民事公益诉讼原告主体资格探究

朱叶蕾

（西南民族大学，四川 成都 610000）



民事公益诉讼原告主体资格探究

朱叶蕾

（西南民族大学，四川 成都 610000）

摘要：近年来，民事公益诉讼越来越引起人们的关注。胜诉几率小，败诉常常有是我国公益诉讼的现状。这不仅是因为公益诉讼制度的不健全，人们权利意识不强有关,更是与公益诉讼原告资格的确定有关。谁可以成为公益诉讼的原告，原告资格地位的保障，原告地位如何，都是需要我们认真面对的问题。从公益诉讼的形成、发展与中国化进程相结合角度出发，比较国外公益诉讼制度与我国公益诉讼的异同，是制度发展的必由之路。

关键词：民事诉讼；公益诉讼；原告资格

公益诉讼无疑属于是一种诉讼活动。公益诉讼起源于古罗马法，发展于英美发达国家。

一、域外公益诉讼制度原告资格的考察

我国目前这套法律体系基本源自西方，因此，对域外公益诉讼制度的考察，有助于加深认识，为制度完善构建奠定基础。

（一）美国。

美国是最早对公益诉讼实施立法的国家，其关于公益诉讼的制度实践和理论研究都处于世界领先地位。其中，《谢尔曼反托拉斯法案》（《谢尔曼法》）和《克莱顿法》正式在于规定排除垄断，消除行业非法联合的行为。根据《谢尔曼法》第七条之规定，任何因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人，可在被告居住的、被发现或有代理机构的区向美国区法院提起诉讼，不论损害大小，一律给予其损害额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。[1]第七条A规定：无论何时，美国因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产及事业的损害时，美国可在被告居住的、被发现的、或有其代理机构的地区，向美国区法院起诉，不论损害数额大小，一律予以赔偿其遭受的实际损失和诉讼费。[2]

这两部法律皆规定，不仅受害人可以对托拉斯行为提起诉讼，司法部门、联邦政府、社会团体以及其他个人都可以提起诉讼要求法院追究违法者责任。美国的公益诉讼强调并保障个人在公益诉讼中的执法权，这不仅有利于救助受害者，还有利于弘扬民主精神，也与古罗马公益诉讼理论一脉相承。

（二）德国。

德国是典型的大陆法系国家，其团体诉讼制度是处理多数人利益受侵犯时的一种特别的救济方式。[3]团体诉讼是为保护不特定多数人的权益，在多数人同时受害，且损害额相当微薄，以致无能力或无兴趣起诉以获取赔偿或防止违法行为的继续，而由某一有权利能力的法人团体或经认可的机构为维护公共利益，依法律规定就特定事件以自己名义对他人违反特定禁止性规定的行为，向法院请求命令他人终止或撤回其行为的民事诉讼。德国团体诉讼的本质在于，将不特定的多数受害人的起诉权委托给一个值得信耐的社会团体，由该社会团体提起符合其宗旨、章程、设立目的的诉讼。其采取单一原告主体的形式，该团体中的个人不享有事实上的诉讼权利，诉权由该团体以团体的形式享有。[4]

（三）英国。

英国的公益诉讼中的原告资格，主要体现在“检举人制度”上。检察长代表国王阻止一切违法行为。私人也可以要求检察长督促自己去维护那些公共利益的诉讼，在这样的诉讼中，检察长是原告，私人是检举人，因此被称为检举人制度。在英国，检察长就威胁到公共利益的行为提起诉讼，对于公共不正当行为造成的损害，公民有权进行督促。但是当检察长不履行自己提起诉讼的权利时，公民可以提起私人诉讼。但是，私人也有可能在征得检察长同意，自行提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。于是，其诉讼就是基于他个人的“检举”，或说得更明确一点，是基于个人的告发并通过检察长提起的。[5]在英国，个人即便没有获得司法长官的允许也可以去督促诉讼过程。

（四）日本。

从法制发展史看，日本是英美法系和大陆法系的交融点，日本法既有英美法系的特色，也有大陆法系的特色。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。[6]日本集各家之所长，也采取了检察官制度。但制度上同德国的团体诉讼相似。从本质上来看，有共同诉讼的形式，是一种尚未保护个人利益而保护一般权益的“集团利益诉讼”。

综上所述，在现代社会，主要存在两种公益诉讼制度。一是以大陆法系为代表的公共执法型公益诉讼，主要包括检察院提起诉讼，政府组织提起诉讼和法律规定组织提起诉讼。二是以英美法系国家为代表的私人执法型公益诉讼，这种诉讼是无直接利害关系的公民提起公益诉讼或者督促检察院提起诉讼。据此，我们可以认为，检察机关对某些民事公益案件向法院提起诉讼，已是世界比较通行的做法。

二、我国民事公益诉讼原告资格的确定

（一）“法律规定”中的法律的范围。

通观《民事诉讼法》与《消费者权益保护法》的规定，它们均强调原告资格必须要有法律规定。如果仅把法律严格解释为狭义的法律，我们发现民事公益诉讼的原告范围就受到限制，不利于民事公益诉讼作用的发挥。因此，将此处的“法律”狭义的解释为全国人大及其常委会制定的法律是不妥当的，这里的“法律”应当作广义解释，不仅包括全国人大及其常委会制定的法律，还包括行政法规部门规章等。

（二）机关的范围。

按通行理解，机关，即国家机关。所谓国家机关，就是指国家为行使其职能而设立的各种机构，是专门行使国家权力和掌管国家事务是组织。它包括各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队中的各级机关。

1.国家权力机关。

在我国，国家权力机关是指全国人大、全国人大常委会和地方各级人大组织。基于国家权力机关的特殊地位，其不宜作为民事公益诉讼的原告。

2.行政机关。

行政机关是依法成立的行使国家行政职权的行政组织，包括政府以及有关职能部门。以行政机关为原告在国外有相应规定。如美国的反托拉斯局和联邦贸易委员会，可以就违反托拉斯法的行为及危害消费者合法权益的行为提起公益诉讼。在我国也存在相关判例。如昆明三农农牧公司和羊甫联合牧业公司联合排污的案件，昆明环保局代表国家作为原告起诉，最终胜诉。行政机关作为民事公益诉讼的原告有充足的法律依据。《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”从该条可以看出，行使公益诉讼权利的机关是指海洋环境监管部门，即国家行政机关。根据《环境保护法》第五十三条规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。最新颁布的环保法明确规定行政机关有权利。

3。审判机关。

审判机关在我国是指各级人民法院。在我国，基于司法的被动性，法院对案件的审判权是依申请进行，法院不得自己提出诉讼，自己审理。如果在公益诉讼的案件上允许人民法院打破常规自诉自审，可能会造成错判或重判的结果，是对被告方当事人的诉讼权利实体权利和程序权利的侵犯。因此，审判机关不得已作为民事公益诉讼原告提起诉讼。

4.检察机关。

我国《宪法》与《人民检察院组织法》中都肯定了检察机关法律监督者的身份，在此基础上，检察机关作为公益诉讼的原告，可以说是其职责之一。与行政机关相比，检察机关提起公益诉讼更具有优越性。因为，检察机关作为专门的监督机关，直接向人大负责，具有更高的法律地位，更不容易受外界干扰。在我国，检察院作为民事公益诉讼的原告，也有先例。例如，浙江省平湖市人民检察院诉嘉兴海宁蒙努集团等5家工公司的环境污染侵权案件中，在受害主体不确定或难以确定的情况下，平湖市检察院作为原告提起民事公益诉讼，极大地维护了公共利益。

（三）有关组织的范围。

《民事诉讼法》和《消费者权益保护法》都规定:“有关组织可以向人民法院提出诉讼”。但社会团体是一个大概念，还是一个窄概念?在理解上会有差异。如果是大概念，可能把很多“团体”都包括进去，但实际上我国民政部门登记的社会团体只占社会组织的一部分。究竟哪些组织有权利提起公益诉讼，我们要注意几点：

1.针对确定的民事公益诉讼由不同的组织作为原告提起诉讼。

《民事诉讼法》第55条只是作了一个概括性的规定，对于各个领域内的公益诉讼就需要法律专门赋予不同组织的原告资格。《消费者权益保护法》第四十七条规定：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。根据最新《环境保护法》第五十八条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

2.针对其余不确定性公益诉讼有权提起公益诉讼的“组织”。

我国民政部门登记的社会组织有48万余家，这些组织的情况纷繁复杂，良莠不齐，他们的专业方向，技术支持等情况都千差万别。因此，为了保证提起公益诉讼的组织具有相应的诉讼能力，使公益诉讼落到实处，我们有必要对参与公益诉讼的社会组织进行限制。

这些限制条件主要包括：相关组织必须依法登记或者向相关部门备案；组织所进行的活动必须是公益活动，不得在登记范围内进行出盈利性活动，提起的诉讼在其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围之内。有一定的技术支撑和专业水平达到一定程度，有足够的专业水平；另外，社会组织还必须要要有法律专业人才，以方便诉讼的进行。因此，我们必须对公益诉讼进行分类，针对除了环境公益诉讼和消费者保护以外的，侵害公益利益的行为作出定义，再对可进行诉讼的社会团体的资格作出规范。

综上，我国民事公益诉讼原告主体资格的认定，属于大陆法系类型，包括察院提起诉讼，政府组织提起诉讼和法律规定组织提起诉讼，立法中没有关于私人诉讼的规定，现行《民事诉讼法》直接规定了能提起民事公益诉讼的主体只有法律规定的机关和有关组织，其中，《消费者权益保护法》更是对这一规定做出了明确贯彻，消费者协会履行公益性职务包括消费者协会法律规定的机关有关组织可以向人民法院提起诉讼，赋予消协这一组织提起诉讼的权利。

三、我国民事公益诉讼的新发展

根据新《消费者保护法》的规定，消费者协会履行公益性职务包括消费者协会法律规定机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国首次明确的将提起民事公益诉讼的资格赋予给一个特定的组织，这是我国民事公益诉讼制度在制度上和实践上的一大飞跃。之后《环境保护法》也出台相应规定有关组织可以就污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为提起诉讼。

以前的公益诉讼给人的印象就是公共权益受到侵害后，公益诉讼可以作为一种救济的补充途径。受害者势单力薄，诉讼过程曲折艰难，‘赢了官司输了钱’的结局让不少人望而却步。”但是此次《消法》和《环保法》的修改在法律上改变了这一现状，受到侵害的不特定当事人可以通过各种途径提起民事公益诉讼，不特定当事人不再是势单力薄的弱势一方，不再是赢了官司输了钱，而是即赢官司有也不输钱。当然，我们应当对提起诉讼的组织团体的权利与义务作出明确的规定，协调各方的关系，打开维护公共利益的绿色通道。

参考文献：

[1]李国海.反垄断法损坏赔偿制度比较研究[J].商法研究，2004 （6）:113-114

[2]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[D].上海:华东政法大学,2009.

[3]陈怀今.美国公民诉讼制度对我国环境立法公益诉讼的借鉴[DB/ OL].（2006-11-01），[2014-03-10]，http://cpfd.cnki.com.cn/Article/ CPFDTOTAL-ZKZC200611004037.htm.

[4]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学，2000：83.

[5] 胡建淼.十国行政法比较研究[M].北京：中国政法大学，1993:286.

[6][韩]孙汉琦,陈刚审译.韩国民事诉讼法导论[M].北京:中国法制出版社，2010:409.

作者简介：朱叶蕾（1991.9-），女，汉族，四川省泸州市，硕士研究生在读，单位：西南民族大学，研究方向：民法。

中图分类号：D925

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）01-0108-02