厘清PPP模式的认知误区

文/赵永珊 徐学才



厘清PPP模式的认知误区

文/赵永珊 徐学才

2014年以来，在国务院、相关部委以及各省市一系列政策文件的推动引导之下，PPP成为了各地发展的一个“热词”。然而，对于到底什么是PPP模式？推进PPP模式的真正目的何在？等一些基本问题，当前包括一些地方政府在内的社会各方在认识上都还存在一些误区，而这种认识上的误区极有可能会导致PPP模式在实践中“走偏”。因此，有必要冷静下来重新梳理PPP的概念和推行PPP的作用。

不同定义的共性特征

PPP（Public-Private Partnership），英文直译为“公私合作（合营）伙伴关系”，国际上一般把其理解为政府与私营企业长期合作提供公共产品/服务的各种形式的统称。

尽管PPP模式在实践中已经得到了广泛的认可和应用，但是，对于什么是PPP这一最为基本的概念问题，不同的国家或组织间并未能形成统一认识。比如，联合国发展计划署将PPP定义为“政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式”。欧盟委员会认为PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项源发挥更大的作用。（2）项目融资考虑将自己的风险最小化，PPP管理模式更多是考虑整体风险最小化。（3）与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP模式在此基础上突出了社会综合效益最大化的取向。（4）PPP模式不仅可以通过BOT等项目融资的方式操作，也可以通过管理合同（MC）等非项目融资的方式操作。

PPP与特许经营。PPP模式中经营性和准经营性项目，可采取特许经营方式，例如BOT就是典型的特许经营模式。此外PPP还有一类非经营性运营的项目，可采取OM等模式，就不是特许经营项目。可见，特许经营只是目前应用较多的一种PPP形式，而且不是所有的PPP项目都要实行特许经营。

PPP与政府采购。从本质上说，PPP是政府为了提供公共服务而进行的一种特殊采购活动，属于政府采购范畴。PPP付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费，也就是公共采购；另一类是使用者付费，也就是特许经营。国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式。世界贸易组织、联合国和世界银行等国际组织及有关国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则。财政部也将PPP项目选择合作者的过程纳入了政府采购管理。

当然，PPP采购与传统采购相比，目或服务。亚洲开发银行则将PPP定义为“为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系”等。

从我国的情况来看，我国财政部和国家发展改革委将PPP统一称为政府和社会资本合作模式。具体而言，财政部将PPP模式定义为在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。国家发展改革委将PPP模式定义为政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

从上述定义阐述可以看出，尽管不同国家或国际组织对PPP的具体定义存在差异，但不同定义之间也存在着明显的共性特征，即都包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担等几个要点。一是伙伴关系。作为PPP的第一大特征，伙伴关系能够建立的核心和关键在于公共部门和私营部门有着共同的目标，即以最少的资源提供更有效的公共产品或服务。二是利益共享。通过合作，实现公共部门职能的同时也为私营部门带来利益。需要注意的是，PPP项目并不以利润最大化为目的，因此，公共部门需要对私营部门的利润进行适度控制。三是风险分担。重点考虑双方风险的最优应对、最佳分担，最终目标是将整体风险最小化。

实践中的多种实现形式

作为一个统称的概念，PPP模式在实践中可以采取多种实现形式。比如，世界银行将PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离共六种模式。英国将PPP分为两大类别，一是由政府付费也就是PFI，另一类是由使用者付费的项目，称为特许经营。欧盟委员会将PPP分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类。加拿大PPP委员会将PPP分为O&M、BOT等11种具体形式。我国财政部按照“收入来源”将PPP模式分为使用者付费模式、政府付费模式、可行性缺口补贴模式（混合模式）；按照“公共职责和项目转移程度”，PPP模式可分为委托运营(O&M)、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）6种类型。国家发改委按适用对象将PPP模式分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。

相关的几个概念辨析

PPP与项目融资。PPP不等同于项目融资，两者的主要区别是：（1）项目融资是一种融资手段。PPP模式通过政府和社会资本合作和管理过程，不仅解决融资问题，更重要的是让非公共部门参与提供公共产品和服务，使有限的资具有一定的特殊性：一是PPP项目的采购需求往往比较复杂，需要双方通过谈判不断进行修正和优化。二是PPP项目并不都是以价格作为核心竞争要素。三是PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度也较传统采购项目低。四是PPP项目对采购双方履行合同的法律要求非常高。五是PPP项目不能只根据采购合同规定的各项技术和服务指标进行履约验收，还需要综合评价PPP项目的实施和管理效果。

正确看待PPP的作用

目前，一些地方在推行PPP的过程中，存在着过度强调PPP融资功能的倾向，甚至把其当作解决地方债务、刺激基建投资的主要措施和手段。而事实上，PPP虽然具备一定的融资功能，对化解地方债也具有一定的作用，但PPP模式更为核心也更具价值的地方在于其有助于推动政府职能转变、促进政府治理能力的提升，这一点应该成为各地推行PPP模式的根本出发点和落脚点，千万不能本末倒置。

PPP只是基建融资的一种重要补充。财政部相关文件明确指出，PPP模式适用于城市基础设施及公共服务领域，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。但是由于PPP模式严格的适用条件、前端设计要求高、协调事宜多、操作比较复杂，加上我国的PPP处于起步阶段，目前法治环境、市场环境、配套措施、契约精神等因素短期难以就位，真正适用PPP模式的基础设施和公用事业项目并不多。从国外实践来看，PPP也始终不是基础设施融资的主要手段。2011年，英国公共部门基础设施投资中PPP占比仅为15％，德国、意大利、西班牙、挪威等欧洲国家则普遍在3％-5％左右。

PPP对于化解地方政府债务作用有限。在近几年来地方性政府债务不断积累高涨的大背景下，国务院在2014年下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，将PPP模式列入建立规范的地方政府举债融资机制之中，可见PPP模式确实是地方政府又一条重要的融资渠道。但是，不能期望通过PPP解决地方政府债务问题。首先，公共产品采用PPP的比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用有限。地方债纳入预算管理后，主要的融资渠道应该来自于地方债自发自还。其次，PPP也不可能成为地方政府新的融资平台。过去的地方融资平台是政府信用担保，而PPP是项目导向，银行放贷主要看项目，所以不会形成债务的无序扩张。第三，在法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还不足的情况下，PPP模式对于解决地方政府债务将是一个循序渐进的过程。

推广PPP模式的最终目的不是为了融资，而是国家治理能力的一次体制机制变革。公共基础设施全部由财政资金投资建设和运营的传统模式存在财政支出压力大、效率低下等弊病。PPP模式确实在客观上具有向社会融资及提高资金使用效率的效应，但是从更深入的层次讲，PPP 通过规范性的约束监督机制和引入社会资本的市场竞争机制，发挥公共部门和社会资本的双方优势，实现“一加一大于二”的机制效应。因此，应当把PPP放在一种管理模式和运行机制的高度来认识。英国在最早采用PPP时，除考虑融资外，一个重要原因是解决当时政府项目经常超预算和超工期的问题。我国财政部也明确强调，推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。

（作者单位：北京市经济与社会发展研究所改革研究部）