我国走私进口冻肉犯罪的防控

陈鹏

（中国人民公安大学 北京 100038）

我国走私进口冻肉犯罪的防控

陈鹏

（中国人民公安大学 北京 100038）

我国走私进口冻肉犯罪屡禁不绝，其已严重危害我国的肉品市场秩序和普通民众的身体健康。这种现象的泛滥一方面是我国肉品市场自身的问题，另一方面也存在政府监管不力、民众防范意识不足等方面的原因。解决走私进口冻肉问题，要在完善法律法规的基础上，建立多部门联合打击机制，并将社会综合治理为解决问题的最终方法。

走私进口冻肉；犯罪防控；社会共治

随着生活水平的不断提高，人们对自己餐桌上的肉类食品的要求不断增多，吃进口肉成为一种新的生活方式。为了满足人们的要求，我国需要大量的进口冻肉。然而伴随着进口肉量的上升，走私进口冻肉犯罪的数量也在不断增加。近年来，走私进口冻肉大案屡屡见诸报端，既反映我国走私进口冻肉犯罪猖獗，也说明我国走私进口冻肉防控形势严峻。如何建立有效建立此类犯罪的防控体系成为一个重要的问题。本文主要通过对当今走私进口冻肉犯罪的现状以及防控问题进行分析，并尝试提出相应的对策来完善走私进口冻肉犯罪的防控体系。

一、我国走私进口冻肉犯罪现状

当前，我国走私进口冻肉犯罪形势严峻。从海关总署所公布的数据来看，2014年查获走私冻肉12.2万吨[1]。2015年6月份，海关总署在国内14个省份统一组织开展打击冻品走私专项查缉抓捕行动中，全案查获涉及走私冻品10万余吨，货值估计超过30亿元人民币。走私进口冻肉犯罪呈现数量大、货值高的特点。其次，由于我国传统的粗放型的畜牧业生产方式难以满足市场的需求导致现今肉类市场存在较大缺口，进口需求较大。特别是近年来，我国居民人均肉类年消费量不断增高，使得供需不平衡的现象更加严重。在市场冻肉供应不足的同时，较大的利润空间也为走私进口冻肉犯罪的发展提供了有利的条件。以2015年深圳海关查获的走私进口冻牛肉案件为例，本案查获的冻牛肉主要来自巴西、印度、美国等地,每公斤25元左右,而国内牛肉批发价为每公斤50多元,走私1吨可获利2万-3万元。每个标准集装箱可装载冻牛肉25吨,走私1柜冻牛肉可以获利50万-70万元[2]。因此，虽然我国对于走私进口冻肉犯罪的打击不断加强，但短时间内冻肉走私仍有利可图。可以预见走私冻肉犯罪仍将高发，犯罪形势依然不容乐观。

在当前犯罪形势下，我国冻肉走私犯罪还存在如下特点：

（一）周边地区为走私提供便利。

广东、广西等沿海地带成为走私进口冻肉犯罪的主要发生地。其中广西是最集中的区域。由于越南、老挝、柬埔寨等与中国接壤的东南亚国家特殊的地理环境为走私冻品提供了便利的交通条件，另外这些国家内部的一些特殊政策，也为走私提供了便利。广西东兴对岸的越南芒街经济特区便是一个典型。在这个芒街经济特区，越南提供多种优惠政策，包括税收减免、越方无权拆柜验货等特殊政策。这些特殊政策都为从越南中转向中国走私冻肉提供了条件。

（二）冻肉走私手段多变。

冻肉走私方式多变，其主要有三种。1.绕关走私。这是冻肉走私的主要方式。比如央视所公布的从云南走私冻肉入境的方式即是典型的绕关走私。其首先从西双版纳、普洱的边境绕关入境，然后通过走江城—墨江-昆明、澜沧—景谷—宁洱—墨江—昆明这两条线路到达昆明后将冻肉化整为零[3]。绕关走私还有另外一种方式即从海上通过集装箱货运方式直接走私到海南、广东等地区。如2016年深圳边防查获的走私冻肉大案中，两千多吨的走私冻肉通过“富运号”货轮运抵深圳[4]。2.通关走私。通关走私主要采用伪报品名、虚报价格等通关方式大量进行走私。如大连2014年破获的“3·27”冻肉走私案中，犯罪分子将产自美国的牛肉通过伪报原产国、伪报品名、低报价格等方式骗取通关。3.少量的冻肉走私是通过空运、邮寄等方式走私入境。当前的国际代购、跨境电商等新兴网购模式促使这种走私方式在近几年发展迅速。

（三）冻肉走私犯罪复杂化。

冻肉走私和其他走私一样容易引起其他相关的职务犯罪，造成司法腐败。部分国家工作人员容易腐化，利用职务的便利收受贿赂并为走私活动的顺利实施提供便利。如广州市番禺区大罗塘市场作为全国最重要的冻品集散地，在2012年之前也曾经是走私冻肉销售的主要地。走私冻肉犯罪能够在这里不断发展，正是由于幕后“保护伞”的存在。因收受走私冻库老板贿赂已经落马的广州市海防与打击走私办公室打击走私处处长黄某某、番禺区打击走私综合治理办公室副主任甘某某就是重要的幕后支持力量。相关腐败政府人员与走私冻肉犯罪分子形成利益共同体，使得冻肉走私犯罪更加复杂，加大了打击冻肉走私犯罪的难度。

（四）走私非法利益链条已经形成。

冻肉在经过走私进口后，由于存在巨大的价格差距，其销路广泛，有通过互联网开设网店进行销售、也有直接销售给餐饮企业。如今走私冻肉犯罪已经形成购、运、储、销”为一体的走私链。而且整个冻肉的供销利益链条已经存在固化的迹象。在中越边境地区以及南宁、广州等地，走私冻肉利益链条已然形成。比如来自印度的走私牛肉大多是先运到越南，之后通过中越边境走私到国内。进入国内后，这些走私冻肉进入一些餐饮行业或者部分超市内。据调查，餐饮企业采购走私牛羊肉已成行业潜规则。[2]冻肉走私链条的末端除了有超市等实体店外，互联网平台也由于其隐蔽性强、违法成本低等因素逐渐成为一种重要的销售方式。互联网平台提供的便利客观上也强化了走私进口冻肉犯罪利益链条。

二、我国走私进口冻肉犯罪防控存在的问题

走私冻肉犯罪的发生使得大量的安全不明的冻肉充斥于市场。这既危害民众身体健康，又威胁我国畜牧产业安全。做好走私冻肉犯罪防控的工作刻不容缓。然而我国在打击和控制走私进口冻肉犯罪的过程中，在法律规制、行政管理、刑事处罚、社会共治等方面都存在不同程度的问题。具体如下：

（一）走私进口冻肉的法律规制问题。

对于走私冻肉犯罪行为的刑法惩处分为两个阶段。第一个阶段是在冻肉走私入境的过程中。被查处的非疫区冻肉一般按照刑法中走私普通货品罪，疫区冻肉按照走私国家禁止进出口的货物、物品罪进行归罪。第二个阶段是在入境之后的流通过程中。在这个阶段，刑法规制出现了如何划定入罪标准以及走私冻肉的归属问题。

在划定入罪标准方面，《刑法》的第143条生产、销售不符合卫生标准的食品罪中规定“销售不符合卫生标准的食品,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的……”方可入罪。这条规定并没有对有毒有害的认定和不安全食品的认定给出一个明确的入罪标准。在走私冻肉案中，办案机关所查获的冻肉大部分检验检测都是合格的，其对人体没有害处。如果在查办案件中遇到单纯的贩卖走私冻肉的案件，就会出现办案机关能否从实质上考察冻肉对人体的危害性并按照《刑法》规定处罚的问题。在走私冻肉的归属方面，尽管新《食品安全法》第95条第二款对进出口食品监管作了较为详细的规定，但有关进口食品是否包括非法入境的走私食品，相关部门的职责边界等问题依然存有争议。走私冻肉是否属于《食品安全法》所规定的进口食品，当前依然没有确定的结论。

（二）走私冻肉行政监管问题。

我国进口食品监管内外有别，在现行体制下，我国国内食品安全分别由农业部门和食品药品监管部门负责，进出口食品质量安全由进出口检验检疫部门监管。而非法走私进口冻肉既不属于国内食品，也不属于合法进口食品。现有特殊的体制导致其处于监管的灰色地带。走私冻肉进入市场后，如果将其看做问题食品，其监管职责由食药监承担；如果将其看做普通物品，则其监管职责由工商管理局承担。这一争议就导致部门间职责边界模糊，推诿扯皮现象较多。

此外，因陆上流通领域中许多查处的贩卖走私物品的案件达不到走私罪的追诉标准，所以大部分案件由工商部门负责查处。工商部门虽在走私冻肉查处中处于重要的地位，但是其打击的效果却差强人意。这其中一个重要原因即是缺少相关法律和政策的保障。比如，工商部门查获走私进口冻肉后储存、销毁这些冻肉都需要花费巨额资金，但这个花费并没有政府的资金保障。同时工商部门也无法通过正常渠道拍卖查获的走私冻肉，使得查处的成本加大。从而，一些地方的工商部门缺少监管走私冻肉的积极性，降低了监管力度。

（三）走私冻肉犯罪的刑事打击问题。

职务犯罪引发连锁反应。在走私冻肉过程中，部分被腐蚀的公务人员通过放任不管、以罚代刑、中饱私囊、直接参与等方式放纵走私行为，使得打击走私冻肉出现“打击的多、走私的也多”的现象。

传统打击走私方式的效力减弱。冻肉走私分子和打击部门之间一直进行着你抓我躲的猫鼠游戏。随着打击部门的打击力度不断加大，走私分子的反侦查手段也在不断加强。如广东广西一带出现的“蚂蚁搬家”式的冻肉走私方式。这种方式单次走私货物价值小，涉案税值在立案标准之下，而且一般是货刚到岸收货方就立即运走，这使得查缉变得更加困难。在更新走私方式同时，犯罪分子在走私的各个环节想法设法应对缉私民警的打击。比如在事前通过雇佣“望风族”手持对讲机在各个重要路段观察、望风，及时通报沿路情况；在交易过程中，通过使用他人的身份证件多头开户进行汇款，采取物款分流、赊货、异地结算等方式进行交易；在联系过程中，他们广泛使用暗语、化名，如将冻品称做“冰激凌”；在审讯过程中，犯罪分子通常也会提前订立攻守同盟。[5]种种反侦查方式的不断出现，加大了打击的难度。另外由于传统的打击走私方式调整相对于犯罪分子的变化来说具有滞后性，这也使得打击部门应对新出现的走私方式时打击效力降低。

（四）社会共治问题。

对于走私冻肉这种隐秘型的犯罪的防控，传统政府监管模式效力有限。防控走私冻肉犯罪需要“社会共治”。理想的社会共治需要监管主体、市场主体、消费者三方共同发力，形成政府监管、行业协会、企业自律、消费者监督的格局。其中政府、行业协会、企业应形成以企业自律为主的金字塔型的结构（如图1）。但是目前，社会共治依然停留在以政府监管为主的阶段，难以发挥效力。

具体来说，当前走私冻肉综合治理的社会共治存在政府监管不力、行业自治效力缺失、民众参与度不高的问题。首先，政府是理想的社会共治格局中起着居高统领的作用。然而，其如今却尴尬的成为既要居高统领又要一线监工的指挥员兼操作员，任务繁重却又监管不力。走私冻肉的监管不力正是整个食品安全政府监管现状的一个缩影。其次，冻肉行业协会的监督流于形式。我国食品行业协会原本即存在独立性不足、财力有限、公信力严重缺失的问题。当前依靠行业协会发挥对走私冻肉的监管作用，其作用能力非常有限。而且当前食品行业协会总体发展滞后，与产业发展相脱节。行业协会中参会的多为大中型企业，中小企业比例偏低，行业代表性不足。[6]在实际中，许多小型企业无法得到有效监管正是食品安全问题高发的重要原因之一。像走私冻肉进入内陆后，往往就分销到一些小型餐馆或企业，而这些问题餐馆或企业正是位于行业协会监管的效力范围之外。最后，消费者自身的问题也使得社会共治难以实现。由于缺失安全知识和消费常识，识假辨假能力有限，部分消费者误买走私冻肉；也有些消费者以吃进口肉为潮流，盲目跟风消费，无防范意识；还有的消费者贪图便宜，不计后果的消费。走私冻肉大量流入市场与消费者的误认或迎合有关联。

图1：理想的社会共治模式

三、我国走私进口冻肉犯罪防控机制的完善

（一）完善相关法律法规。

解决相关法律法规方面的适用问题是进口冻肉犯罪顶层设计的重要部分。在走私冻肉的管理法规的完善方面，我国相关部门可以出台相应的司法解释或者由国务院制定条例、规章来弥补上位法的不足。司法解释、条例规章中需要明确走私进口冻肉的监管部门，以防止出现部门间“踢皮球”现象出现。在走私冻肉的刑法惩处的完善方面。实务部门办理走私冻肉犯罪时，可以依照当前严厉打击走私进口冻肉的刑事政策，将所有来源不明的冻肉视为是未经检疫的、死因不明的冻肉。根据2013年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，第一条第二款规定，可以直接将这些走私冻肉认定为足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病。这样认定后，定罪量刑便会方便很多，同时也利于对走私冻肉犯罪的打击。

（二）内外合力，共同提高打击走私效力。

冻肉进口走私犯罪的刑事打击效力的提高需要在内部优化和外部联合两方面共同发力。内部优化主要是为了从提高待遇、严密管理着手。海关部门为减少内部人员的腐败，可以提高海关人员的薪酬、福利，并建立和新加坡、香港等国家地区类似的高薪养廉制度。在人员的管理方面，我国海关需要从严从密进行管理。海关人员从进到出，应该建立一整套的标准和程序，以实现执法工作的高效率。

外部联合在打击走私冻肉过程中必不可少。因冻肉走私行为一般呈现链条化，其涉及人员组织、境外购买、跨境运输、国内销售、地下钱庄资金汇出境外等多个环节。当前外部联合打击机制的建立过程中，最重要的是加强政府内部之间的合作。海关缉私部门、食药侦部门等有管辖权的侦查部门应结合走私冻肉犯罪案件的特点，以走私源头、中间运输及末端消费市场等各环节为着手点，积极与食药监、工商、边防、检疫、银行、税务、外汇管理等行政执法部门、经济管理部门逐一建立健全联席会议制度。同时完善部门间的信息通报、线索移送、协查等方面的协作机制。其次可以参考美国海关的做法，加强走私相关国之间的国际合作以及政府、立法和司法之间的合作，形成全面立体的打击制度。

除此之外，相关各部门还要在合作的基础上建立具有前瞻性的预警机制。海关缉私部门可以在已掌握的我国走私进口冻肉犯罪的分布情况和其他国家禁止进出口的货物物品的分布情况的基础上，研究分析走私进口冻肉的来源、走私方式、路线以及国内肉产品消费趋势等特点，并利用国家食药监部门、地方经侦部门、税务部门等政府内部的信息系统，借鉴他国的经验，建立起预警系统，以提高打击效能。

（三）以市场为切入口促进公、行、私三序的有效建立。

1.扩大国内市场供给，完善市场行序。打击走私冻肉应该从平衡市场供需入手。首先，提升肉品市场供给增加自产，发挥产业政策的积极作用并扩大母牛补贴政策试点，从源头上保护养殖户积极性。其次，在增加自产的基础上，扩大进口，可研究拓展肉类进口渠道，扩大肉类进口数量的可行性。通过平衡市场供给以减少走私进口的利润空间，让走私分子无利可图。

稳定市场还应该建立有效的市场行序。建立市场行序需要各个市场主体提高遵守法律法规、行业行规的自律性。这种自律性的提高不能仅仅是社会给予企业一种道德方面的要求，其应该是一种为企业主体所画出的一条红线。提高市场主体的自律性需要行业协会监督、市场准入黑名单制度等其他措施的辅助。其中最有效的应该是食品追溯体系的建立。可追溯系统以信息技术为依托通过对食品在生产、加工和销售各个环节进行查询和追踪，将食品生产、销售过程中所涉及的各个环节纳入到监管的范畴。走私进口冻肉来源不明，即便其能够通过非法手段融入可追溯系统，但也让不法分子被追责的风险则大大增加，客观上可以减少走私冻肉行为。

2.政府严格管理，牢固走私进口冻肉的监管公序。政府在打击走私进口冻肉、切断冻肉走私通道的同时应该严格市场管理。对于冻肉走私“购、运、储、销”的每一个环节，相关部门应该积极组织开展综合整治。工商、食药监等相关部门应该对走私冻肉集散地、营销场所等开展集中式的清查整治。另外，政府还需要建立完善长效监管机制，防止运动式打击。对于打击中出现的经费问题，相关部门可以考虑通过对部分走私冻肉的利用，以缓解经费压力。因走私冻肉分为来自于疫区可能存在疫病或在走私过程中因冷链不稳定而导致污染变质的肉和肉品本身不存在质量安全隐患的肉。第一类走私冻肉涉嫌食品安全问题，第二类走私冻肉只是走私行为违反了法律规定。针对第二类走私冻肉，政府可以利用拍卖等渠道，减少自己的执法成本，从而间接增加打击效力。

3.扩大宣传，建立公民防范走私进口冻肉的私序。普通生产经营者和消费者是防控走私进口冻肉犯罪的重要力量。政府可以通过多种方式调动公民对走私进口冻肉防治的积极性和提高相关防治知识的普及性，让群众形成不买走私冻肉并积极举报违法商贩的局面。对于生产经营者，相关部门可以对其开展打击走私进口冻肉、维护食品安全政策的宣传，鼓励其主动报告和上缴。对于消费者，政府部门可以在冻肉走私入境犯罪的易发地加强阵地控制，广泛发动群众积极举报冻肉走私犯罪信息，从而拓宽打击冻肉走私犯罪的信息情报来源渠道。具体可以充分利用微博、微信公众号等新媒体进行相关知识的宣传，或者开通举报奖励平台，对破获重大冻肉走私案件做出贡献的举报人，可以按照举报奖励办法相关规定给予适当的奖励。

四、结语

走私进口冻肉犯罪的发展实际上正是我国当前食品犯罪高发现状的一方面表现。和其他的食品犯罪类似，其危害结果较为严重。需求决定改革发展的方向，我国需要对其建立有效地防控机制。在打击实践中，各个部门已经有所行动，但是从顶层设计到基层执法依然存在较多问题，许多环节需要改革优化。为此，我们应该将完善法律制度、优化海关内部组织管理、联合外部打击力量，同时促进公、行、私三序的有效建立等方法，来有效防控走私冻肉犯罪。走私进口冻肉犯罪问题严重是我国当前食药犯罪防控问题的一个缩影。随着我国食品犯罪防控体系的不断完善，走私冻肉的问题终将得到有效解决。

[注释]：

①依据《中国统计年鉴》中人口总量、肉类产量和进出口量数据，按照人均表观消费量=(国内产量+净进口量)/人口，计算得出2000年、2012年人均肉类表观消费量分别为48.2公斤、62.7公斤,可反映出我国居民人均肉类年消费量不断增高。

[1]海关去年侦办走私犯罪案件2275起 [EB/OL].http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab67049/info730654.2016-07-06.

[2]金 微.走私冻肉利益链调查[EB/OL].http://www.chinatimes.cc/article/49673.2016-07-06.

[3]猖狂的冻肉走私[EB/OL].http://news.cntv.cn/2015/06/19/VIDE1434715375046810..2016-07-06.

[4]深圳边防查获两千多吨走私冻肉 揭秘货船查处过程.[EB/OL].http://china.cnr.cn/yaowen/20160420/t2016042 0_521924031.2016-07-05.

[5]赵 冰.浅析广西边境地区走私犯罪[J].法制博览,2015，(23).

[6]刘文萃.食品行业协会自律监管的功能分析与推进策略研究[J].湖北社会科学,2012，(1):44-49.

Prevention and Control of Smuggling Imported Frozen Meat in China

CHEN Peng

The increase of smuggling imported frozen meat crime has serious harmed meat market order in China and people’s health.Its overflow results from disordered meat market,ineffective government regulation,and lack of public awareness as well.Chinese government should establish joint strike mechanism between multi-departments and form social comprehensive governance based on laws and regulations.

smuggling imported frozen meat;Crime prevention and control;Social comprehensive governance

D917.6

：A

：1674-5612（2016）04-0040-06

（责任编辑：吴良培）

2016-07-12

陈 鹏，（1993- ），男，河南信阳人，中国人民公安大学硕士生，研究方向：犯罪学。