煤矿区生态环境恢复补偿机制探讨

牛永刚（中煤科工集团重庆研究院有限公司，重庆　400037）



煤矿区生态环境恢复补偿机制探讨

牛永刚（中煤科工集团重庆研究院有限公司，重庆400037）

生态环境恢复是指对被损害生态系统进行恢复，达到接近于干扰之前自然情况的操作工程，生态环境恢复补偿机制指针对生态环境恢复的相关行为作出补偿。本文明确了煤矿区生态环境恢复责任主体，确定了煤矿区生态环境补偿对象划分，基于煤矿区生态环境恢复补偿机制的构建进行了阐述，并从不同角度对煤矿区生态环境恢复补偿给出了一些建议，希望本文的分析可以为同行的研究提供一些借鉴。

煤矿区；生态环境恢复；补偿机制

煤炭资源开采造成了植被、土地及大气等生态环境的破坏，当地居民的生存环境也受到了严重影响。生态环境恢复补偿的相关理论为人们治理修复生态环境提供了全新的思路，我国的相关学者也在这方面做出了大量研究和分析，充分借鉴西方发达国家的经验，获得了一些成果。然而当前的研究都是按照原有的方法对修复责任主体进行划分，笔者认为，为了更好的治理生态环境，还应构建生态环境补偿机制。下面就让我们一同对煤矿区生态环境恢复补偿机制展开分析。

1　煤矿区生态环境恢复责任主体

①煤炭生产企业。按照“谁开发、谁保护，谁污染，谁治理”的原则，煤炭生产企业直接开发利用，并对生态环境造成了严重的污染与破坏，所以，煤炭生产企业是煤矿区生态环境恢复工作的直接责任主体；②政府。计划经济时期的生态环境方面遗留了大量问题，这些问题很难找到责任人，这些问题的责任应该由政府来负担，在生态环境恢复方面政府应该成立专项恢复治理小组，并基于已经报废或者即将报废的煤矿，提出生态环境恢复与治理的方案，并对方案实施过程进行组织；③煤矿区生态环境补偿责任主体应是煤炭生产企业、中央与地方政府、煤炭消费者以及消费企业等在煤炭资源开发过程中的受益者。

2　煤矿区生态环境补偿对象划分

为了更好的修复生态环境，应该按照单个煤炭开采者是否具备修复生态环境的能力，对煤矿区生态环境补偿的对象进行划分，将其分为开采者自己可修复治理的生态环境以及开采者自己难以修复治理的生态环境两种不同类型。

2.1开采者自己可修复治理的生态环境

煤炭开采者自己可修复治理的生态环境，实际上是指在煤矿区自身的责任范围内，企业可以对由于生产而破坏的生态环境进行修复，这里所说的生态环境修复主要包括采空区土地和采煤沉陷区土地的复垦和恢复、水土流失治理、地表沉陷治理、景观恢复投资以及废弃物占地生态系统恢复等方面内容。

2.2开采者自己难以修复治理的生态环境

煤炭开采者自己难以修复治理的生态环境，实际上是指依靠企业自身力量不能完成的生态环境治理与修复，或者企业的治理效益明显小于整体上的治理效益，同时责任人不明确的环境治理与修复也归于这类。如森林资源的“异地营造坑木林”，水资源的“引黄入晋”，区域固体废物污染、水污染、大气污染以及土地沙漠化的治理等。

3　煤矿区生态环境补偿机制构建

我国学者认为，生态环境补偿机制的构建应该对 “谁补偿”、“补偿多少”以及“如何补偿”三方面问题进行解决。

3.1明确生态环境恢复责任主体

当前我们通常按照“新、旧账”的方式进行分治，划分出煤矿区生态环境补偿对象的不同类型，最终确定煤矿区生态环境恢复的责任主体。有关“旧账”主要有两种情况：①受益者明确的废弃矿山，这种矿区可以按照“谁受益，谁治理”的原则进行治理；②受益人不明确的废弃矿山，这类矿区环境主要有政府来治理。而对于新矿山，则应对其补偿对象类型进行划分，上文已经提到，这里不做赘述。

3.2明确补偿标准

从理论的角度来看，矿山生态环境补偿标准的确定，主要应按照两种方法进行：①损失补偿法，所谓损失补偿是指以煤炭资源开发造成当地生态环境价值的损失，将其作为确定生态环境补偿标准的主要依据；②重置成本法，所谓重置成本使之将受到损害的环境质量恢复到没有受到损害之前的环境质量，这一过程所需要的成本，将其作为恢复和治理环境、进行补偿的重要依据。从理论上来看，生态补偿标准的确定应该将生态损失价值作为主要标准，因为计算过程中存在一定难度，因此多数学者认为，最终生态环境补偿标准的确定应该以生态环境重置成本作为主要依据。

3.3生态环境补偿资金的运作方式

为了进一步保证生产经营过程中煤炭开采者可以切实履行修复生态环境的义务，应该引入保证金制度。对企业修复治理工作进行验收，保证验收合格以后，将其交纳的保证金以及相应利息返还给企业，如果企业的修复治理工作不合格，或者企业逾期没有治理，则保证金不给予返还。保证金征收主要由政府利用税费征收的形式形成生态环境补偿基金，矿山环境恢复治理工作没有达标企业，将其交纳的保证金利用招投标的方式，将基金最优配置于生态环境修复治理工作中，此外，还要引入修复治理验收制度，对生态环境修复工作进行严格的质量验收。

4　有关补偿政策的建议

4.1加大生态环境治理恢复的转移支付力度

增加国家在政策上对资源省份的倾斜，特别是对于那些计划经济时期为国家经济发展做出过巨大贡献的老矿区、老工业基地和一些已经闭坑的老矿区给予政策上的倾斜，为生态环境的治理与恢复提供专项财政拨款、财政贴息等政策。政府直接预算支持和各种专项补贴以及必要的政策支持，会成为资源型产业得到继续发展的重要动力。

4.2实施区域间、上下游产业生态补偿

①应制定出基于煤炭生产地与消费地的生态补偿政策，充分利用东部向西部提供财政转移支付或援助资金的方式，对西部地区进行变相的补偿；②制定出基于煤炭生产企业与消费企业的生态补偿政策，在煤炭价格中适当增加一部分补偿性费用，或者针对煤炭消费企业征收有关环境恢复补偿的税费，并将这些税费纳入到煤炭企业的环境补偿工作中。

4.3征收生态环境税

对于参与环境资源开发、利用的单位及个人，严格按照污染程度及破坏程度的不同对生态环境税进行征收。可以适当为资源型城市给与税收返还，返还的税收应应用于资源开采环境治理工作中。建立起与市场经济发展情况相适应的生态环境税，并给予生态环境保护和建设资金之间建立起固定的渠道，这样一来，不仅可以统筹解决生态保护和建设资金的问题，实现生态环境保护与建设投入的规范化、社会化和市场化，同时还能消除部门重叠收费、交叉收费资金使用效益低的现象。

4.4积极引入市场经济手段

①引入排污交易制度。当前排污许可制度还没有在我国得到全面实施，同时排污权交易也还处于试点阶段，这种情况下应该尽快完善排污交易制度，充分利用市场规律，对煤矿区的生态环境质量进行保护和改善。②引入配额交易制度。配额交易是指充分利用市场机制来展开生态环境保护工作，著名的《京都议定书》就是配额交易的一个重要实施途径，CDM是发达国家为发展中国家提供资金和技术，以减少温室气体的排放，这样一来，发达国家就可以增加等量的排放权，与此同时为项目所在发展中国家提供相应的经济补偿。我国煤矿区生态环境恢复补偿工作可以充分借鉴这一机制，引入配额交易制度，由发达地区为落后地区提供经济上的补偿。

5　结语

综上所述，煤矿区生态环境补偿实际上就是对由于煤炭资源开采而对生态环境造成的一系列破坏、污染等行为，由于这些破坏和污染造成生态环境功能下降，对其进行的补偿、恢复及综合治理等活动。煤矿区生态环境补偿机制可以对煤炭资源开发建设活动进行调整，是一种有效的经济激励机制，该项机制的实施不仅可以为煤矿区生态环境恢复治理工作提供政策上的支持和经济上的保障，与此同时还对煤矿区的生态环境治理工作起到了非常大的积极作用，对于人口、经济、资源及环境之间的协调发展起到了重要的推进型作用，充分保证了煤炭工业与社会经济的快速发展。

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2016-3-8

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2095-2066（2016）11-0029-02