青岛农村治理的现状与趋向探析

王 兆 刚

（青岛大学政治与公共管理学院，山东 青岛 266071）

青岛农村治理的现状与趋向探析

王 兆 刚

（青岛大学政治与公共管理学院，山东 青岛 266071）

围绕着农村治理的新问题，青岛农村以村民自治为基本的制度框架，相继探索出了一些农村治理的新模式。目前我国的农村治理日益呈现出多元化发展的趋向，对于农村治理的发展而言，需要充分发挥政府自上而下的权威推动作用，推进基层自治组织的服务职能，发展壮大农村内生力量。

农村；治理；多元化

近年来随着我国农村经济社会的快速发展，农村社会的公共空间不断扩展，农村公共事务日益复杂，这为农村治理提出了新的课题。围绕着农村治理的新问题，各地农村以村民自治为基本的制度框架，相继探索出了一些农村治理的新模式。在这一方面，青岛农村进行了多种制度创新，对我国农村治理的完善起到了很好的示范作用。本文拟对近年来青岛市农村治理出现的新模式进行系统研究，总结其中的成功经验，探究深层次的问题，为我国农村治理模式的创新提供参考。从治理的理论看，现代国家治理体系一般包括政府治理、市场治理和社会治理三个层面，[1]本文据此从政治、经济、社会三个方面来分析青岛农村治理的现状、问题及其发展趋向。

一、青岛农村治理面临的问题

（一）村民自治问题

在我国目前的农村治理中，乡政村治仍是基本的制度设计，其中村民自治是基层农村治理的基础。近年来青岛围绕改善农村社会民生与统筹城乡发展的需要，在农村经济管理以及社会服务等方面进行了较多改革，在农村治理方面有很多创新之举。但由于我国目前政府间关系、政府与社会关系等方面的原因，农村基层治理方面还有一些体制问题没有得到根本解决，造成村民自治在运转过程中依然存在诸多问题，主要体现为：第一，自治功能弱化。目前作为村民自治载体的村委会所承担的职能过多，尤其是要完成政府交办的各种任务，导致在村级治理中政务压倒村务，行政权力压倒自治权力。在此情况下村委会蜕变为乡镇政府的附属组织，体现村庄民主的村民会议或村民代表会议流于形式，造成村务公开“盆景化”，村民委员会主要对上负责而不对下负责。第二，普通村民的村民自治主体地位虚化，村民参与村务的常态机制没有落实。在民主决策、民主管理、民主监督方面村民和村民代表基本上处在无作为状态，村干部或村支书主导了村务的决策与管理，事后监督基本缺位，村民对自治的满意度不高。第三，对村干部的保障力度不够。目前村干部的工资主要由乡镇政府以补贴的形式发放，绝大多数村干部没有相应的养老保障待遇，加上任期三年的限制，使得村干部变动频繁，出现“一年争、二年干、三年等着换”的现象，不利于村级治理的长远规划与健康发展。第四，村级债务严重，制约村集体发展。[2]这些欠债一方面有历史遗留的因素，另一方面税费改革以后造成很多村集体收入锐减，政府的资金扶持不足，造成村级运转经费紧张。

（二）农村经济问题

青岛近几年在农村经济领域致力于形成全方位的经济发展体系，取得了显著成效，但也出现了下述问题：一是农资价格上涨过快，在相当程度上削减了政府财政补贴所带来的农民增收效益。二是粮食价格普遍较低。在目前经济放缓的国内外环境影响下，需求受到限制，粮食价格普遍低迷。三是农村专业合作社尚处于初级发展阶段，经济带动力还不强。目前青岛农村区县主要采取镇办引领、部门托管、村居领办、产业融合等多种方式开展合作社工作。所存在的问题集中体现为人才匮乏，资金困难，运作不规范，监督机制不健全等。四是金融惠农力度不高。党的十七届三中全会就明确了要建立金融惠农制度的方针，但目前这一机制还没有完善起来。农村经济的发展需要充裕资金的支持，资金不到位，农村经济在很大程度上依然是小农经营，形成不了规模效益。五是财政支农惠农度还不高。青岛所辖几个县市曾被评为全国百强县，应该说其经济实力雄厚，但近年来相关的财政扶持对农民所起的作用有限，一方面是因为专款“输血”不具备“造血”功能，农民所取得的补贴太少不具备增值能力；另一方面，惠农项目在覆盖范围上不均衡，影响各地农村的持续发展。

3.农村社会民生问题

与内地农村相比，青岛农村区县凭借其相对雄厚的财力基础，近几年在农村社会民生领域取得了长足进步。而从可持续发展的角度看，青岛农村区县在社会民生工程方面的自我发展和创新能力尚有待提高，具体体现为以下几个方面：一是农村的医疗保障水平低。2003年以来，我国政府开始在一些县市建立新型农村合作医疗制度，但是现有的农村合作医疗还局限于一种低水平、广覆盖的互助救济模式，尚不能完全满足困难群众治疗大病的需要。二是农村养老保障有待完善。三是对农民的技能培训力度还不够到位。伴随着我国城市化的进程，农村土地逐步走向规模化运转，农民将逐渐摆脱与土地的紧密联系。在此情况下需要通过创新农村治理为亿万农民提供多元化的就业培训与就业机会，帮助农民顺利实现非农化，成为城市化进程的重要力量。四是农村基础设施和环境治理还需加强。青岛市农村近年来的“村村通”工程已经基本建设完毕，下一步应注意农村的基本水利工程建设，为农业发展创造条件，努力实现城乡公交资源相互衔接，在城乡之间营造方便快捷的客运网络。同时应注意保护农村生态环境，必要时可以通过政府购买服务利用市场整治农村环境。

二、青岛农村治理的创新

（一）村务管理领域的创新

1.黄岛区“4+X”管理模式

黄岛区村级组织“4+X”管理模式是以实施村级事务决策“四权”机制为主体附以其他制度措施的村级管理模式。“4”指村级事务管理的“四权”机制，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；“X”就是落实“四权”机制和加强村级组织规范化建设的一系列配套措施；其中“X”又是一个变数，需要根据村级管理工作中的新情况、新问题，不断完善“四权”机制和设立切合实际的配套制度。黄岛区各级政府积极在各地农村推行这一制度，如宝山镇从机关干部中选拔能力强、素质高的党员组成了六个督导小组深入各村进行督查，制定了内容详实具体、可操作性强的督查制度，保证村级组织“4＋X”管理模式能够落实到位。

2.莱西市村级治理民主化改革

莱西市在农村普遍设立了村临时工作委员会，规定关系广大村民利益的事务先由村两委制定出方案后交村民大会或村民代表会议通过，然后由村民代表或村民会议推选出一个临时工作委员会，由他们具体组织实施该项工作。这种做法从决策到实施确保了充分体现民意，特别是在执行过程中解决了因村民监督体制不到位而导致的脱离群众甚至违背群众意愿、损害群众利益的行为，较好地实现了村民的自我管理，减少了干群矛盾，也有助于村委会各项工作的推行。为了推动村级民主建设莱西市还在农村推行了“民主日”活动，该活动每年1月和7月下旬举行，以村为单位，由村两委负责组织，农村社区全体成员参加。整个活动按照村干部述职、村民发表意见或提出咨询、村干部答复问题、民主决策重大村务、民主评议村干部等5个步骤进行，实行面对面的村务公开、直接决策村务和民主评议干部。[3]

3.新型农村社区治理的探索

新型农村社区是按照城乡一体化发展要求，以城市化理念建设农村，以现代产业体系支撑农村，以公共服务均等化覆盖农村，将若干自然村落统一规划、集中建设而形成的农村社会生活共同体。[4]（P233）2011年以来青岛逐步实施了新型农村社区建设，力图以此推动城乡统筹发展，破除城乡二元结构，扩大农民的基层参与，加快城镇化进程。新型农村社区治理不同于传统村庄管理，具有居住形态集中化、治理主体多元化、利益诉求立体化等特点。针对这些特点，青岛新型农村社区形成了较有特色的治理体系。在组织机构方面，建立了以社区党组织为核心、自治组织为主体、社区服务中心为载体、群团组织为纽带、其他组织为补充的五位一体的农村社区综合服务组织体系。在人员配置方面，通过选派市直机关干部任驻村第一书记等方式充实社区干部队伍。在公共服务方面，注重新型农村社区公共服务设施建设，设立功能齐全的新型农村社区服务中心，为群众提供全方位的生产生活服务。[4]（P14）这种治理模式充分发挥了政府、居民、企业、社会组织等治理主体的力量，提高了基层农村的公共服务水平，拉近了城市与乡村的距离，代表了农村治理的新方向。

（二）农村经济领域

1.农业专业合作社发展迅速

农村专业合作社是农民实行经济治理与社会管理的重要组织，是完善村庄治理的重要一环。近年来青岛农村根据各地特点大力发展特色各异的专业合作社，极大地促进了农村经济的发展，也锻炼了农民的合作组织能力和自我管理能力。截至2008年底，青岛市工商机关共登记注册农民专业合作社法人1401家，成员总数为10.9万户，辐射带动农户21.3万户。[5]

2.试行农村线上经济

在网络经济日益发达的背景下，农村经济的发展也需要与新的经济发展形式紧密结合。由于农村网络条件与农民的网络知识相对滞后，这需要政府在发展农村网络经济方便能够主动引导和培育。在这方面，青岛农村做出了大胆尝试。如2016年7月胶州里岔镇设立了里岔镇电子商务公共服务中心，全力打造“电商小镇”。里岔镇为了推进线上经济，建立了涵盖电子商务服务运营商、电子商务平台、物流仓储、人才培训等多项内容的电子商务服务体系。先后建立了10各村级电子商务服务站点，通过配备电脑、电视、网络等基础设施，为村民提供农业公益服务、便民服务、电子商务、技能培训等多项服务。这些措施不仅推动了农村经济的持续发展，也为农村治理提供了新的思路。

（三）社会民生领域

1.莱西市“为民服务代理制”

为民服务代理制，就是政府在市、镇、村（居）三级设立代理服务机构，在群众提出办事申请并提供相关材料后，各级服务代理机构在规定时间内为群众提供无偿全程代理服务。在乡村治理中，普通农民群众日常与政府联系较少，且大多不熟悉政府机构的办事流程和要求。针对这种情况，莱西市在推行为民服务代理制过程中，在市行政服务中心设立了为民服务大厅，集中为群众服务；镇设立专门的为民服务中心，配备专职工作人员和办公场所，负责本镇群众所有审批事项的办理和全程代理市级权限事项；村设立为民服务代理点，为本村群众提供咨询代理服务。由此形成的市镇村三级服务机构节约了行政成本，提高了政府服务水平，尤其是方便了农村群众。

2.引进物业公司整治农村环境

我国农村由于传统习惯与客观条件的限制，农村生活环境长期缺乏治理，脏乱差的现象比较普遍。为此青岛一些农村乡镇实行了由政府购买社会服务来改善农村的措施。如胶州九龙镇政府引入了物业公司来整治农村环境，具体做法是镇政府与青岛德信物业公司达成意向，签订《物业管理服务合同》，细化工作任务，明确目标责任。合同中确定了11项具体服务事项和具体标准，由物业公司全面承担全镇12处垃圾收集点的垃圾清运工作和镇驻地包括工业园内的卫生保洁、治安巡逻、道路、路灯、管网等基础设施管护以及绿化、苗木养护等任务。镇政府主要负责进行监管，为此借鉴“第三方监督”的做法，规定由镇环境卫生综合整治办公室负责对物业公司工作进行监督考核，依据双方合同，制定考核细则，建立联席会议制度，由机关工作人员、企业主代表、村民代表组成评审小组，每月对服务业主进行满意度测评，并将结果及时反馈给物业公司。

三、对青岛农村治理改革趋向的思考

从整体上看，青岛农村依然受城乡二元结构的影响，农村内生力量没有完全成长，改进农村治理还需要政府的主动引导与扶持。其中有必要充分发挥农村基层自治组织的纽带连接和服务农村社会发展的作用，同时大力扶植农村内生力量，形成以村庄组织、村民为主体的村庄治理体系，最终实现自我治理。具体而言，可以科学整合政府、农村内部组织和社会组织三个系统来改进农村治理水平，实现农村的善治，改变长期以来形成的城乡二元结构，推动城市与乡村的协调发展。

（一）发挥政府自上而下的引导辅助作用

近代以来中国农村作为各种政治力量争夺和改造的对象，其内生的治理机制不断消退。建国后实行的人民公社制度将农村置于国家政权的严密控制之下，农村社会的治理与发展高度依赖于国家权力。改革开放后，国家对农村的管制逐渐放松，并实施了村民自治制度。但应该看到，由于长期全能主义政治的影响，农村的自我治理机制尚处于成长之中，农村治理在权威基础、资源等方面都离不开党和政府的扶持。因此，在农村治理中，党和政府不能缺位，要给农村治理尤其是村级治理必须的权威、财力、人力、物力甚至思想观念上的扶持，但目标不应该再像过去那样仅仅是为了控制农村，而是着眼于培育农村的自我治理能力，形成良性循环的农村自我治理体系。如青岛地区农民市民化的规模逐渐扩大，政府可以做好各项培训工作，培育新型农民，增强塑造农村内生力量的能力。首先是做好农业技术培训，青岛目前农村专业合作社的发展已形成一定规模，但是懂科学种植、懂市场营销的农户还相当缺乏，因此基层政府应加强引入农业专家队伍，讲授农业技术知识，提高农产品的科技含量。其次是营造农村剩余劳动力有序转移的条件，培养多层次的农民工队伍。随着农村土地越来越得到规模化利用，农村领域将产生大批剩余劳动力，因此对其进行多层次的培训，改变农民工目前在城市中集中在脏、累、乱工作环境的现状，可以从餐饮、运输、建筑等农民工较为集中的领域入手。

（二）完善村民自治制度

村民自治是村级治理的基本制度，是农村治理的基础，需要充分发挥村民自治在联系上下与基层治理中的作用。村民自治发展到今天，基本制度已基本成型，目前需要的是根据各地农村情况完善本地的自治制度体系。如目前相关法律对于村民自治中的一些重要问题还缺乏明确详细的规定，如村委会选举中贿选、霸选、罢免的问题，对于村干部的责任追究机制问题，民主理财问题，村民的监督机制与两委关系问题等。在国家层面的法规尚不能及时跟进的情况下，可以充分发挥地方政府、村民自身的创造性，制定各种形式的地方性法规或村规民约来细化村民自治的各项制度，建立严密的制度体系。村民自治组织还应将其职能更多向经济和社会民生领域扩展，一方面做好上级政府所分配的公共服务工作，包括农村医疗卫生、教育、社会保障、基础设施建设等，另一方面应加强农村经济服务与引导职能，充分发挥村干部懂经营、眼界广的优势，带动农村经济良性发展。

（三）发展壮大农村内生力量

现代国家治理的一个重要特点是多元化治理，这也契合农村社会发展的实际。我国农村数目众多又千差万别，实行自上而下的一元化治理成本高效率低，充分发掘农村内生的力量参与基层治理可以充分发挥其其属地优势。目前青岛农村内生力量还没有充分成长，可以说规模小、数量少、“质量”差，目前成立较多的主要限于专业合作社和个别地方出现的老人协会等民间组织，今后在村庄组织的范围、规模、数量上都有待于加强。

首先继续发展农村专业合作社，支持产业化经营路线。发展农村专业合作社是农村经济治理的重要渠道。可以从三方面提升合作社发展水平：一是提高内部管理人员的自身素质，不断提升合作社组织的市场地位；二是注重合作社的产业化、规模化，充分利用国家在合作社组织方面的财政帮扶资金，或通过与相关企业建立联盟伙伴发展关系，以此来实现合作社组织的规模化发展；三是农村专业合作社之间应该实现联合，避免单打独斗和恶性竞争，探索建设专业合作社的联合社，推动专业合作社从“产地型”的合作社走向“产业型”，不仅生产或零售初级产品，而是通过合作或联合来实现规模与品牌的升级，实现产供销与农工贸一体的产业化，适应超市连锁、量贩、物流配送、电子商务等现代商战，逐步提高合作社在农产品市场中的地位。

其次，积极培育农村各种协会等农民组织，发挥其对内对上的沟通协商功能。民间组织成员可以优先吸收素质相对较高的村民加入，如受过系统教育、富有理性、有公信力的或具备一定法律常识的，这样有利于发挥农民组织的示范引领作用；另一方面有助于将民众意见较多的问题在基层解决，改善上访混乱无序的状况或预防群体性事件的发生。群众遇到问题可以委托协会帮助解决，这样便于发挥农民协会的组织优势，有序地反映群众意见，避免参与爆炸的危险，缓解干群矛盾。农民组织也可以承担起对村级选举、财务、村务、村干部行为等方面的监督职能，形成制约村委会的力量。为扶持农民组织发展，政府可以给予农民组织一定的经费支持与工作指导，赋予其以合法地位，保障农民组织能够不断成长壮大。

再次，充分调动全体村民合作化的意愿，发挥农民的主体意识。农村建设关键看农村内生力量，同时依赖政府和市场的保障力量。农民目前年均收入并不是很高，但对于村庄建设尤其是一些公益性建设还是乐于出资、出力的，关键是看如何去动员组织。首先需要发挥村民小组长的作用，由村民小组长负责向村组内的村民宣传动员；其次理顺财政机制，对于村民捐赠款一定要用的透明、公开，对此可以寻求协会的帮助，村委会只管调度指挥，不负责财务；再次要充分让民众参与决策环节，包括工程招标、建筑材料等等，凡涉及财务方面，都需要听取群众意见。在全体村民会议不便召开的情况下，可以由村民小组长对自己片区农户做好统计工作，将意见收集整理，最终制定出群众满意的决策。

（四）注重市场化服务机制的引入

农村治理中引入市场因素有助于提高办事效率，改善工作作风，转变政府职能。依据农村公共服务的类别和性质选择合适的供给方式可以分为三种类型：一是政府出资，采取适当的形式购买服务，免费提供给农民群众使用，如对农民的各项培训、农家书屋的建立；二是通过优惠政策的激励机制，鼓励社会组织和公众参与对公共服务项目的投资。利用参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政资金的不足，同时分担投资风险和共担社会责任；三是公共服务私有化经营。放宽公共服务私有化经营准入条件，鼓励和引导企业经营公共服务项目，同时加强对经营企业在服务价格方面的规范和监管。

从青岛农村治理的现状与发展趋向来看，我国农村治理日益呈现出政府、社会、民众、城市与乡村多元协同治理的趋向。在这一趋势下，各地农村可以根据自身特点，探索适合当地情况的多样化的治理模式。在这一过程中，政府应充分发挥引导扶持作用，将各地农村行之有效与具有普遍意义的治理模式适时上升为国家的顶层制度设计，推动我国的农村治理日臻完善，为我国实现国家治理现代化目标确立牢固的基础。

[1] 俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014,（1）.

[2] 沙剑林.在优化资源配置中推动青岛农村率先发展[J].青岛农业大学学报（社会科学版）,2007,（3）.

[3] 曲永谦, 刘敬明.莱西市构建农村社区“互动家园”[J].乡镇论坛,2008,（2）.

[4] 王振海, 王东海.青岛市崂山区新型农村社区服务体系建设的有益尝试[A].王振海主编.新农村 新社区 新居民——新型农村社区建设与治理实践探索[C].北京：中国社会出版社，2016.

[5] 李中华等.青岛市农民专业合作社调研报告[J].农业经济,2009,（7）.

责任编辑：侯德彤

The Current Situation and Trend of Rural Governance in Qingdao

WANG Zhao-gang
( School of Political Science and Public Administration, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

Some new models of rural governance have been put forward, on the basis of the institutional framework centering on villager autonomy in the rural areas of Qingdao. At present, models of rural governance in China are increasingly diversifi ed. As for the development of rural governance in our country, the government should play its authoritative role promoting from top to bottom the service functions of grassroots self-governing organizations, and raising the inner strength in rural areas.

rural area; governance; diversifi cation

C912.82

A

1005-7110（2016）06-0109-05

投稿日期：2016-10-08

青岛市哲学社会科学规划项目“民国时期青岛乡村治理研究”（QDSKL1601102）

王兆刚（1974-），男，山东曹县人，历史学博士，青岛大学政治与公共管理学院教授。