深化财政治理改革需谨防民粹主义思潮

傅志华　陈龙

(中国财政科学研究院，北京　100412)

深化财政治理改革需谨防民粹主义思潮

傅志华陈龙

(中国财政科学研究院，北京100412)

内容提要：民粹主义是当今世界各国治理难题。虽然从表面上看，民粹主义与党的群众路线都是对公众诉求的回应，但二者有着本质的区别。民粹主义假借“民意”之名，其诸多观点似是而非，已对我国财政改革产生了较大压力。确保我国财政改革的正确方向，需要保持改革定力，分清改革主次，依次分步推进。同时，反思民粹主义“原始土壤”的诱因，树立共享、公正的财政观，增强改革的针对性、协同性。

民粹主义群众路线财政改革治理难题

近代以来，民粹主义思潮一直是世界上许多国家经济社会发展和转型中面临的治理难题。无论发达国家还是发展中国家，特别是一些新兴市场经济国家和转型国家，都不同程度上遭遇过或者正在遭遇民粹主义的困扰。如何应对民粹主义思潮及其政策诉求，在很大程度影响到一个国家的治理模式选择，也必然影响到国家的稳定和发展。随着我国经济社会转型进入关键时期，打着各种旗号、以多种面孔表现的民粹主义观点和思潮泛起，一些人在收入分配、税收负担、民众福利等方面提出貌似“为民请命”，实则不切实际、不合国情、不利国家治理现代化的诉求和过分政策主张，对财政改革与发展带来了巨大压力，并有可能激化政府与民众在财政政策预期上的对立情绪，带来诸多消极影响。目前，我们正立足于国家治理现代化推动财政治理改革深化和现代财政制度建设，必须充分认识和有效破除民粹主义倾向的不良影响。

一、民粹主义是当今世界各国治理难题

民粹主义是19世纪后半期兴起的一种社会思潮。此后，几经变迁，在不同的国家和不同的发展阶段，民粹主义呈现出不同的表现形式。尽管民粹主义在各国的表现形式不一，但基本上都是打着“人民”的旗号，是对公众因经济利益、身份认同等因素引起的不安全的回应。近些年来，民粹主义在世界范围内的崛起，已成为当今世界各国治理难题。它不仅给全球化纵深发展蒙上了一层阴影，而且给各国的政治、经济和社会发展带来诸多负面影响。例如，近些年来美国兴起的民粹色彩浓厚的“茶党运动”，反对奥巴马政府的经济刺激计划和医疗改革方案；2011年10月美国发生了“占领华尔街”运动，提出“99%反对1%”的口号，并且这一运动的模式在近一百个国家中得到效仿；欧洲在移民问题上出现的排外情绪以及种族主义思想的蔓延，对其经济社会政策带来非常大的压力。

纵观世界各国发展史，能否正确应对和处理民粹主义的诉求，不仅体现了政府的治理能力，而且成为一个国家保持稳定和走向繁荣的重要因素。民粹主义对社会不公正、收入差距过大、政治腐败等社会问题的批判，在公众之间极易引起共鸣，产生强大的舆论及其他形式的社会力量，并可能引发极端化、非理性的观念与行为，影响国家政策和政府决策。如果一味地迎合民粹主义的诉求，则可能使国家偏离正确的“航向”，甚至引发经济社会危机。拉美国家陷入“中等收入陷阱”即是较为典型的一例。虽然在表象上看导致拉美国家陷入“中等收入陷阱”的因素比较多，如技术创新不足、未能及时转化发展模式、宏观政策出现偏差、过早退出工业化等，但其深层次原因却在于民粹主义的影响。为迎合公众的不同诉求，拉美一些国家采取了包括限制外资和外国企业、强制提高工资等一系列的政策，特别是仿效发达国家的福利制度，实施福利赶超，导致债台高筑、增长停滞等一系列不良后果，进而跌入中等收入陷阱。20世纪90年代，原苏联东欧转轨国家中大多长时间陷入经济衰退、社会动乱和政局动荡之中，其中一个重要因素乃是激进式“民主化”改革背景下的民粹主义思潮泛滥。自2009年以来欧洲一些国家出现的主权债务危机，也与民粹主义有很大关联。在民粹主义影响下，欧洲国家普遍实行高福利制度，导致财政支出过度扩张、国债负担沉重，为主权债务危机埋下伏笔。当全球经济放缓之时，这些国家出现主权债务危机在所难免。同样，如果对民粹主义置之不理，就会积聚矛盾，形成较大的社会风险，也不利于国家的健康稳定发展。总之，实现国家的稳定和繁荣，必须积极稳妥地应对和处理民粹主义的诉求。

二、民粹主义主张看似强调群众利益，实际上与党的群众路线完全相悖

群众路线是中国共产党的优良传统和根本工作路线，倾听群众的呼声、了解并满足群众的合理诉求是我们处理事务的原则。虽然从表面上看，民粹主义与党的群众路线都是对公众诉求的回应，但二者有着本质的区别。这一区别集中体现在公众诉求内容、表达与回应方式上的理性与非理性之上。具体而言：

1.诉求内容的合理性。党的群众路线不是一味地讨好公众，而是对理性的公众诉求的回应、引导和保障。公众诉求最终表现为利益。理性的公众诉求，通常是在利益关系上能够做到统筹兼顾，不片面强调某一利益。这些利益关系主要包括个人利益、群体利益与公共利益的关系，短期利益与长期利益等利益关系等。党的群众路线要求兼顾这些利益关系，实现多种利益关系的平衡；而民粹主义通常追求狭隘的利益关系，如只注重当前短期的物质利益而忽视长期利益、只注重个人和群体的利益而忽视公共利益。

2.诉求表达与回应方式上的理性。党的群众路线，一个重要特征就是诉求表达与回应方式上的理性。公众以理性的方式选择合理的诉求表达渠道，不走极端；政府将这些合理的诉求，反映到国家制度和政策中去，既不是形式主义，也不是一味地讨好公众。而民粹主义则在这方面表现为非理性，这主要体现在两个方面：一是极端的理念及诉求表达方式。不仅表现为在公共场合、网络媒体等非理性的谩骂、批判，有时甚至采取与政府对抗的极端表达形式。二是形式主义或盲目性的回应方式。针对公众诉求，政府及有关部门有时采取形式主义的回应办法，并不着眼于公众的根本利益。这在政策上表现为盲目性、片面性，不仅无助于解决问题，而且有可能使问题更为复杂、更加难以处理，从而走向解决问题的反面。

客观而言，民粹主义主张对社会分配不公、贫富不均、政府腐败及不作为等社会问题的批判，具有一些积极因素，反映了一些合理的社会诉求，但其对事物的认识以及解决问题的方案，却要么带有过度理想主义色彩，空洞而不切实际，要么走向盲目极端化，因而好的名义动机下往往出现不好的结果。普林斯顿大学政治学教授扬·维尔纳·穆勒曾形象地指出：“民粹主义里没有‘人民’”。总之，民粹主义与党的群众路线相悖，二者有着本质区别，不能将二者混淆。旗帜鲜明地反对民粹主义，是党的群众路线的必然要求。

三、警惕民粹主义思潮对我国财政改革的压力与不良影响

随着全面转型时期诸多经济社会矛盾的出现，理论界和社会上逐渐出现了明显的民粹主义思潮和倾向。特别是社会不公引起的矛盾，更是容易引发激进观念，产生非理性民粹主义，真正、合理的公众诉求往往被非理性的要求所掩盖。非理性民粹主义，将会导致社会的激进与盲从，难以达成理性的社会共识。如果在政策决策中，一味呼应这种非理性民粹主义的诉求，就会陷入一种“非理性民粹主义”陷阱，危及社会稳定与发展。在拉美、中东等地区都曾出现过这种陷阱，使当地的发展陷入一种停滞状态。当前，民粹主义已对我国财政改革产生了较大压力，凡涉及利益调整的财政改革与政策措施，毫无例外地面临一边倒的舆论压力和民意压力——“税收(收费)越少越好”，“民生福利支出越多越好”。如果一味迁就如此非理性的民意主张，政府财政收支矛盾必然走向恶化，财政改革和现代财政制度建设必然落空，国家治理现代化更无从谈起。总体而言，财政发展与改革需要警惕以下四种主要的民粹主义观点或论点：

1.福利赶超论。在各种非理性民粹主义观点中，颇具模糊性和危害性的当属“福利赶超论”。随着经济的发展，人们对福利的期望也越来越高。诚然，我们改革、发展的根本目的，就是提高人们生活和福利水平、让人们共享发展的成果，但如果超越国家财力和社会发展状况，大搞平均式的福利主义，就很容易陷入“福利主义”的泥潭，使国家发生严重的财政和债务危机，势必影响国家发展的可持续性，甚至出现经济增长停滞。拉美、欧洲等一些国家发展中遇到的财政和债务危机，主要就是由于福利赶超或福利超载所致。忽视发展水平的福利赶超虽然愿望良好，但结果却可能适得其反。当前，这种“福利赶超论”在社会上非常有市场，给福利制度和财政制度改革造成了极大压力。

2.税收原罪论。这种观点认为政府是不得不容忍的一个“恶”，和政府的运行相关的“税”本身就是“恶”，只要一提到税就认为是不好的，并认为税是有原罪的，将当前社会诸多问题的根源最终归结为税，倾向于少征税或不征税。对于开征新税，更是坚决反对。这种偏向，没有认识到税的本质和存在的必然性，显然也是非理性的。这对于调整、优化税制结构，包括开征房地产税、改革个人所得税、消费税等都带来较大压力。特别是对于宏观税负的不正确理解和认识，更是起到推波助澜的作用。

3.财政必然支持论。这种观点认为各行业、地区的发展，都离不开国家财政、税收政策的支持。财税支持似乎成了“万能钥匙”，国家要鼓励发展什么，就似乎需要研究出台相应的财政、税收优惠支持措施。一些地区、行业甚至将谋求财税支持作为其发展的重要措施，出现了“跑部钱进”、“僵尸企业”、“贫困成为称号”等现象。财税支持过多过滥，不仅会肢解税基，降低财政支持的效率，影响财政收入的稳定性，而且可能会造成更多的经济扭曲。

4.财政改革速决论。这种观点希望财政改革“毕其功于一役”，在较短的时间内完成。它又可具体分为两种情况：一是改革一蹴而就论。这种观点忽视了财政改革本身的复杂性，以及与体制、制度和其他社会问题的关联性，希望财政改革一步到位。例如，在税收法定上，不切实际地希望短期内迅速完成由税收条例到税收法律的转换；在税制结构调整上，不顾我国经济结构状况和居民收入水平，希望将西方国家的税制结构移植到我国，快速调整我国间接税与直接税的比例。二是形式财政民主论。这种观点倡导不受约束和限制的财政公开、预算参与等，只追求财政民主的形式，而忽视其质量。实际上，转型社会的财政公开、公众参与是一把“双刃剑”。与成熟、稳定的现代社会体制不同，转型社会须注重财政公开、公众参与的形式和程度，并考虑其技术性、公众的知识素养和能力等约束条件。过度或不当的改革不仅不会带来社会的稳定，相反，会成为诱发社会失序的一个重要因素。

四、保持定力，深化改革，遏制民粹倾向的不良影响

民粹主义假借“民意”之名，其诸多观点似是而非，极具迷惑性和危害性。如果一味顺应民粹主义的诉求，就可能绑架政府财政政策，将财政改革引向歧途。确保我国财政改革的正确方向，需要保持改革定力，分清改革主次，依次分步推进，并注重系统间的协调、配合，抵制民粹主义的不良影响。同时，反思民粹主义“原始土壤”的诱因，树立共享、公正的财政观，增强改革的针对性、协同性。

(一)实现经济增长与福利提升之间的平衡，注重对公众福利期望值管理

社会福利往往是民粹主义吸引公众最响亮的口号。实际上，提升社会福利水平，也是我国改革和发展目标的根本所在。不过，二者的区别在于是否倡导理性的社会福利水平——与经济社会发展水平相符的社会福利水平。民粹主义的福利诉求，因与经济社会发展水平相脱节，往往成为“空中楼阁”，或产生“竭泽而渔”的后果。我国当前的经济发展水平和财力状况，不足以承担起人口规模巨大、水平较高的福利制度，并且社会福利具有“刚性”特点，因此，我国需要处理好短期福利与长期福利的关系，制定符合实际的社会福利制度，避免“竭泽而渔”。在当前公众福利期望值与满意度存在一定差距的情况下，一方面，制定理性的福利提升计划，建立与国情相适应的福利制度，调整收入分配政策，促进我国社会福利水平的逐步提升，提高公众的福利满意度；另一方面，加强对民众期望值的管理。通过正面宣传和正确引导，使民众对于福利水平改善和提高有一个相对合理的期望。特别是要公众清楚人均消费能力和福利水平有限将是一个长期的事实，只能渐进改善，不能不顾国情去追求过高福利。

(二)树立共享和正义的财政理念，增强改革的协同性，消除滋生民粹主义的土壤

社会不公正、收入分配差距过大是导致民粹主义产生的重要原因。作为公共资源配置的基本手段和国家治理的重要支柱，财政对于调节收入分配、维系社会公正至关重要。树立共享和正义的财政理念，增强改革的协同性，让全体人民共享改革发展的成果，则是消除滋生民粹主义土壤的重要手段。为此，一是深化社会保障、教育、医疗卫生等领域的改革，增强与财政改革的协同性。充分考虑经济发展水平和财力供给状况，建立更加公平、更为持续的社会保障制度；促进教育公平，缩小城乡区域教育差距，推动公共教育协调发展；确定合理的医疗卫生投入机制，全面提高医疗卫生服务水平。二是优化税收制度，降低公众的税负感。当前我国公众的税负感较重，与公共服务、税制结构、税费结构等因素有关。为此，需要在提升公共服务水平的基础上，实行清税减费与统筹税费格局、优化税制有机结合，稳定宏观税负水平。清理、规范政府性基金、收费，降低社会保障缴费率，加快推进费改税。适当降低增值税一般纳税人税率，并合并简化税率结构；加快开征房地产税、环保税，优化、调整个人所得税、消费税等税种。

(三)创新支持方式，提高财政支持经济社会发展的效率

一是清理有悖于市场公平和不利于经济发展的财政补贴和税收优惠政策。合理界定财政的支出责任和补贴界限，建立遴选机制和淘汰机制，将支持的重点转向科技创新和工业发展，进一步完善研发费用加计扣除、技术研发准备金等政策，加大投资抵免力度，支持自主创新。二是创新支持方式。设立国家级产业发展与创新引导基金等专项基金，采取市场化运行模式，吸引社会资金支持创新、发展，并引入第三方评价机制；整合财政专项资金，加大对科技研发、技术升级、节能减排等支持力度，并完善退出机制。三是加快推进财政体制改革。缩小专项转移支付规模，加大一般性转移支付力度，增强转移支付的科学性、合理性和法制性，消除“跑部钱进”的制度根源。四是调整公共投资的内容与方式。围绕经济转型升级和生产生活中的短板，加大紧缺性公共投资力度，并采取公私合作(PPP)、政府购买服务、投资引导基金等多种形式，激发社会有效投资。

(四)构建有序、适度的预算公开和参与机制，打造“政府——社会”新型合作关系

预算在社会治理创新中具有诸多潜在的价值。作为信息中介，预算构建了政府与公众更为真切了解双向需求的桥梁。作为物质中介，预算通过对公共资源的配置，公众参与国家治理有了更为实在的“抓手”，满足公众的社会存在感和自我实现的需要，有利于培育公众的责任意识和参与理性。以预算的信息表达与协商，实现政府和公众偏好的双向传递，在公共生活中形成一种开放的、充满活力的“意见形成”过程，使社会合作各方以理性的表达方式来代替非理性的表达方式，通过利益调节、追求激励相容(共融)与公共利益，逐渐走向公共理性。发挥预算的内在价值，以预算为信息中介和物质中介，打造“政府——社会”新型合作方式，缩短国家与公众之间的“距离”，促进由“公共管理”到“公共治理”、由“普通公众”到“理性的积极公民”的转变，实现社会治理创新。为此，需要积极稳妥的推进预算公开，构建符合我国制度特点的预算协商和参与机制，注重防范各种风险，加强与其他改革的协调和配合。

(五)直面现实，敢于担当，打造负责任的政府形象

面对转型时期复杂的社会现象，我们应当保持定力，敢于担当，坚定不移地推进各项财政改革与制度建设。从目前来看，凡中央已经明确方向、看准了的涉及国家长治久安的财税改革措施，包括房地产税收制度改革、环境保护税收制度改革，以及医改、养老保险等社保领域的相关改革，一俟时机成熟即大胆推进。财税改革中许多措施宜早不宜迟，

久拖不决或半途而废，将带来巨大的改革成本和社会转型成本。尤其是涉及既得利益调整的财政改革，要有迎难而上的改革决心。某种程度上说，自古以来的财政改革就是一部惊心动魄的既得利益调整的历史，我们今天的财政改革同样如此，要旗帜鲜明地强调个人的、局部的、眼前的利益服从于国家的、全局的、长远的利益，真正打造负责任的政府形象。

〔1〕傅志华.应重视持续繁荣期对民众福利期望值的管理，中国经济时报，2011.9.1

〔2〕樊纲，张晓晶.“福利赶超”与“增长陷阱”：拉美的教训.管理世界，2008.9.

〔3〕扬·维尔纳·穆勒.民粹主义里没有“人民”.南风窗，2013年第10期.

〔4〕斯·齐泽克，查日新.抵御民粹主义诱惑(上、下).国外理论动态，2007年第9期、第10期.

【责任编辑成丹】

F812.2

A

1672-9544（2016）10-0025-04

2016-09-10

傅志华，研究生部主任，研究员，博士生导师，研究方向为财税理论与政策；陈龙，研究员，研究方向为财税理论与政策。