宁夏引黄灌区农业水价改革现状分析及思考

刘思妤，倪红珍，张春玲，陈根发

(中国水利水电科学研究院，北京 100038)

1 宁夏引黄灌区基本情况

1.1 宁夏引黄灌区概况

宁夏引黄灌区位于黄河上游下河沿----石嘴山两水文站之间，沿黄河两岸地形呈“J”型带状分布，是我国四大古老灌区之一，素有“天下黄河富宁夏”、“塞上江南”之美誉。灌区共有干渠、支干渠15 条，总长约1 540 km，排水干沟32条，总长790 km。

宁夏引黄灌区分布见图1，其中引黄自流灌区包括唐徕渠、西干渠、惠农渠、汉延渠、渠首、秦汉渠、七星渠，2014年的有效灌溉面积为38.7万hm2，实灌面积36.0万hm2；扬黄灌区包括固海及固海扩灌、盐环定、红寺堡扬水灌区，2014年的有效灌溉面积为14.15万hm2，实际灌溉面积14.4万hm2。灌区涉及青铜峡市、永宁县、银川市、贺兰县、平罗县、惠农县、石嘴山市及中卫县、中宁县、吴忠市、灵武市等4个县(市)的引黄灌溉部分，计11个县(市)和20多个国营农、林、牧场。

1.2 灌区管理体制

随着水利体制改革工作的不断深入，灌区管理体制也开始逐步调整和改革。目前，宁夏引黄灌区建立了“农户+用水者协会+灌区水管单位”三位一体的管理体制，组建农民用水者协会1 394个，控制灌溉面积36.7万hm2，管理支斗渠道2716条，避免了千家万户或单个村组要水造成无序供水的浪费，提高了整个灌区用水的统一调度及用水效率。现协会注册率达89%，是全国农民用水户协会组织化程度最高的省区，为灌区管理的改革提供了初步的成果和经验。

1.3 水费计收方式

宁夏引黄灌区水费收缴经历了“七本三折”(即缴纳物料占七成，折征现金占三成)或“六本四折”计征、统一按亩计收、灌区计量收费的计征方式。目前，统一采取“一价制”水价政策，即将干渠水价、征工折款和支斗渠维护管理费“三费”合一，统一实行按方计量收费，分别以干渠直开口或支渠直开口为计量点，实行计量收费。

水费收缴则实行统一收取、先缴后返、分级使用的管理办法，由水管单位直接开票到户，农民用水协会凭票向农户收费，干渠直开口以上水费由水管单位管理使用，干渠直开口以下水费全额返还给农民用水户协会作为管理费合理分配使用，专款专用，取之于民用之于民。

图1 宁夏回族自治区灌区分布图

1.4 用水方式及用水效率

目前，宁夏引黄自流灌区主要以大水漫灌为主，水资源浪费现象较为普遍，高效节水在扬黄灌区有试点实施，但因费用及种植没有规模化等原因，全区还未大面积开展高效节水工程。

由于大水漫灌现象普遍，致使宁夏比周边各省常见农作物灌溉定额相比普遍偏高，见表1。据了解，2014年宁夏高效节水灌溉面积10.2万hm2，占总灌溉面积比重仅为23.5%，而美国喷灌和微灌面积已经达到了54.4%，瑞典、英国、奥地利等国家，喷灌和微灌面积占灌溉面积的比例都达到了80%以上。可见，宁夏需要进一步推广普及先进节水灌溉技术。

表1 宁夏及周边省份常见农作物灌溉定额 m3

同时，根据《宁夏自治区农田灌溉水有效利用系数测算分析成果报告》，2014年全区农田灌溉水有效利用系数为0.475，较2013年0.464提高了0.011。其中：大型灌区灌溉水有效利用系数为0.463，较2013年0.454提高了0.009；中型灌区0.519，较2013年0.469提高了0.050；小型灌区0.696，较2013年0.679提高了0.017；纯井灌区0.722，较2013年0.666提高了0.056。引黄灌区平均灌溉水利用系数不超过0.48，低于全国0.523水平，这就意味着灌区水量有接近一半的水是在输水、配水和田间灌水过程中被损失掉了。而以色列、美国、欧共体国家的灌溉水利用系数已经达0.7～0.8。

2 灌区农业水价现状

2.1 水价改革

宁夏自治区近些年经历了两次水价改革，分别为2007年与2009年，进行了分定额分灌区定价，详情见表2。目前实行超定额累计加价制度，自流灌区定额内水价为：3.05～3.4分/m3，超定额部分加价2分/m3，而同类型的灌区，以内蒙古河套灌区为例，现行水价执行标准是计划内用水3.8分/m3，计划外用水3.5分/m3；扬水灌区定额内水价为13.5～15.7分/m3，超定额部分加价5分/m3，而同类型灌区，如甘肃省景泰扬水灌区(该灌区与宁夏固海扬水灌区毗邻)，景电一期为24.88分/m3，景电二期为23.88分/m3，山西夹马口灌区执行的到户水价为38分/m3，可见宁夏自流灌区和扬黄灌区的水价普遍偏低。

表2 宁夏农业水价改革历程 分/m3

2.2 灌区供水成本及收益情况

(1)自流灌区现状供水成本与灌溉执行水价。根据2014年灌区供水成本统计，七大自流灌区在未实施工资调整之前，单位供水成本在0.074 7～0.120 5元/m3之间，单位运行成本在0.057 6～0.102 3元/m3之间。供水单位实施工资调整后，各灌区工资及其相应福利支出增加运行成本在359～728万元不等，由此提高了单位供水成本与单位运行成本，工资调整后七大灌区的单位供水成本增加到0.082 1～0.141 0元/m3之间，单位运行成本在0.063 1～0.122 8元/m3之间。具体见表3。

表3 自流灌区干渠现状供水成本与灌溉执行水价

灌区当前执行农业灌溉水价为2009年批复的自流灌区水利工程供水价格，即农业灌溉供水价格达到3.05分/m3(其中干渠水价2.5分/m3，支渠水价0.55分/m3)。结合现状农业灌溉供水成本分析，当前自流灌区干渠执行的供水价格2.5分/m3，远不及8.21～14.10分/m3的单位供水成本，也达不到6.31～12.28分/m3的单位运行成本。

(2)扬水灌区现状供水成本与灌溉执行水价。根据2014年灌区供水成本统计，三大扬水灌区在未实施工资调整之前，单位供水成本在0.424～0.689元/m3之间，单位运行成本在0.292～0.619元/m3之间；供水单位实施工资调整后，各灌区工资及其相应福利支出增加运行成本在962～2238万元不等，由此提高了单位供水成本与单位运行成本，工资调整后三大扬水灌区的单位供水成本增加到0.463～0.787元/m3之间，单位运行成本在0.331～0.717元/m3之间。具体见表4。

灌区当前执行农业灌溉水价为2009年批复的三大扬水灌区水利工程供水价格，即：固海、固海扩灌扬水工程13.7分/m3，盐环定扬水工程15.7分/m3，红寺堡扬水工程13.5分/m3，同样达不到单位供水成本与单位运行成本。

各灌区当前执行的供水价格，远不及管理单位供水成本，是使得供水管理单位运行困难，供水设施维护不到位的关键所在。为此，合理地调整供水价格有助于保障水利工程供水管理单位正常运行。

(3)灌区管理处收益情况。水费的征收与缴纳一直是困扰水管单位、用水者协会、农户的一个问题，由于管理体制的不顺畅和基础计量设施的不到位，水费无法正常征收。2013年各灌区水管单位成本和效益如表5所示，各管理单位均处于入不敷出的状态。唐徕渠、西干渠亏损接近1/3，灌区总体亏损接近1/6，可见急需对宁夏自治区农业水价改革和管理体制调整。

表4 扬水灌区现状供水成本与灌溉执行水价

表5 2013年各灌区管理处供水成本及收益 万元

3 宁夏引黄灌区水价改革的主要问题

3.1 水价标准偏低

无论是自流灌区还是扬水灌区，现行农业水价标准远远低于实际供水成本，且整体水平低于同类型内蒙、甘肃及山西等省份的水价。水价低于供水成本，不利于节水，农民单位面积田节约1 500 m3/hm2，只能节省3.05元，所以农民节水灌溉的意识不强。

同时，现行农业水价达不到供水价格成本，也不利于水管单位正常地运行维护，2013年，灌区总体亏损接近1/6，且随着钢材、水泥、电费等原材料价格的上涨，工程的维护费用也不断增加，水管单位已经无力拿出资金进行维护。据有关部门对河套灌区193条干渠、沟，8537座各类建筑物的全面调查，有问题的沟渠长度占总长度的42.1%，骨干沟道的治理率不足35%，有近31%的建筑物老化损坏，造成输水过程中漏水跑水现象严重，渠道衬砌率低，渠系渗漏损失大，加上田间工程不配套、末级渠系工程设施简陋，输水过程及田间水量损失过大，给灌区的管理增加了难度。

3.2 灌区供水成本过高

水利工程供水管理单位供水成本高是长期以来存在的现象，宁夏灌区水管单位实际供水成本也显著高于运行水价标准。分析水管单位供水成本组成，自流灌区固定资产折旧约占总成本比重不足30%，总成本的70%～88%由运行成本构成，而运行成本中仅工资及附加支出一项就占到总成本的50%左右，甚至接近60%，2015年水管单位全面调整工资水平，调整后工资及附加支出在总成本的比重全面超过50%，远远高于当前我国水管单位人力投资成本占比30%～35%的比重。由此可见，当前水管单位成本支出中工资及附加支出负担较重，这与单位多年来工作效率提高缓慢、人员冗余问题始终没有解决有关，尽管近几年一直都在实施机构精简，人员调整，但是力度尚显不足，不利于农业水价改革工作的开展。

3.3 水费计收组织管理不规范

灌区斗渠以下工程一般由村(社)集体组织管理和维护，自行确定水价，这部分水价中，除有一定的管理人员费用及维修费用外，很多地方将村(社)的其他收费并入水中收取，即所谓的“搭车”收费。这种情况下，不仅造成群众对灌区水费过高的印象，也容易发生水费管理的混乱，严重影响了群众参与建设、管理和使用的积极性。

3.4 水费计收基本条件和设施不完善

目前多数灌区中布置的信息采集点较少，设施陈旧落后，不能准确、及时、有效的采集灌区灌溉、管理所需要的信息，使得多数灌区无法制定动态的灌溉计划，水资源调度凭经验进行，不能满足指导灌溉的需要。同时，支渠以下没有计量设施，不能计量到户，无法准确地对农户进行精准计量，农业灌溉按方计费的基础条件不具备，导致用水农户缴纳水费不自愿、不自觉，水费收缴率低，欠缴现象严重。

4 推进灌区水价改革的建议

从现状的主要问题来看，目前水价改革的改进方向主要在于科学水价的构建，以及与水价体系配套的制度、管理体制、基础设施的完善，具体有如下几个方面建议。

4.1 构建科学的农业灌溉水价体系

推进农业水价综合改革就是要积极完善农业水价形成机制，科学核定农业供水成本，促进节约用水，减轻农民用水成本。针对宁夏引黄灌区的农业用水水价，其合理水价形成机制构建应遵循以下几个原则。

(1)合理制定农业用水价格。按照有关规定认真测算农业供水成本，并综合考虑水资源稀缺程度以及用户承受能力等因素，合理制定农业用水价格。争取做到大中型灌区骨干工程农业供水价格至少达到补偿运行费用水平，力争达到成本水平；大中型灌区末级渠系和小型灌区农业供水价格达到成本水平，有条件的地区达到补偿成本适当盈利水平。

(2)实行灌区分类型水价。宁夏灌区既有自流灌区，也有扬水灌区，甚至存在部分纯井灌区。不同灌区引水方式不同，引水成本差异大。所以应各结合灌区管理单位合理的供水成本与灌区种植农业用水户的用水支付能力，按照“补偿成本、合理负担”的原则，科学确定各灌区合理水价标准。

(3)探索作物分类型水价。在灌区内制定不同粮食作物、经济作物的分类水价，结合宁夏灌区不同作物生产的供水成本水费支出承受能力，将管理单位的供水成本科学分摊至粮食作物与经济作物种植。一般来说，水田作物由于用水量大，分摊的供水运行成本较高，高于水田作物种植的支付能力水价，则其水价标准可依据水田作物种植支付能力水价制定；水浇地作物与经济作物的供水运行成本较低，低于其支付能力水价，所以水浇地与经济作物的合理水价标准可依据其供水运行成本制定。

(4)执行分级水量的超定额累进加价制度。目前的农业超定额水价是采取统一加价的形式，即在超定额后统一加价2分，而没有在超定额后的加价中再进行详细的分级且加价力度不够，这样不利于促进农民节水。所以，本文建议建立分级水量的超定额累进加价制度，按照小幅多级的原则确定作物分档水价，如将毛灌溉定额作为第一量级，用水量小于第一量级的按定额内水价标准，将不超过毛灌溉定额1.3倍的作为第二量级，用水量在第一量级和第二量级之间的部分按加价50%收取水费，将用水量超过第二量级的部分按加价100%收取水费，以增强农户节水意识。

(5)完善地下水价格政策。针对灌区地下水利用水费征收率地的情况，通过合理制定地下水水资源费征收标准和用水限额，对超过限额部分的农业生产用水收取水资源费。

4.2 完善水价改革的配套政策、管理体制与基础设施建设

(1)实施精准补贴与节水奖励制度。提高水价的根本目的是要节约用水，高效用水，而对于弱势群体的农民，应遵循保护和激励的原则，建立精准补贴和科学奖励节水的制度。逐步落实灌排工程运行维护经费财政补助政策，论证“一提一补，按亩返还”(即包括提高水价发挥市场调节作用和政府将补贴按亩返还给农民两个方面)、“以奖代补”(即将原有的定额补助变为灵活的奖励资金激励节水)等补贴机制节水效应的重要性，提出 “先收后返、量效再奖”、“节水减费、政府负担”等节水奖励机制的政策方案，建立多用水多花钱，少用水少花钱，不用水给补贴的机制，达到既不在总体上因逐步弥补运行维护成本增加农民负担，又促进节约用水的目的。

(2)建立“产权明晰、责任明确、管理民主”的组织体系。推进农业用水管理体制改革，建立“产权明晰、责任明确、管理民主”的组织体系，将改造完成的末级渠系工程的使用权和管理权明确归农民用水合作组织所有，发挥“谁使用、谁受益、谁管护”自主管理作用，最终使农民用水户协会成为末级渠系工程的产权主体、改造主体和管理运营主体，以此提高农民进行农业水价改革的积极性和自觉性，实现农民用水自治，提高用水效率、降低工程成本和减少水事纠纷，同时也在一定程度上减轻国家财政负担，从而建立农田水利良性运行的长效机制，促进末级渠系工程的良性持续运转。

(3)完善农田基础建设与计量设施。良好高效的农田灌溉基础设施和计量设施是农业水价改革的基础硬件保障。应统一规划农业节水工程建设，加强灌区骨干工程和末级渠系节水改造，大力发展高效节水工程和田间工程配套建设。同时，合理设置农田水利工程的供水计量设施，准确地测算出水源引入渠系和分配给各级渠道及各用水单位的水量，据此作为计收水费的依据，并分析出各级渠道的输水损失，为灌区的续建配套和节水改造提供参考。

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