的专访。

“贫困地区的市县级政府，未来的偿还压力较大”

中国新闻周刊：作为全国政协经济委员会副主任，你为什么会关心地方债的问题？

董大胜：这是全国政协经济委员会布置的任务，调研“推进财税体制改革、防范地方债务风险”问题。2015年7月到9月，我们听取了国务院有关部门和个别省份的情况介绍，又重点走访了两个中部省份。

中国新闻周刊：调研的情况怎么样，地方债问题的解决有什么进展？

董大胜：我们到了一些省市县去看，我自己感觉，地方债务跟过去不一样了，走上了规范化管理的道路。

过去我经常参加地方债务审计、地方财政审计，但每一级政府的负债有多少，地方政府并不清楚。经过两次审计、财政部的甄别，基本情况是搞清楚了。

2015年，国家采取了到期债务置换的工作，进展比较顺利，减轻了即期偿债压力，降低了融资成本，增强了政府投资能力。

另外，地方政府对债务问题也更加重视了。过去，他们只管拿到钱，不管别的。现在不一样了，《预算法》修改了，地方一把手都知道债务问题很重要。观念增强了，制度也建立了，新增债务无序快速增长的势头得到了控制。

所以我觉得总体上而言，地方债务的情况是有很大好转的。

中国新闻周刊：当前的地方债压力如何？

董大胜：多数是可控的，但也有偿债困难的地区，特别是贫困地区的市县级政府，未来的偿还压力较大。在财政收入增速下降、土地出让收入大幅减少的情况下，部分地方政府未来可用于偿还的财力不足，有的县区拖欠工程款占地方债务的比重较大，逾期债务较多，置换难度也比较大。

中国新闻周刊：目前，我国正在推进财税体制改革有没有可能缓解地方政府的偿债压力？

董大胜：我觉得，还是应该建立化解地方政府债务风险的长效机制。尤其是要加快推进政府间事权划分改革，建立事权和支出责任相匹配的财税体制，积极稳妥地推进地方税建设，培育地方税源，调整政府间收入分配机制。

分税制已有二十多年历史，确实应该做出一些变化。

另外，对少数贫困市县偿债确有困难的，中央、省两级政府应当加大转移支付力度，增加市县可偿财力。

中国新闻周刊：曾有人大代表提出，地方债的增长，和地方一把手的频繁更换有关。一把手上任后，就举债斥资，两三年后调走，这笔债的偿还问题就留给下一任。债务重重累积，越来越严重。你怎么看待这个问题？

董大胜：确实有这个问题存在。

我个人觉得，干部还是要相对稳定一些，人大选举任命的干部，要有一定的前瞻性。不要一两年就调动，最好干满一个任期。

国家应加快推进地方政府债务风险评估和预警、应急处理、责任追究机制建设，建立考核评价制度。考核监督时，应将地方政府性债务风险纳入政府目标管理考核、领导干部政绩考核和经济责任审计范围。

换句话说，如果一把手任职期间，举债造成重大失误，我觉得，这应该和他个人挂钩，即使调任，也应该追责。你的决策，你要负责。

中国新闻周刊：从发行和监管的层面看，地方债制度是否存在需要改进的地方？

董大胜：发行管理制度是需要完善的。我认为，应该加快研究市场化发行机制，改变目前主要由银行资金购买政府债券的现状，引入其他社会基金、资金、个人投资者乃至境外投资者购买地方政府债券。

从监管层面来说，要加大对地方或有债务的监管。我们发现，在地方政府债务统计中，为了控制政府债务总量，存在把政府直接债务列入或有债务的情况。我认为，要继续加强对政府债务管理的各项基础工作，准确划分政府债务，对各种或有债务也要加以监管，防止财政无限兜底偿债的情况。

“地方债可促进供给侧改革”

中国新闻周刊：地方债置换进行至今已有一年，目前看来，是否存在什么问题？

董大胜：地方债置换进行得比较顺利，但是我觉得，政府债券置换有关办法还不够完善。

目前，地方政府债务置换及发行主要靠行政推动，地方政府债券利率比较低，银行购买的积极性不高。而且，置换债券及新发行的地方政府债券在银行业集中度较高，不利于分散风险。另外，债券置换由于限定了范围，不利于地方灵活安排债务置换，有的债券置换额度下达时间晚于债务到期时间，债务单位已用其他资金先行偿还，导致债券置换指标无法利用。因此，应进一步增强地方政府发行置换债券的自主性和灵活性。

中国新闻周刊：近些年，国家大力推广PPP模式（在城市公共基础项目上，实现政府和社会资本共同合作），也因此缓和了地方政府的债务负担。目前，PPP模式的现状如何？

董大胜：从我们的调研来看，PPP模式推广还存在一些实际操作困难。比如说项目缺少吸引力，民营资本觉得回报率不够高。有的项目因政策不明确而实施不规范。有的项目缺少科学的区域规划基础和充分的可行性研究。还有的项目的回报资金依靠财政补贴，而不靠项目本身的收益。那么PPP项目公司很有可能异化为新的融资平台公司。

同时，目前参与PPP项目的社会资本方多为国有企业，民营企业介入的少，这很容易偏离PPP设立初衷。另外，政府对PPP模式的支持政策也不完善，如PPP融资支持基金和奖补基金迟迟不到位，影响社会资本参与的积极性。

我认为，国家应该用好PPP模式，拓展建设资金来源。加强对PPP模式的科学研究，尽快完善PPP模式相关法律制度，落实支持PPP涉及的税费、土地转让、资产评估等优惠政策，加快建立PPP融资支持资金，推动PPP项目建设，要防止出现地方政府盲目上项目，或假借PPP之名变相举债的问题。

中国新闻周刊：刚才提到了融资平台公司，《预算法》修改后，地方政府融资平台公司的运行情况如何？

董大胜：地方政府融资平台公司转型的相关制度安排仍然不明确。融资平台公司是参差不齐的。有的公司能赚钱，可以还本付息，独立运营。国家应该尽快出台政策，明确平台公司转型的原则、方向，指导和支持平台公司按市场化原则分类转型，把经营状况好、现金流稳定的平台公司转为独立运作的企业，把相应的政府债务转化为企业债务。

有的平台公司只承担借款的中介作用，并不能赚钱。那是因为过去地方政府不被允许发债、赤字，现在既然允许地方政府发债了，这类不是实际经营的公司就应该清出，让地方政府按法定程序发行债务。

中国新闻周刊：目前，中国正在进行供给侧结构性改革。有人担心短期内经济可能会下行，这是否会影响地方债的偿还？

董大胜：供给侧结构性改革，就是进一步增强经济活力，就是经济结构的进一步调整，以减少无效和低端供给，扩大有效和高端供给，增加公共服务和公共产品供给，使产出更加符合社会需求。

从这个角度看，地方债是可以促进供给侧结构性改革的。比如政府投资，把资金投到社会更加需要的方面，使得社会的产出更加顺畅地进入消费。为保证做到这一点，科学的行业地区规划尤其重要。

另外，要用发展来解决债务问题。债务置换，就是政府当期还债压力减轻了，以后再还。以后经济发展了，现在看起来很大的债务，以后看起来并不那么大。

我可以举个例子。1996年前后，我在上海的浦东新区工作。浦东新区有四大开发公司，陆家嘴、金桥、外高桥、张江，都是国有的。当时负债60亿，有的人很害怕，浦东新区地方财政收入一年才30多亿元，负债60亿，怎么还？

但是随着浦东投资环境的改善，招商引资的增多，税收的增加，还这点债就不是问题。

通过负债建设，改善了投资环境、生活环境、社会环境，经济体量增长了，政府的收入也会增加。

而且，现在世界上大多数国家，哪个政府没有负债？哪个企业没有负债？银行存款就是银行的负债，银行也是负债经营。难道银行连存款都不要，只靠自有资本吗？所以我认为，政府也没有必要把债务清零。

中国新闻周刊：有专家指出，地方债增长速度万一高于财政收入或者GDP的增长速度，政府会比较困难。

董大胜：我觉得光看相对指标也不全面，要看其他指标。比如经济发展的规模和负债的规模，用绝对值来衡量。另外还要看财政收入的增长情况、财政支出的结构变化情况等等。

地方政府还是应当妥善处理稳增长与防风险的关系，做到既不影响稳增长大局，也不能继续积聚风险。只有稳增长才能从根本上防风险，要树立在稳增长过程中积极化解风险的理念，用发展解决债务问题，用市场手段化解债务风险。