可再生能源补贴的合规分析

叶波

由于温室气体排放与化石能源有关，各国都普遍鼓励使用可再生能源。就可再生能源的发展趋势而言，可再生能源将成为仅次于煤炭的第二大电力来源。各国政府目前都制定了诸多刺激措施支持可再生能源产业发展，措施之一就是提供补贴。补贴是支持特定产业发展的重要措施，多体现为赠款、优惠利率贷款、税收鼓励等形式，可再生能源领域的补贴主要为当地成分补贴、生产补贴和按照规定价格购买电力3种类型。

可再生能源补贴的合规分析

按照《SCM协定》，在政府提供了财政资助或者任何收入或价格支持的情况下授予了利益，从而构成补贴。补贴必须对特定的企业或者产业具有专向性。如果措施构成了补贴，就需要分析措施是否对其他成员产生了不利影响，或者对其他成员的国内产业构成了实质损害。如果存在上述情形，就可以诉诸WTO争端解决机制。

（一）税收鼓励措施

税收鼓励措施是否构成财政资助，取决于是否放弃了在其他情况下应征收的政府税收。美国外国销售公司案中的上诉机构认为，WTO成员拥有征税的主权权力，所以WTO成员有权确立自身的税收规则。可见“在其他情况下应征收”的含义需要结合案情判断，这很大程度上取决于成员的自行决定，确定作为比较基准的应征收的税收相当困难。

从措施的内容角度分析，应以税收鼓励措施是否符合相应的税收规范判断其是否构成财政资助。如果税收鼓励的措施制定和实施完全实现了税收规范的目的，就可以认为并不存在财政资助。就此而言，税收鼓励措施是否构成补贴取决于是否实现了追求的目标以及是否存在适当的比较基准，不能确定税收鼓励措施一定构成补贴。

（二）数量和价格要求

政府在可再生能源产业的扶持措施往往采取按照固定价格购买一定数量电力的做法，判断上述措施是否构成补贴，就需要分析是否属于政府或公共机构提供财政资助，或者存在收入或价格支持。

有关财政资助的含义，可以上网电价项目为例加以说明。按照该项目，政府以固定价格购买可再生能源电力。如果分析上网电价项目产生的经济效果，措施的作用与补贴效果其实是类似的，也就是通过政府购买货物确保稳定的电力供应和吸引投资。上述行为并不代表政府对私人实体行使政府职能，而是对电力市场的监管。通说认为，措施构成财政资助取决于是否行使了政府职能，但政府职能的含义其实并不确定，措施是否构成补贴很大程度上是政策问题。在加拿大可再生能源措施案中，上诉机构虽然将上网电价项目认定为财政资助，但回避了政府职能问题，而欧盟主张上述行为属于合法的政策目标，但并不是公共服务，也就不是行使政府职能。

要将上网电价项目认定为补贴，还可以认为该项目构成价格支持，从而构成补贴。在美国软木塞案中，上诉机构明确认为，价格支持不同于财政资助，而且应当是财政资助的补充。“收入或价格支持”措辞无疑扩张了提供补贴的措施范围。在最近争端中，专家组、上诉机构没有涉及上网电价项目构成收入或价格支持的事宜，但争端实践否定了按照固定价格购买电力构成补贴的主张。

（三）扭曲市场中的利益分析

按照《SCM协定》有关补贴的定义，财政资助、收入或价格支持措施要构成补贴，还必须授予利益。这就要求较之于没有上述措施的情况，接受方的情况好转。

认定利益在一些情况下比较容易，如果政府放弃了收入，就可以认定存在利益。但在其他情况下，例如政府作为市场主体在市场中购买产品或者服务，认定是否存在利益则比较困难。在若干案件中，上诉机构认为，应以市场条件作为比较基准。具体到能源市场，由于能源市场始终存在各种形式的政府干预，导致价格和其他市场信号并不可信，确定市场条件其实比较困难，也就是难以确定比较基准和补贴授予的利益。在加拿大可再生能源措施案中，专家组认为，安大略省的电力市场并不存在有效竞争，电力价格也由于政府干预不是合适的比较基准。竞争性的市场不能确保电力的稳定供应，也不能吸引投资，按照固定价格购买电力并未授予利益。上诉机构也支持了专家组的裁决。可见通过政府干预使得接受者在竞争中处于有利位置或者说优势，由于缺乏合适的比较基准，并不等于补贴。基于上述理由，在可再生能源领域很难认定接受者获得了利益。

（四）专向性和不利影响分析

按照《SCM协定》，如果获得补贴资格的标准或条件是客观的，那补贴就不具有专向性。由于可再生能源补贴多符合技术上中立、非歧视的特点，应当不具有专向性。但从经济和保护环境角度而言，可再生能源补贴应当尽可能具有针对性，以便达到保护环境的目的，导致措施很可能不中立也就是带有歧视性，例如体现在加拿大可再生能源措施案中的当地成分要求。

从法律角度而言，即便可再生能源补贴在形式上符合了《SCM协定》中立和非歧视原则，但由于使特定企业受益，仍然具有专向性。WTO的争端解决实践说明，由于补贴项目并不是充分广泛的可获得，在特定产业受扶持而发展的情形下，很难证明扶持措施不具有专向性，所以可以证明扶持措施具有专向性。

专向性补贴产生不利影响才违反WTO规则，这看起来为政府提供补贴给予了政策空间，但实践中很难证明补贴没有不利影响。对贸易产生的不利影响应基于特定情形判断，就可再生能源补贴而言，补贴产生的不利影响多涉及技术或者燃料而不是产生的电力，各国政府往往对设备而不是电力提起反补贴调查，认为其产生了不利贸易影响。这样做的原因可能是因为能源市场本身就存在严重管制，补贴广泛存在，比较容易认定可再生能源设备接受了补贴。

总之，按照WTO法中的专向性和不利贸易影响方法分析可再生能源补贴，不难认定上述扶持措施与中立和非歧视原则不一致。从经济学和保护环境的角度而言，支持可再生能源产业的措施应当有针对性，于是法律规则和措施就产生了冲突。

结论

现有补贴规则并不支持政府采取措施扶持特定产业，现有补贴规则要求措施必须中立、非歧视，导致可再生能源补贴与WTO补贴规则不一致。但由于可再生能源产业的重要性，目前世界各国都采取了大量措施支持产业发展。就WTO争端解决实践而言，由于WTO成员在化石能源和可再生能源领域普遍提供了大量补贴，导致了成员一般不会就能源产业领域的补贴提起争端，以免遭致反措施。只有措施明显违反了WTO规则（例如出口补贴、当地成分要求）以及严重侵犯了贸易利益的情形下，才会导致争端。

在金融危机背景下，可再生能源产业成为贸易救济措施的重点对象，例如美国就对我国的太阳能电池板、风电塔设备提起了反补贴调查并征收反补贴税，上述案件中的争议措施是政府的现金赠款、政府低价提供产品和服务、对可再生能源产业的政策性贷款以及税收激励等措施。在WTO的争端解决中，欧盟、美国和日本也针对加拿大在回购电力项目中的当地成分要求提起了WTO争端解决机制。总之，可再生能源产业争端有逐步升级的趋势，随着可再生能源产业的进一步发展，国别和WTO层面的贸易争端会逐渐增多。

在上述形势下，我们就面临两难境地。一方面，虽然现有补贴规则并没有明确特定产业的扶持措施是合法的，但各国政府多大力支持可再生能源等特定产业发展。另一方面，随着竞争加剧，很多扶持措施按照现有补贴规则都是违法的，如果政府和产业要保护本国产业，那产生贸易争端就是意料中事了。从这个角度而言，有必要制定新国际规则明确可再生能源补贴的合法性。（作者为上海对外经贸大学WTO研究教育学院副教授）

编辑|赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.netendprint