水利工程移民中存在的问题及解决措施研究

■段云飞 蒋志强 徐小芳

（江苏省工程勘测研究院有限责任公司江苏扬州225002）

水利工程移民中存在的问题及解决措施研究

■段云飞 蒋志强 徐小芳

（江苏省工程勘测研究院有限责任公司江苏扬州225002）

水利水电工程的开发建设是一项庞大而复杂的系统工程，除水电主体工程外，因水电工程建设征地引起的移民安置已成为水电工程建设和开发的难点。文章通过对水利工程移民中存在的政策、人员、观念意识以及资金等问题进行探讨，结合实际工作经验提出了一定的解决措施。

水利工程移民政策资金扶持

1 水利工程移民概述

1.1 水利工程移民的内涵

移民的含义有广义和狭义之分，广义的移民是指改变居住地点，迁移到其他地方居住；狭义的移民是指定居。水利工程移民通常指由于国家发展需要，修建水库、电站、水坝等水利工程设施，导致当地居民丧失生产生活设施，而不得不迁移异地安置的活动。我国居民自古有依水而居的习惯，因此水利工程建设处往往水资源丰富，地质、水文、地形条件优越，居住人口密集。水利工程兴建会淹没库区，所涉及的区域的居民往往是整个村，整个乡，甚至整个县地大规模人口迁移。

1.2 水利工程移民的特征

一般来说，移民可分为两大类——自愿移民和非自愿移民，水利工程移民属于非自愿移民，并且在非自愿移民中所占比重大，影响大。大型的水利工程移民一般由政府组织和管理，移民异地安置、福利补偿、就业保障难度大，因此我国水利工程移民具有被动性，时限性和补偿性的基本特征。

2 水利水电工程移民中的问题

2.1 政策规范不完善

目前我国已经出台了相应的移民政策规范，但在实际操作过程中，很多问题无法通过规范进行解决。由于征地和移民的规程规范不完善，政府的不重视，使得规划设计单位从思想上还是人力、财力的投入得不到更好的利用；政府力度欠缺，导致从规划阶段提交的相关资料就较为粗糙，无论是移民安置规划还是淹没实物指标，尤其是土地面积、随迁人口、因水库蓄水淹没而破坏了原来完整的社会经济环境，但又不够移民条件的受影响群众的问题，还是安置区的生产生活基础设施恢复问题等等，往往直到工程完工很久各方仍然争论不休，无法定案。上述问题也是造成移民工作出现问题的主要原因。

2.2 人员问题

（1）人员配备与工作量不匹配。按照我国现行的赔偿标准，在大型的水利水电工程中，移民费用往往占到工程总费用的30%-40%，但从事相关工作的人员所占项目人员的比例可能连10%都不到，人员的缺少导致移民工作无法有效开展。

（2）工作人员不稳定。由于征地和移民工作长期以来不被重视，移民机构不稳定，工程开始后才临时抽调一些管理人员、这些人员中，长期并专职从事这项工作的人员相对较少，缺乏一定的基础理论及实践经验，对国家政策法规不甚了解，因此，在征地移民的管理理论、制度和管理手段上远没有主体工程那样成熟、完善、有效和科学。

2.3 意识问题

（1）移民工作重视程度不够。水利工程一般规模巨大，涉及到的移民范围可能达到上万甚至几十万人，如此大规模的工作在水利行业内部确并不是最为重要的工作，行业地位不高。造成缺少专业人士参与到移民工作中来，而已经进入的看到工作如此复杂，而相应的待遇、地位等确不高，也会想办法跳出，从而造成移民干部对于素质整体偏低的问题。

（2）对移民安置的研究不深入。在移民安置过程中，移民始终处于一种被动和弱势状态，首先移民对于前期的参与不够，在工程是否应该建设的讨论中基本没有发言权，听证会虽然说是要征求移民的意见，但听与不听没有具体的限制措施，而往往移民对于项目不够了解，提出了一些观点不够成熟，使得观点难以被采纳，听证会达不到预期的目的，

2.4 资金问题

由于移民工作一般在水库建成完毕后进行，因此移民资金往往被拖后安排，建设单位也更关注工程的建设情况，对于移民问题关注不多；水利水电工程征地移民资金经省财政厅按计划安排申请资金拨付，征地移民资金是按实际发生作补偿，即等价置换，不应按资金比例拨付。农民的补偿款应一次性支付。但财政部分拨付征地移民资金时采用了工程款项拨付形式拨付（即完成进度的百分比），移民在签订补偿协议后需进行新住房建设，补偿资金的滞后导致移民新房建设等一列问题因补偿资金未到位而滞后，影响移民搬迁安置工作。此拨付形式严重影响征地移民安置工作的进度。致使移民安置规划不能按时按质实施，移民赖以安居乐业的生产生活及基础设施配套项目不能按照恢复。

3 水利工程移民管理措施分析

3.1 坚持依法移民

移民搬迁是一个复杂而艰巨的社会系统工程，涉及到移民社会经济的恢复与发展、社会结构的重建、社会关系的重组以及与当地社会文化的融合。所以，移民工作要坚持以人为本的原则，把移民放在社会层面上，充分考虑移民的发展和基本需求，促进移民的全面发展。要加强立法，进一步建立和完善移民政策法规体系和技术标准，走依法移民之路，切实保护移民的合法权益。当前保护移民合法权益的重中之重就是及时修改旧有法律法规，做好立法工作。新的移民条例即将出台，要围绕新的条例认真做好相关配套法规和技术标准体系的研究制定工作，逐步推进依法移民。

3.2 完善移民管理体制，创新移民管理机制

目前，我国有关移民问题的法律法规基本上体现在《土地管理法》等其他相关法律文献中，制定专门移民安置法律法规，形成独立的法律体系已经非常有必要，移民法应该保护移民的权利和义务，确定自愿移民和非自愿移民的相关原则，规定政府在移民工作管理中的责任、权利，明确移民安置的途径、标准、期限等要素，建立社会支持参与移民工作的途径等。政府按照严格的等级管理机制，实行分级管理模式，贯彻落实法规政策和执行移民基本设施建设。水利工程建设按招标投标的方法确定项目法人，明确法人的责任、监督义务。这样，才能逐渐建立起一套符合我国国情的专业化、规范化、系统化的水利工程移民管理组织机制。

4 结语

水利水电工程的建设事业依然存在很大的发展空间，在进一步发展的基础上，要积极的思考解决我国水利水电工程移民问题，是对过去工作摸索过程的总结，也是更直接的用行动解除移民的顾虑，为下一步水利水电工程移民工作的开展提供一个坚实的保障。

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TV[文献码]B

1000-405X（2016）-6-467-1